環境監管失職罪司法適用面臨的問題及化解路徑

安匯玉，汪明亮

(復旦大學，上海 200438)

環境保護監督管理工作與加強生態環境保護、打好污染防治攻堅戰的實際效果休戚相關。根據《刑法》第四百零八條規定，環境監管失職罪是指負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行環境保護監管職責，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。當下，我國正在對環境資源犯罪進行持續性專項治理，生態文明建設已經納入國家發展總體布局，正確把握環境監管失職罪的司法適用至關重要。本文以48篇生效裁判文書為研究對象，探究本罪的司法適用現狀及面臨的問題，進而分析本罪司法適用面臨問題的原因所在，并嘗試提出合理對策，以有效規制環境監管失職行為，為建設美麗中國提供必要的司法保障。

一、環境監管失職罪司法適用現狀及面臨的問題

本文通過“中國裁判文書網”進行檢索，以“案由：環境監管失職罪”“案件類型：刑事案件”“文書類型：判決書”為條件，共檢索到48篇生效裁判文書(1)“中國裁判文書網”系統檢索結果為50篇裁判文書，但經筆者查閱，(2016)贛0502刑初222號、(2016)豫0923刑初13號系重復錄入，故僅以一次計，即48篇裁判文書。訪問日期：2020年3月10日。。

經過筆者逐一查閱，本文研究對象總體上科學可行，但也存在部分偏差：其一，現有48篇裁判文書中有7篇系不予公開情形，因而無法獲取部分案件具體情況(2)不予公開生效判決案號：(2016)豫0503刑初193號、(2016)豫0503刑初194號、(2017)陜0425刑初42、(2017)陜0425刑初43號、(2017)陜0425刑初44號、(2017)陜0425刑初45號、(2018)冀0435刑初77號。；其二，“中國裁判文書網”對較早年份案件收錄存在缺漏，如2004年宣判的我國首例環境監管失職案的裁判文書便未予錄入(3)2004年3月4日，全國首例環境監管失職案宣判，湖北省武漢市洪山區環保局原助理調研員王華楚，因犯環境監管失職罪，被武漢市漢陽區人民法院一審判處有期徒刑六個月，緩刑一年。參見李啟家、唐忠輝：《從“環境監管失職第一案”看我國環境法治的缺陷》，載《河北法學》2004年第12期。。盡管如此，通過對現有48篇裁判文書的多角度整理歸納，仍然能夠較直觀地認識環境監管失職罪司法適用現狀，并由此揭示環境監管失職罪司法適用面臨的現實問題(4)最早規定互聯網公布裁判文書的文件是2010年11月21日發布實施的《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》，故本文檢索記錄范圍始于2011年。。

(一)司法適用現狀

1. 生效判決時間分布

從時間上看，系統檢索結果顯示為2013年至2018年生效判決，其他年份均無檢索結果。其中，2013年1篇、2014年9篇、2015年6篇、2016年7篇、2017年16篇、2018年9篇；進一步查閱已公開判決書，發現2013年生效判決人數為2人、2014年13人、2015年13人、2016年9人、2017年19人、2018年14人(如圖1所示)。

圖1 環境監管失職罪生效判決時間分布

可見，2017年的生效判決數量和生效判決人數較往年均顯著增加，這一變化或與最高人民法院、最高人民檢察院于2016年12月23日發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)有關。《解釋》對“致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果”的定罪量刑標準予以細化，增加“造成生態環境嚴重損害的”一項以體現從嚴懲治環境污染犯罪的精神[1]。在此背景下，2017年系《解釋》實施元年，各地司法機關對新出臺的司法解釋較為重視，且《解釋》本身為認定行為構成犯罪提供了必要的法律依據，因而環境監管失職犯罪案件數量明顯增加。

2. 生效判決地區分布

從地區上看，系統檢索結果顯示山東省10篇、河南省9篇、陜西省6篇、河北省4篇、江蘇省3篇、湖北省3篇、湖南省3篇、甘肅省3篇、江西省2篇、遼寧省1篇、福建省1篇、廣東省1篇、廣西壯族自治區1篇、四川省1篇，其他地區均為0篇。進一步查閱已公開判決書，發現各地已公開生效判決人數同樣存在地區分布差異，山東省和河南省均為10人以上(如圖2所示)。

圖2 環境監管失職罪生效判決地區分布

可見，環境監管失職罪生效判決分布具有一定的地域性特點，一方面說明案發地區工業化水平較高，生態環境資源開發程度較高，導致環境污染現象相對嚴重；另一方面說明案發地區環境保護力度較大，環境保護監督管理政策相對嚴格，所以環境監管失職行為發案率較高。不過，考慮到當前司法實踐現狀，前者的現實可能性更大，山東省和河南省即為例證。鑒于兩地近年來經濟發展較為迅速，政府為扶持經濟發展出臺諸多優惠政策，地方執法部門為配合經濟建設而對環境監管有所放松，一定程度上導致環境監管失職行為較多、環境監管失職罪生效判決數量較多。

