實(shí)行金融穿透式監(jiān)管的路徑與政策建議

何超

摘要：穿透式監(jiān)管作為解決分業(yè)管理弊端、打通金融風(fēng)險(xiǎn)防范鏈條的重要政策導(dǎo)向，日益受到金融監(jiān)管部門的關(guān)注與研究。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行穿透式監(jiān)管仍然存在一些體制機(jī)制方面的制約因素，尚存在一些模糊空間和空白地帶，給明晰監(jiān)管職責(zé)、厘清監(jiān)管權(quán)限、提升監(jiān)管效果帶來(lái)難度。文章通過(guò)研究我國(guó)穿透式監(jiān)管工作開展現(xiàn)狀，深入研究存在的問(wèn)題，探索支持路徑并針對(duì)性地提供政策建議。

關(guān)鍵詞：穿透式監(jiān)管;金融

一、穿透式監(jiān)管概述

（一）穿透式監(jiān)管的概念和內(nèi)涵界定

穿透式監(jiān)管是按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，透過(guò)金融產(chǎn)品的表面形態(tài)看清業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，改變以往以“牌照”定身份的模式，從業(yè)務(wù)的本質(zhì)入手，將資金來(lái)源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透聯(lián)結(jié)起來(lái)，根據(jù)業(yè)務(wù)功能和法律屬性明確監(jiān)管規(guī)則的一種監(jiān)管形式。內(nèi)容主要涉及資金來(lái)源、合格投資者認(rèn)定、底層資產(chǎn)、資金流向、信息披露等方面，涵蓋了市場(chǎng)幾乎所有的金融產(chǎn)品。穿透式監(jiān)管更加關(guān)注金融市場(chǎng)中的各項(xiàng)金融活動(dòng)，而非局限于從事活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)本身，逐漸將監(jiān)管思路從“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)監(jiān)管”，從傳統(tǒng)的“牌照監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“功能監(jiān)管”和“行為監(jiān)管”。

穿透式監(jiān)管的內(nèi)涵包括兩個(gè)方面：一是對(duì)人的穿透，主要是在金融產(chǎn)品有多個(gè)渠道和多層嵌套的情況下，識(shí)別最終投資者是否具有與其購(gòu)買商品相匹配的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，數(shù)量是否符合國(guó)家監(jiān)管要求，即是否為“合格投資者”。二是對(duì)資金的穿透，主要是對(duì)融資交易過(guò)程、資金的最終投向和流動(dòng)性進(jìn)行全面追蹤和掌握，識(shí)別交叉性金融業(yè)務(wù)中是否存在不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)部交易等不正當(dāng)行為，底層資產(chǎn)是否符合特定資產(chǎn)管理的監(jiān)管規(guī)定，資產(chǎn)流向是否符合國(guó)家宏觀調(diào)控和監(jiān)管政策要求等。

（二）我國(guó)穿透式監(jiān)管的提出背景

近年來(lái)，金融行業(yè)的利潤(rùn)空間不斷被壓縮，商業(yè)銀行開始尋求與證券、保險(xiǎn)等其他機(jī)構(gòu)的合作，開發(fā)了諸多創(chuàng)新型交叉資產(chǎn)管理類產(chǎn)品。越來(lái)越多的企業(yè)也開始借助金融機(jī)構(gòu)的資管業(yè)務(wù)獲得大量資金，并通過(guò)多種方式涉足金融業(yè)，甚至成為多類金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際控制人。由于資管業(yè)務(wù)大量盛行，加之其本身的復(fù)雜性，形成的一系列風(fēng)險(xiǎn)隱患對(duì)傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，穿透式監(jiān)管應(yīng)運(yùn)而生。

1. 資管業(yè)務(wù)涉及范圍廣，在分業(yè)監(jiān)管的大格局下，很難實(shí)現(xiàn)全流程管控。資管產(chǎn)品往往具有跨市場(chǎng)、跨行業(yè)、跨境、涉及多個(gè)交易主體、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、資金鏈長(zhǎng)等特點(diǎn)，在當(dāng)前以“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為主的傳統(tǒng)模式下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)不同行業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的有效銜接。