(二)刑罰適用面臨的問題

在直觀了解環境監管失職罪司法適用現狀的基礎上，分別從定罪數量和量刑程度方面對其加以反思，發現本罪刑罰適用至少面臨兩方面的問題，亟待解決。

1. 犯罪暗數高，刑罰必定性缺乏

環境監管失職罪的成立以“導致發生重大環境污染事故”為必要條件，基于環境監管失職罪與污染環境罪的密切關系，本文更換前述檢索條件“案由：環境監管失職罪”為“案由：污染環境罪”，共檢索到10108篇裁判文書，選取其中2011年至2020年數據與前述檢索數據對比，發現環境監管失職罪與污染環境罪生效判決數量差距懸殊(如圖3所示)，即便是環境監管失職罪生效判決數量最多、《解釋》出臺元年的2017年，兩罪生效判決的數據比也僅為0.81%；更為吊詭的是，2019年污染環境罪生效判決多達2074篇，而同年環境監管失職罪生效判決檢索結果為空(5)登錄“中國裁判文書網”，以“案由：污染環境罪”“案件類型：刑事案件”“文書類型：判決書”為條件，共檢索到10108篇裁判文書。訪問日期：2020年3月10日。。此外，從地區上看，以河南省為例，自2016年3月環境資源刑事審判庭成立至2019年7月，全省共審結環境資源刑事案件4810件、判處犯罪分子7683人[2]，而同期環境監管失職罪生效判決僅8篇、已公開生效判決僅9人(6)2016年環境監管失職罪生效判決4篇(包含1篇不予公開生效判決)、已公開生效判決6人；2017年環境監管失職罪生效判決4篇(包含1篇不予公開生效判決)、已公開生效判決3人，且均系以“環境監管失職罪”起訴，但判決“被告人犯玩忽職守罪，免予刑事處罰”，相關判決書案號為(2017)豫1321刑初289號、(2017)豫1321刑初第347號、(2017)豫1321刑初第372號，考慮到其公訴機關同一、審判機關同一，無法排除地方司法適用的個案性，不宜直接認定為普遍存在的情況；2018年至2019年無環境監管失職罪生效判決。。這意味著，環境監管失職行為發案率總體偏低，大量環境監管失職行為人未受到法律追究，環境監管失職罪司法適用存在大量犯罪暗數，在定罪層面存在刑罰適用必定性缺乏的嚴重現實問題。

圖3 環境監管失職罪和污染環境罪生效判決數量對比

2. 量刑輕緩化，刑罰嚴厲性缺乏

通過查閱環境監管失職罪已公開生效判決，統計環境監管失職罪量刑情況，發現生效判決人數共70人，其中56人被判處免予刑事處罰(占比約80%)，9人被判處緩刑(占比約13%，其中5人系拘役、4人系有期徒刑一年以下)，5人被判處有期徒刑(占比約7%，其中1人系拘役、2人系有期徒刑一年與受賄罪數罪并罰、1人系有期徒刑一年六個月、1人系有期徒刑二年)。本罪系過失犯罪，故“三年以下有期徒刑或者拘役”的法定刑配置本身較低，而本罪在司法實踐中的最重量刑僅為判處被告人“有期徒刑二年”，根據《刑法》第三十七條判處被告人“免予刑事處罰”的數量更是多達八成(如圖4所示)。這反映出，環境監管失職罪的司法適用過于輕緩化，在量刑層面存在刑罰適用嚴厲性缺乏的嚴重現實問題。

綜上，環境監管失職罪的司法適用現狀不甚樂觀，在定罪層面缺乏刑罰適用必定性、在量刑層面缺乏刑罰適用嚴厲性，導致犯罪預期成本較低、對潛在犯罪人威懾不足，甚至變相放縱此類過失瀆職犯罪。正如邊沁指出，人類的一切行為都是追求快樂和避免痛苦的結果，“按照看來勢必增大或減小利益有關者之幸福的傾向，亦即促進或妨礙此種幸福的傾向，來贊成或非難任何一項行動”[3]。基于理性選擇，在所得收益大于犯罪成本的情形下，環境監管主體普遍懈怠職責履行，導致對環境污染行為社會控制弱化，甚至誘發環境污染犯罪，嚴重威脅我國生態環境安全。

圖4 環境監管失職罪已公開生效判決量刑情況

考慮到近年來部分地區環境污染現象十分嚴重，社會輿論對重大環境污染事件也頗為關注，在把握環境監管失職罪司法適用現狀及其面臨的問題的基礎上，必須深入分析環境監管失職罪刑罰適用缺乏必定性、嚴厲性的原因，進而提出針對性應對策略，以有效規制日趨嚴重的環境監管失職行為，從而加強對環境污染行為的社會控制，為加強生態環境保護、打好污染防治攻堅戰提供必要的司法保障。

二、環境監管失職罪刑罰適用必定性、嚴厲性缺乏之原因

環境監管失職罪司法適用陷入困境的原因是多方面的，刑法理論和司法實踐中的諸多因素為本罪刑罰適用設下了重重障礙。具體來看，本罪較高的犯罪暗數與過失責任標準模糊、因果關系復雜隱蔽不無關聯，而地方保護主義嚴重、社會力量參與不足等現實因素使本罪刑罰適用必定性和嚴厲性均難以保障，偏低的法定刑配置更直接導致本罪刑罰適用過于輕緩化，以致無法對潛在犯罪人形成必要的刑罰威懾，從而難以有效規制環境監管失職行為。

(一)過失責任標準模糊

關于《刑法》第四百零八條環境監管失職罪的主觀要素，刑法理論界存在“過失”和“過失+間接故意”兩種觀點。前者認為本罪僅限于過失，后者則認為本罪在特殊情況下也包含對行為結果持放任態度的間接故意(7)比如，行為主體明知有關單位排放污水、廢氣等行為違反環境保護法的規定，可能造成重大環境污染事故，但嚴重不負責任，不采取任何措施予以制止，而是采取放任的態度，導致危害后果發生，則行為主體主觀上顯然屬于放任的間接故意，而非過失。參見宋海鷗、樸光洙、秦紀樣：《如何認定環境監管失職罪？》，載《環境保護》2009年第23期。。本文贊同前者觀點，雖然作為一般過失瀆職犯罪的第三百九十七條玩忽職守罪并未出現“失職”和“嚴重不負責任”表述，但作為特殊過失瀆職犯罪的第四百條第二款失職致使在押人員脫逃罪、第四百一十二條第二款商檢失職罪以及第四百一十三條第二款動植物檢疫失職罪均有“失職”和“嚴重不負責任”表述，與環境監管失職罪表述較為相似。因此，基于文義解釋和體系解釋，環境監管失職罪的主觀要素也應當是過失，即行為主體應當預見卻由于疏忽大意而沒有預見，或者雖然已經預見但輕信能夠避免，最終導致法益侵害結果發生。

關于過失犯的理論構造，存在將預見可能性作為過失的實體的見解和將違反結果回避義務作為過失的實體的見解，由此形成了舊過失論和新過失論的不同觀點。其中，舊過失論立足于結果無價值論，主張將結果預見義務作為過失犯罪的注意義務，“過失的實體是，如果注意的話，就能預見犯罪結果，而且能夠回避該結果的發生，但是，由于不注意而沒有預見，所以導致了結果的發生”[4]。據此，在行為與法益侵害結果之間存在因果關系的情形，只要行為人對該法益侵害結果具備預見可能性即成立過失犯罪，至于行為本身的樣態以及是否在社會相當性的范圍之內則不予考慮。與舊過失論不同，新過失論衍生于行為無價值論的基本立場，認為行為的違法性在于沒有遵照規范的要求，強調過失的本體并不在于預見可能性而在于違反了結果回避義務。“所謂過失，是指對社會生活中一般要求的結果避免行為即基準行為的懈怠。”[5]229也就是說，在行為人有所預見且履行社會生活上必要的注意即可避免結果發生的場合，只有行為人沒有采取適當措施避免結果發生才能肯定其過失責任。就環境監管行為而言，倘若采取以預見可能性為實體的舊過失論，考慮到行為主體系負有環境監管職責的國家機關工作人員，能夠輕易肯定其對失職行為導致法益侵害結果的預見可能，因而一旦發生危害結果即可認定過失成立，容易導致刑罰處罰范圍被不適當地擴大，不適應現代社會生活發展需要。因此，在刑法理論架構上，以新過失論認定環境監管失職行為的過失責任更為妥當。