2. 資管產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性較強(qiáng)，傳統(tǒng)監(jiān)管方式不易發(fā)現(xiàn)。由于目前對(duì)金融產(chǎn)品的信息披露標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一致，信息披露程度相對(duì)較低，導(dǎo)致資管產(chǎn)品的監(jiān)管套利行為大量存在，雖然從每個(gè)監(jiān)管部門看，并沒有明顯的違規(guī)之處，但從其整體資金來(lái)源和最終投向看，可能已經(jīng)明顯突破了市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資范圍、杠桿限制、資本約束、投資者適當(dāng)性等監(jiān)管要求，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的程度極高。

3. 資管產(chǎn)品的杠桿水平高，風(fēng)險(xiǎn)傳遞較快，容易發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。由于資管產(chǎn)品的法律關(guān)系模糊，并存在多層嵌套，每層嵌套都可能導(dǎo)致杠桿增加，使得整個(gè)資金鏈在疊加后的杠桿水平極高，造成金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模虛增，融資成本提高。加之產(chǎn)品本身涉及行業(yè)較多，可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的交叉感染和快速傳遞，超出了風(fēng)險(xiǎn)的可控范圍。

4. 資管產(chǎn)品本身蘊(yùn)含的不當(dāng)交易行為，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)。由于對(duì)資管產(chǎn)品缺乏明確的法律界定，監(jiān)管主體不明確，加之其本身蘊(yùn)含的大量關(guān)聯(lián)交易、監(jiān)管套利、名股實(shí)債、內(nèi)部操作、非法從事資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等不當(dāng)行為，導(dǎo)致產(chǎn)品的資金來(lái)源和投資流向之間缺乏明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系，加大了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）我國(guó)穿透式監(jiān)管的實(shí)施現(xiàn)狀

目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)正經(jīng)歷著從分業(yè)經(jīng)營(yíng)到混業(yè)經(jīng)營(yíng)的重大轉(zhuǎn)變，特別是互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，金融脫媒現(xiàn)象逐漸增多，金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大，同時(shí)存在著跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞，導(dǎo)致傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)體制下難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2016年4月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》，明確指出：“按照部門職責(zé)、《指導(dǎo)意見》明確的分工和本方案要求，采取‘穿透式監(jiān)管方法，根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)明確責(zé)任”。此后銀證保行業(yè)監(jiān)管部門也迅速跟進(jìn)，陸續(xù)發(fā)布相關(guān)文件，采取一些措施助力穿透式監(jiān)管的順利實(shí)施。如要求銀行將各類表內(nèi)外業(yè)務(wù)以及實(shí)質(zhì)上由銀行承擔(dān)信用風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)統(tǒng)一納入授信管理中;在證券領(lǐng)域加大對(duì)定增項(xiàng)目的披露信息程度，并對(duì)相關(guān)認(rèn)購(gòu)方進(jìn)行穿透性核查;深入核查私募基金的最終投資者是否為合格投資者;在保險(xiǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司真實(shí)股權(quán)結(jié)構(gòu)和最終實(shí)際控制人的穿透式監(jiān)管。特別是人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯管理局于2018年4月27日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，在某種程度上標(biāo)志著我國(guó)金融行業(yè)正式拉開了穿透式監(jiān)管的大幕。

二、我國(guó)實(shí)施穿透式監(jiān)管面臨的困難和問(wèn)題

（一）當(dāng)前金融監(jiān)管體系對(duì)實(shí)施穿透式監(jiān)管造成一定障礙

隨著金融業(yè)務(wù)多元化，以及混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，不同金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)互相交叉，特別是資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)往往借助多個(gè)通道和復(fù)雜嵌套，橫跨多個(gè)監(jiān)管部門，在分業(yè)監(jiān)管情況下雖然表面沒有突破監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但通過(guò)杠桿疊加、風(fēng)險(xiǎn)疊加可能已經(jīng)實(shí)際突破監(jiān)管限制，掩蓋了最終投資者的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)以資金流向?yàn)榫€索實(shí)施穿透式監(jiān)管，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。然而目前我國(guó)雖然對(duì)銀行和保險(xiǎn)的監(jiān)管部門進(jìn)行了整合，但從整體監(jiān)管體系上看，仍處在分業(yè)監(jiān)管的模式中。這種模式往往以監(jiān)管對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，將金融市場(chǎng)進(jìn)行人為分割，實(shí)施分片監(jiān)管、分塊監(jiān)管，在協(xié)作溝通機(jī)制尚不健全的前提下，監(jiān)管部門之間難以有效開展協(xié)同合作，跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的交叉性監(jiān)管過(guò)程中仍存在監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空，往往無(wú)法掌握資金和資產(chǎn)的跨行業(yè)流動(dòng)，導(dǎo)致信息缺失，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)交叉性金融業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)性和整體性監(jiān)管。同時(shí)也容易忽視對(duì)非持牌機(jī)構(gòu)從事持牌機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，為大量非金融企業(yè)非法從事金融業(yè)務(wù)留下了生存空間。