然而，司法實踐情況與刑法理論架構存在較大出入。不僅環境監管主體的監督過失認定不同于直接過失，而且環境監管主體的職責具有多重性與專業性，導致司法機關對環境監管主體是否負有結果回避義務的判斷存在一定困難。雖然環境監管主體的注意義務來源包括規范性法律文件以及相關行政單位內部規范性文件，但目前對于環境監管主體的過失責任判斷尚未形成具體一致的意見，其注意義務的司法認定尚缺乏具有較強可操作性的明確標準。換言之，刑法理論意在通過緩和結果回避義務限定環境監管過失責任處罰范圍，但司法實踐卻缺乏對環境監管主體所負注意義務之結果回避義務的明確判斷標準，最終導致環境監管失職罪的司法適用頻率過低，未能充分發揮對環境監管失職行為的規制作用。

(二)因果關系隱蔽復雜

環境監管失職罪屬于典型的結果犯，以“導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果”為客觀構成要件。根據《解釋》第二條規定，致使公私財產損失30萬元以上或者具有下列情形之一的，應當認定為“致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果”：(1)造成生態環境嚴重損害的；(2)致使鄉鎮以上集中式飲用水水源取水中斷12小時以上的；(3)致使基本農田、防護林地、特種用途林地5畝以上，其他農用地10畝以上，其他土地20畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；(4)致使森林或者其他林木死亡50立方米以上，或者幼樹死亡2500株以上的；(5)致使疏散、轉移群眾5000人以上的；(6)致使30人以上中毒的；(7)致使3人以上輕傷、輕度殘疾或者器官組織損傷導致一般功能障礙的；(8)致使1人以上重傷、中度殘疾或者器官組織損傷導致嚴重功能障礙的。如果環境監管主體的嚴重不負責任行為并未造成上述危害結果，則不構成環境監管失職罪，僅構成一般環境監管失職行為。

刑法上的因果關系認定主要有條件說、原因說、相當因果關系說以及客觀歸責理論的轉化應用等。就環境監管失職罪而言，其因果關系較一般犯罪行為更為隱蔽、復雜。一方面，重大環境污染事故的嚴重后果通常由被監管主體直接造成，環境監管主體與環境污染危害結果并無外觀上的直接引起關系，因而環境監管失職行為的因果關系較為隱蔽；另一方面，環境污染行為本身的因果關系較為復雜，其未必直接危害不特定多數人的財產和生命健康，而是通過土壤、水體、空氣等中介物間接造成損害結果，并且這一過程具有潛伏性、長期性、持續性甚至不可預測性，導致環境監管失職行為的因果關系更為復雜。在此背景下，環境損害類鑒定不僅專業技術性強而且主體資格要求高，符合條件的司法鑒定機構極為有限，在客觀上為環境監管失職罪司法適用設置了一定障礙，因難以證明環境監管失職行為因果關系，致使大量犯罪分子逍遙法外，僅有少部分犯罪分子被依法追究刑事責任。

加之環境監管部門以外的國家機關工作人員專業知識不足，難以精準把握環境監管失職行為因果關系，即便是專門負責調查國家機關工作人員職務違法犯罪行為的監察部門也多以貪污賄賂等因果關系相對單一的故意犯罪作為工作重點。對比之下，受環境保護監督管理工作較強專業性所限，環境監管失職行為因果關系調查取證相對困難，在資源有限的情況下貪污賄賂等故意犯罪尚且難以徹查，更遑論具有隱蔽復雜因果關系的環境監管失職行為，因而不可避免地導致環境監管失職行為存在大量犯罪暗數，致使環境監管失職罪刑罰適用必定性嚴重不足。

(三)地方保護主義嚴重

環境資源開發與工業化進程相伴相生，部分地方政府為追求經濟增長不惜以犧牲環境為代價，甚至為地方企業充當“保護傘”。在地方保護主義籠罩下，行政機關對環境監管職責有所懈怠，對環境污染案件以罰代刑，甚至形成利益共同體互不揭發；即便環境監管失職行為進入刑事程序，司法機關礙于地方復雜的利益關系，對行為人也多有偏袒甚至畸輕量刑，最終難以有效規制環境監管失職行為。

一方面，地方保護主義下行政機關內部互保，導致本罪刑罰適用缺乏必定性。以《環境保護法》第六十三條規定為例，環境保護監督管理職責之一即移送嚴重破壞環境資源案件至公安機關。然而，在多數情況下，正是環境監管不力才導致破壞環境資源行為愈演愈烈，所以，環境監管主體多以行政罰款代替刑事責任追究。其行為邏輯是一種犯罪學意義上的理性選擇：如果案件移送公安機關后進入刑事程序，則極有可能溯源追究環境監管失職責任；如果案件僅涉及環境監管部門權力范圍內的行政程序，則其失職行為便難以為司法機關所發覺，同時能夠以行政罰款創造部門收益，甚至收受賄賂謀取個人利益。為此，環境監管主體普遍懈怠職責履行，并由此形成內部通行的“潛規則”行為模式。根據犯罪亞文化理論，倘若一定群體形成并信奉與主文化相對立的價值標準，則群體成員便會基于此實施犯罪行為[6]。行政機關內部正是存在一種以職務犯罪為行為模式的亞文化，不僅環境監管主體對其環境保護監督管理職責多有懈怠，而且在環境監管主體內部形成利益共同體以相互保護、互不揭發，甚至地方政府作為上級機關也參與其中并充當“保護傘”，導致環境監管失職行為與腐敗窩案一樣存在大量犯罪暗數(8)腐敗犯罪窩案現象具有犯罪暗數高的特點，腐敗犯罪亞文化以及權力網下的利益同盟導致腐敗犯罪窩案現象不可避免。參見汪明亮：《人際關系視角中的腐敗犯罪窩案現象分析》，載《現代法學》2011年第2期。。

另一方面，地方保護主義下司法機關外部偏袒，導致本罪刑罰適用缺乏嚴厲性。之所以“免予刑事處罰”判決達到八成之多，并且檢察機關對此類判決結果也鮮有抗訴，與行為主體的國家機關工作人員身份不無關聯。根據《行政機關公務員處分條例》第十七條第二款“行政機關公務員依法被判處刑罰的，給予開除處分”的規定，對環境監管失職主體判處“免予刑事處罰”并不會導致其受到開除處分，因而，司法機關極有可能受制于地方復雜利益關系而畸輕量刑。對此，可以借用“犯罪生成模式理論”分析地方保護主義下司法機關擅權司法的原因(9)犯罪生成模式理論，是汪明亮教授創造性地提出并論證的犯罪原因理論，分為犯罪微觀生成模式與犯罪宏觀生成模式。本文特指犯罪微觀生成模式，即以化學方程式的方式解釋犯罪微觀生成模式中各因素及其作用方式。具體來說，“帶菌個體”與“致罪因素”相互作用使“帶菌個體”產生犯罪動機，成為危險犯罪人；危險犯罪人通過對“催化劑”各要素的感知，在一定的條件下就會實施犯罪行為，從而成為現實犯罪人。參見汪明亮：《犯罪生成模式研究》，北京大學出版社2007年版，第11-140頁。。首先，部分司法者對社會規范和職責內容存在認識偏差，容易形成徇私枉法故意心理，成為“帶菌個體”；其次，在地方復雜利益關系等“致罪因素”作用下，部分司法者背棄公正法治信念和為民服務使命，徇私枉法故意心理得以強化；最后，鑒于環境監管失職行為通常不具有特定的直接被害人，極少可能受到被害人個體的信訪投訴，司法者在此“催化劑”作用下最終畸輕量刑以偏袒失職主體，為環境監管失職罪刑罰適用再設障礙，導致本罪難以發揮對環境監管失職行為的刑罰威懾作用。

(四)社會力量參與不足

盡管環境監管失職行為與社會公眾身體健康和生態環境資源安全息息相關，但國家機關僅憑自身力量主動發現并掌握的相關案件線索數量較為有限，并且環境監管失職罪的刑罰適用環節也缺乏有效社會監督，導致環境監管失職罪刑罰適用必定性、嚴厲性缺乏，未能有效規制環境監管失職行為以及相關環境污染行為。

從社會資本與犯罪治理的關系看，公眾參與是社會資本的重要表現形式，公眾參與不足則意味著社會資本缺失[7]469。法國刑事政策學家馬蒂將國家關系與社會關系的主導現象作為刑事政策模式構造的基本法則，認為隨著市場經濟模式的縱深發展，國家單一型犯罪控制模式應當向國家與社會混合型控制犯罪模式轉變，即“國家并不對所有的反犯罪反應進行指導與監督，而將其一部分推給市民社會”[8]。之所以推行“國家——社會”本位的刑事政策模式，正是因為單一國家力量尚不足夠有效控制犯罪。在司法實踐中，國家機關僅憑自身力量獲取環境監管失職罪案件線索并不完全，大量嚴重不負責任的失職行為難以被立案偵查而成為犯罪暗數。與之對比，社會公眾基于利益因素抑或地緣因素等，往往對環境監管失職行為的情況了解更多，對環境監管失職罪案件的線索甚至證據掌握充分。因此，環境監管失職罪刑罰適用必定性缺乏的現狀，與社會力量參與不足存在一定關聯。