（二）金融基礎(chǔ)設(shè)施的滯后性限制了穿透式監(jiān)管的實(shí)施

完備的金融基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)施穿透式監(jiān)管的必要依托，包括法治環(huán)境、信息系統(tǒng)、信用環(huán)境、監(jiān)管體制、消費(fèi)者保護(hù)等方面。目前我國(guó)的金融基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，在一定程度上制約了穿透式監(jiān)管的實(shí)施。一是監(jiān)管法律制度不完善。在分業(yè)監(jiān)管的模式下，監(jiān)管法律制度仍存在位階較低、設(shè)置分散、內(nèi)容交叉或沖突、清理不及時(shí)等問(wèn)題，導(dǎo)致以資金為線索的穿透式監(jiān)管在過(guò)程上無(wú)法得到有效銜接。二是缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。不同監(jiān)管部門之間存在口徑不一、寬嚴(yán)不一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為套利現(xiàn)象的發(fā)生留下了空間。三是信息系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)滯后。目前利用支付、征信，以及金融機(jī)構(gòu)的資金管理等信息系統(tǒng)，難以實(shí)現(xiàn)有效的資金線索監(jiān)控和追蹤，且在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享信息方面也存在一定障礙。

（三）金融數(shù)據(jù)分散式管理使穿透式監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性

目前各金融機(jī)構(gòu)自行掌握本部門的金融數(shù)據(jù)，各監(jiān)管部門無(wú)法在技術(shù)上直接獲取其原始數(shù)據(jù)，只能按照各自的監(jiān)管需要，要求金融機(jī)構(gòu)在監(jiān)管部門的系統(tǒng)中整理上報(bào)金融數(shù)據(jù)，由于統(tǒng)計(jì)口徑不一、理解偏差、掌握層級(jí)不同、故意隱瞞等原因，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性大打折扣。分割式管理帶來(lái)的數(shù)據(jù)保存分散，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不同信息系統(tǒng)間互聯(lián)互通不暢等問(wèn)題，嚴(yán)重制約著數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)分析、追蹤調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等工作順利開展，導(dǎo)致追蹤資金流向的信息線索被割裂，難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、持續(xù)性的穿透式監(jiān)管。

三、對(duì)策建議

（一）健全法律體系，改革監(jiān)管體制，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

一是加強(qiáng)金融監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)，加快推進(jìn)穿透式監(jiān)管的法治建設(shè)，進(jìn)一步修訂與金融創(chuàng)新、金融監(jiān)管不適應(yīng)的規(guī)章制度，明確交叉資產(chǎn)的法律屬性和跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的監(jiān)管主體，制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，讓監(jiān)管真正“長(zhǎng)牙齒”。二是借鑒國(guó)外金融監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)的“多元功能性監(jiān)管”和英國(guó)的“雙峰監(jiān)管”，深入推進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管體制改革，構(gòu)建交叉契合的宏觀審慎和微觀審慎相結(jié)合的監(jiān)管體系，強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動(dòng)，淡化條塊分割式的機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念，強(qiáng)化功能監(jiān)管和行為監(jiān)管思維，提升監(jiān)管的穿透性、精準(zhǔn)性和有效性。三是按照交叉金融業(yè)務(wù)性質(zhì)和產(chǎn)品功能統(tǒng)一劃定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、要求和行為規(guī)則，根據(jù)交叉性金融業(yè)務(wù)的運(yùn)作流程，合理劃分各監(jiān)管主體在穿透式監(jiān)管中的職責(zé)和權(quán)限，明確監(jiān)管主體的責(zé)任，保證監(jiān)管的協(xié)同性和持續(xù)性，避免監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊。