從犯罪原因之社會控制理論看，公眾參與能夠有效加強對犯罪行為的社會控制，特別是對職務犯罪行為的社會控制，從而有效抑制犯罪行為的生成。根據美國犯罪學家赫希提出的社會控制理論，“任何人都是潛在的犯罪人，個人與社會的聯系可以阻止個人進行違反社會準則的越軌與犯罪行為，當這種聯系薄弱時，個人就會無約束地隨意進行犯罪行為，因此，犯罪就是個人與社會的聯系薄弱或受到削弱的結果”[9]。就環境監管失職罪而言，由于此類犯罪通常并無特定的個體被害人存在，在社會力量尚未充分參與犯罪治理的情形下，刑罰適用環節往往缺乏有效社會監督，削弱了對司法機關的輿論軟性控制以及情境硬性控制，誘使司法機關囿于利益關系而對環境監管失職罪輕緩量刑，甚至徇私枉法畸輕量刑，導致環境監管失職罪刑罰適用嚴厲性缺乏，環境監管失職行為無法得到有效規制。

(五)法定刑的配置偏低

環境監管失職罪刑罰適用嚴厲性缺乏的另一重要原因即本罪的法定刑配置偏低。根據《刑法》第四百零八條規定，“致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役”，即環境監管失職罪的最高法定刑僅為三年有期徒刑，而且沒有劃分不同檔次的法定刑幅度。縱觀刑法典所規定的過失犯罪的法定刑配置，雖然確實存在過失犯罪僅以三年有期徒刑作為最高法定刑的情形，但是也存在相當多的過失犯罪設置多個法定刑幅度的情形，比如第一百一十五條過失以危險方法危害公共安全罪、第一百一十九條過失損壞交通工具罪、第一百三十四條重大責任事故罪、第二百三十三條過失致人死亡罪、第三百九十七條玩忽職守罪等均設置“三年以下有期徒刑或者拘役”和“三年以上七年以下有期徒刑”兩個法定刑幅度，并以七年有期徒刑作為最高法定刑；第三百九十九條執行判決、裁定失職罪和第四百條失職致使在押人員脫逃罪則以十年有期徒刑為最高法定刑。

與此對比，環境監管失職罪作為瀆職類犯罪，其以國家機關活動的正當性為保護法益[10]。倘若負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，必然會使國家機關的正常職能遭到破壞，其職務行為的公正性、妥當性和效率都無法得到保障，并且可能致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果。特別是環境保護監督管理工作與生態環境安全休戚相關，一旦環境監管失職行為導致發生重大環境污染事故，其危害結果的時間范圍、空間范圍以及損害程度均難以在短時間內準確界定，甚至可能造成生態環境不可逆性永久損壞，對人類后代子孫的生命健康造成難以估量的嚴重傷害。因此，環境監管失職行為的法益侵害性并不必然弱于過失以危險方法危害公共安全、過失損壞交通工具、重大責任事故、過失致人死亡等犯罪行為，基于刑法基本原則之罪刑均衡原則的考量，環境監管失職罪的最高法定刑配置不應亞于前述行為。可見，現行立法框架下，環境監管失職罪的法定刑配置明顯偏低，直接導致本罪刑罰適用嚴厲性缺乏，不足以對潛在犯罪人形成必要威懾。

三、提高環境監管失職罪刑罰適用必定性、嚴厲性之對策

如上所述，環境監管失職罪司法適用陷入困境的原因是多方面的。為有效化解環境監管失職罪刑罰適用必定性、嚴厲性不足的現實問題，應當根據其在刑法理論和司法實踐中的種種障礙因素制定針對性應對策略，通過明確責任認定標準、推行專業分流辦案、打破地方保護掣肘、鼓勵社會力量參與和調整法定刑的配置等多方面協同發力，以提高環境監管失職罪刑罰適用必定性、嚴厲性，有效發揮其對環境監管失職行為的規制作用，為環境污染防治攻堅戰提供充分的司法保障。

(一)明確責任認定標準

為有效降低環境監管失職行為的犯罪暗數，應當切實嚴密過失類瀆職犯罪刑事法網，并以明確過失責任注意義務的認定標準為首要。對此，有觀點主張以新新過失論認定環境監管過失責任，認為“環境監管過失中預見可能性程度采危懼感說，符合當下懲處環境監管失職罪的需要”[11]。本文對此持商榷態度，雖然新過失論在本罪司法適用中的效果并不理想，但其原因并非理論架構有失妥當，而是司法實踐缺乏可操作性的適用標準。倘若采新新過失論，即“對于事后所查明的、可能避免結果的措施，不具體探討行為之時是否具有預見可能性，而是認為只要具有某種危懼感即可”[5]231，則無異于追究結果責任，不僅有違刑法責任主義，而且嚴重擴大過失處罰范圍，所以本文仍然主張在新過失論的框架下探索解決方案。目前環境監管失職罪僅針對重大環境污染事故，其注意義務的司法適用范圍較為狹窄且缺乏明確判斷標準，導致刑事責任的追究極為有限、刑罰適用必定性缺乏。基于此，應當考慮將環境監管主體的具體失職行為納入適用范圍，并對其職責履行內容制定可操作性的評價標準。比如，就適用范圍而言，對于不認真履行環境行政許可、環境行政處罰等法定職責，導致發生危害環境后果的，均應以本罪追究刑事責任；就評價標準而言，應當針對不同階段的職責內容，綜合專業技術等多方面因素，制定明確統一的判斷標準，從而避免本罪被逐步架空甚至淪為“僵尸條款”(10)關于適用范圍，有學者指出，當前環境監管失職罪適用范圍過于狹窄，環境保護執法部門不認真履行環境影響評價、環境行政許可、“三同時制度”、環境行政處罰等法定職責，導致發生危害環境后果的，均應以環境監管失職罪追究其刑事法律責任。參見白潔：《環境監管瀆職犯罪相關問題探討》，載《環境保護》2016年第23期。關于評價標準，有學者建議，在項目投入使用前環境影響評估和監督“三同時制度”落實過程中，應當采取形式合法性與實質合法性的雙層次標準；在項目投入使用后環境監測和環境監察過程中，環境監管主體發現違法行為或者明顯隱患，應當采取“盡責上報”標準。參見侯艷芳：《環境監管過失的注意義務與司法認定》，載《政治與法律》2016年第12期。。

(二)推行專業分流辦案

在社會分工日益精細化的今天，為克服環境監管失職行為因果關系隱蔽、復雜的專業性技術障礙，最為直接的應對策略即由主管鑒定機構的司法行政機關與環境損害類鑒定機構建立良好協作關系，從而為其他國家機關證明環境監管失職行為因果關系提供必要技術支持。在此基礎上，相關國家機關應當推行專業分流辦案模式，建立與環境污染犯罪相匹配的偵查、起訴、審判機制。比如，有學者提出，“公安機關應成立專門負責偵查破壞環境資源犯罪案件的機構，檢察機關相應成立專門負責審查破壞環境資源犯罪案件批準逮捕、起訴等的機構，審判機關相應成立專門負責審理破壞環境資源犯罪案件的法庭”[12]。本文認為這一方案存在可取之處，但是，為實現對環境污染犯罪的專業化治理，僅僅在公安、檢察、審判系統成立專門機構尚不充分，還應當在監察機關設立針對環境監管失職行為的辦案機制，充分發揮其調查職務違法犯罪行為的專責職權。此外，為進一步提升專業化分流辦案的實際效果，必要情況下應當考慮吸納具有專業知識背景的技術人才參與案件調查工作，從而科學、精準地打擊環境監管失職行為，提高環境監管失職罪刑罰適用必定性，有效降低環境監管失職行為的犯罪暗數。

(三)打破地方保護掣肘

在地方保護主義籠罩下，不僅行政機關內部形成利益共同體相互保護，而且司法機關礙于復雜利益關系對其也多有偏袒，導致環境監管失職罪刑罰難以充分適用。

針對行政機關內部互保對環境監管失職罪刑罰適用必定性的束縛，根本解決辦法在于扭轉地方政府為追求經濟增長不惜犧牲環境的錯誤觀念，“殺雞取卵、竭澤而漁的發展方式走到了盡頭，順應自然、保護生態的綠色發展昭示著未來”[13]。地方政府必須高度重視環境保護監督管理工作，正確認識經濟發展與環境保護的辯證關系，以期實現經濟發展與環境保護的有機融合、良性互動。就環境監管主體而言，應當嚴格履行環境保護監督管理職責，自覺抵制職務犯罪亞文化行為模式侵蝕，積極營造清正廉潔的政務文化氛圍，拒絕隱瞞其他監管主體失職行為，認真配合國家機關案件調查工作，從而降低環境監管失職行為的犯罪暗數。

針對司法機關外部偏袒對環境監管失職罪刑罰適用嚴厲性的束縛，必要情況下可以實施異地偵查、起訴、審判，或者借調異地辦案人員參與本地案件調查工作，以確保各職能機關嚴格依法行政、依法審判，尤其防止司法機關礙于地方復雜利益關系而對環境監管失職犯罪輕緩處理。就司法機關工作人員而言，應當樹立堅定的理想信念，銘記公正法治信念和為民服務使命，自覺回避與行政機關的利益捆綁關系，重視環境監管失職犯罪的刑罰適用，正確認識刑罰的一般預防與特殊預防功能，審慎適用“免予刑事處罰”和“緩刑”的量刑判決。