（二）探索行之有效的穿透式監(jiān)管方式，明確追蹤線索環(huán)節(jié)

實(shí)施穿透式監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)通過(guò)橫向穿透和縱向穿透相結(jié)合的方式，對(duì)不同重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行追蹤監(jiān)控。其中，橫向監(jiān)管主要是將重點(diǎn)放在交叉性金融產(chǎn)品涉及到的全部領(lǐng)域或者資管業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)和行為性質(zhì)，要掌握每個(gè)環(huán)節(jié)所涉及的金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融產(chǎn)品、適用的金融工具以及產(chǎn)品和工具實(shí)現(xiàn)的投融資功能等，對(duì)于復(fù)雜嵌套的金融產(chǎn)品，更要揭開其表象，認(rèn)清實(shí)質(zhì)，明確法律屬性和法律關(guān)系。縱向監(jiān)管則是對(duì)交叉性金融產(chǎn)品所涉及的金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和行為，從資金來(lái)源、中間環(huán)節(jié)和資金的最終投向等方面進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，從整體上把握金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而彌補(bǔ)橫向監(jiān)管只關(guān)注某個(gè)節(jié)點(diǎn)，只對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控的不足。

（三）借助“大數(shù)據(jù)”技術(shù)，創(chuàng)建金融綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享

依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)建立金融綜合性數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，是實(shí)施穿透式監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家工作經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)交叉性金融產(chǎn)品信息登記系統(tǒng)，將產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、代碼、信息分類、數(shù)據(jù)定義和數(shù)據(jù)格式進(jìn)行統(tǒng)一，全面收集各金融機(jī)構(gòu)此類產(chǎn)品的發(fā)行和交易數(shù)據(jù)，同時(shí)設(shè)置科學(xué)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門對(duì)產(chǎn)品基本信息、募集信息、資產(chǎn)負(fù)債信息和終止信息的逐層識(shí)別，以及對(duì)資金流動(dòng)全過(guò)程的分析監(jiān)測(cè)。同時(shí)加強(qiáng)各金融子系統(tǒng)之間信息資源的有效對(duì)接，在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門系統(tǒng)與金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的互聯(lián)互通。

（四）明確穿透式監(jiān)管的邊界，避免行政權(quán)的肆意擴(kuò)張

實(shí)施穿透式監(jiān)管，需要金融機(jī)構(gòu)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)，甚至廣大投資者披露大量信息，因此應(yīng)當(dāng)科學(xué)考量披露信息的標(biāo)準(zhǔn)和程度，避免披露無(wú)關(guān)信息造成對(duì)私人利益的侵害，以及造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)。披露信息應(yīng)以重大性和重要性為前提，以適當(dāng)性和必要性為原則，同時(shí)考慮交易的穩(wěn)定性和效率性，根據(jù)不同種類交叉性金融產(chǎn)品的法律屬性、涉及群體和風(fēng)險(xiǎn)程度等因素，明確信息披露標(biāo)準(zhǔn)，防止由于行政自由裁量權(quán)的無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致對(duì)私人合法利益的侵害。同時(shí)要在不斷提高監(jiān)管部門人員專業(yè)素質(zhì)的前提下，增強(qiáng)其對(duì)獲取信息的保密意識(shí)，建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步保護(hù)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)秘密和投資者的個(gè)人隱私。

參考文獻(xiàn)：

[1]王妍，趙杰.“金融的法律理論”視域下的“穿透式”監(jiān)管研究[J].南方金融，2019（05）.

[2]常健.論“穿透式”監(jiān)管與我國(guó)金融監(jiān)管的制度變革[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（01）.

[3]杜佳佳.金融領(lǐng)域穿透式監(jiān)管探析：制度源起與適用前瞻[J].西南金融，2019（02）.

[4]王軼昕，程索奧.“穿透式”監(jiān)管背景下商業(yè)銀行資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究[J].改革與戰(zhàn)略，2018（07）.

（作者單位：中國(guó)人民銀行隨州市中心支行）