(四)鼓勵社會力量參與

考慮到國家機關主動發現并掌握環境監管失職行為線索數量有限，而且環境監管失職罪的刑罰適用環節也存在擅權司法畸輕量刑，為提高環境監管失職罪刑罰適用必定性、嚴厲性，應當充分發揮社會力量參與犯罪治理的積極作用。

從社會資本與刑事政策的關系看，我國長期實行政府本位型的刑事政策，普遍存在公眾參與意識淡薄、公眾參與能力薄弱的現象[7]483。雖然官方已經認識到社會力量參與職務犯罪治理的意義，例如中央紀委和國家監委專門設立了舉報熱線“12388”和舉報網站(http://www.12388.gov.cn)，但群眾舉報對環境監管失職行為的規制效果并不明顯。因此，在社會保護與人權保障相協調、社會效益與經濟效益相協調的前提下，應當合理引入市場機制，打破當下困境，以物質獎勵方式激勵群眾積極發現相關案件線索，加速社會力量參與職務犯罪治理進程，從而降低環境監管失職行為的犯罪暗數，提高環境監管失職罪刑罰適用必定性。

從社會控制角度看，公眾監督是群眾參與犯罪預防的重要形式，具有廣泛性、動態性、針對性及隱蔽性等特點。通過批評、建議、質詢、信訪舉報、檢舉揭發等公眾監督形式，能夠有效發揮對職務犯罪的社會控制作用，強化對國家機關工作人員的輿論控制以及情境控制[7]479。鑒于環境監管失職罪刑罰適用嚴厲性缺乏的原因之一即部分司法者畸輕量刑，為有效提高本罪刑罰適用嚴厲性從而發揮刑罰威懾效果，應當提供多種合法監督渠道并鼓勵社會公眾監督司法機關工作，以此強化對司法機關工作人員職務行為的社會控制，防止司法機關工作人員囿于復雜利益關系徇私枉法畸輕量刑，從而提高環境監管失職罪刑罰適用嚴厲性。

(五)調整法定刑的配置

誠然，如貝卡里亞所說，“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性”[14]。但是，考慮到環境監管失職罪犯罪暗數高，在刑罰適用的必定性難以實現的情況下，應當適當提高刑罰適用的嚴厲性。正如邊沁所說，“刑罰的確定性越小，其嚴厲性就應該越大”，在他看來，每個人都是精于利弊衡量的理性人，刑罰越不確定意味著逃避懲罰的可能性越大，因而應當通過加重刑罰處罰力度來“平衡受懲罰的機會”[15]。為有效規制環境監管失職行為，應當適當調整法定刑配置以提高犯罪預期成本，增強環境監管失職罪對潛在犯罪人的刑罰威懾。鑒于環境污染犯罪存在后果嚴重與后果特別嚴重的差別，環境監管失職行為導致的損害結果自然也存在客觀上的程度差異，因而有必要根據失職行為導致后果的嚴重程度制定不同檔次的法定刑幅度，以符合罪刑均衡原則的基本要求。當然，考慮到環境監管失職罪系過失犯罪，增加本罪刑罰適用的嚴厲性并不意味著將其法定刑提高至無期徒刑甚至死刑，而是在符合世界刑罰趨緩化發展的大方向下，進一步完善刑事立法、嚴格刑罰適用以及規范行刑活動，參照其他社會危害性相當的過失犯罪法定刑配置，在本罪現有的“處三年以下有期徒刑或者拘役”基礎上增加“后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑”，從而提高環境監管失職罪刑罰適用的嚴厲性，實現對環境監管失職犯罪的一般預防和特殊預防目的。

四、結語

環境監管失職罪的司法適用對環境保護監督管理工作意義重大，直接影響生態環境保護與污染防治攻堅戰的實際效果。然而，通過對48篇環境監管失職罪生效判決的分析，發現本罪司法適用現狀不容樂觀，在定罪層面缺乏刑罰適用必定性、在量刑層面缺乏刑罰適用嚴厲性，不僅未能有效規制環境監管失職行為，而且誘使大量污染環境犯罪發生。究其原因，本罪存在較高犯罪暗數與過失責任標準模糊、因果關系復雜隱蔽不無關聯，而地方保護主義嚴重、社會力量參與不足等現實因素使刑罰適用必定性和嚴厲性均難以保障，偏低的法定刑配置更是直接導致刑罰適用輕緩化。因此，為有效化解本罪司法適用面臨的現實問題，必須施以針對性的應對策略，通過明確責任認定標準、推行專業分流辦案、打破地方保護掣肘、鼓勵社會力量參與并調整法定刑的配置等多方面協同發力，提高環境監管失職罪刑罰適用的必定性和嚴厲性，為我國生態文明建設提供必要的司法保障，推進生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化。