城鎮化下商州區“村改居”社區治理模式研究

王有強 劉文婷

摘要以對陜西省國家級貧困縣商州區的10個樣本社區282戶“村改居”家庭的問卷調查為樣本，研究了西北地區欠發達縣域的典型代表——商州區的“村改居”社區治理模式，分析了目前“村改居”社區治理存在的問題及原因，提出了現代城鎮化背景下西北欠發達地區“村改居”社區治理完善對策建議。

關鍵詞現代城鎮化;村改居;社區治理;西北欠發達地區

中圖分類號D669.3文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2020）15-0255-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.15.071

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Community Governance Model of “Reform from Villager Committee to Resident Committee”under Modern Urbanization in Shangzhou District

WANG Youqiang， LIU Wenting

（College of Humanities and Social Development， Northwest A & F University， Yangling， Shaanxi 712100）

AbstractThis research report studies the community governance model of “reform from villager committee to resident committee” in Shangzhou District—the representative of the less developed counties in northwest China based on the questionnaire survey of 282 families of “reform from villager committee to resident committee” in 10 sample villages of Shangzhou District， Shaanxi Province.The current problems and causes of “reform from villager committee to resident committee” community governance were analyzed.Suggestions for improving the community governance in the underdeveloped areas of northwest China under the background of modern urbanization were put forward.

Key wordsModern urbanization;Reform from villager committee to resident committee;Community governance; Undeveloped areas in northwest China

基金項目2019年省級大學生創新創業訓練計劃支持項目（S201910712163）。

作者簡介王有強（1971—），男，陜西定邊人，副教授，從事農業法與農業政策、農村發展等研究。劉文婷（1992—），女，河南三門峽人，從事“村改居”項目研究。王有強和劉文婷為共同第一作者。

收稿日期2019-11-09;修回日期2020-02-10

2019年是新中國成立70周年，同時也是全面建成小康社會關鍵之年。在城鎮化進程中，隨著城市的范圍不斷拓展，城市化水平不斷提高，“村改居”社區隨之出現在城市之中或者城市的周邊地區。作為城鎮化進程中的一環，“村改居”這種過渡型社區將村委會改為居委會，推動農業轉移人口逐步市民化，為城市的發展消除了諸多體制性的障礙，同時也加快了城市化的步伐。但是“村改居”社區處于從農村到城市的過渡階段，不僅要應對社區類型轉變所帶來的社區基礎建設和社區居民身份轉換的問題，還面臨集體資產的處理及城鄉二元差異等一系列社區治理難題，矛盾顯得十分突出。同時，由于政策不完善和具體實施過程的倉促，再加上長期的傳統習俗和制度慣性，突然的社區變動必然會給實施“村改居”的社區及居民帶來不適，引發一些問題。

在此背景下，筆者以西北地區典型區縣——商州區“村改居”社區為研究主題，對 “村改居”社區治理的獨特性進行分析，了解“村改居”社區治理模式的實施成效及問題，發現問題的成因和居民的真實需求，探索并提出有實際意義的優化方案，幫助居民提高自治意識，推動“村改居”社區治理的進一步完善，為今后更好地開展社區治理提供有益的制度探討和策略分析，推動鄉村振興戰略政策的實施。

1研究方法和內容

1.1研究方法

1.1.1文獻研究法。

通過數據庫，檢索出近年來“村改居”社區治理的相關文獻，分析普遍現狀和國家對這一政策的措施和實施辦法，匯總現有理論成果，探討“村改居”社區治理存在的問題。

1.1.2調查研究法。

在已收集資料的基礎上，制作出科學合理的調查問卷和訪談提綱。將訪談調查法、問卷調查法相結合，實地走訪社區居戶，通過與居民的交流，了解社區居戶、社區建設與治理的基本情況。通過現場發放問卷形式， 了解當地社區居民對“村改居”改革實施后的真實感受和當地“村改居”社區治理的發展現狀、運行模式和出現的一系列問題。深入發掘“村改居”后社區治理給居民生活的各個方面帶來的正面和負面變化，以及由此產生的現實問題。

最終發放出300份問卷，并對不同社區進行分類。之后在Excel上根據問卷上問題的順序錄入相關信息，利用Excel和IBM SPSS 22進行數據分析。

1.2研究內容

“村改居”是與當前我國快速城市化相伴而生的，以城市化的速度來判斷，“村改居”社區將會持續增加。“村改居”社區治理問題是整個建設過程的重中之重，也是促進城鄉協調發展的重點內容。其中“村改居”社區治理模式的實踐效果、存在的問題及改善途徑，是該研究的主要內容。

2商州區“村改居”社區治理調查研究的基本情況

2.1調研情況概括

此次調研為期約15 d，地點為陜西省商洛市商州區東店子社區、下趙塬社區、侯塬社區、劉灣社區、任塬社區以及柴灣社區等典型社區。同時在商州區政府、區政務服務中心、區民政局、區委、區人大以及區政協了解“村改居”社區的相關情況。

2.1.1東店子社區。

東店子社區是典型的“城中村”式的住宅區，設有農家書屋、文化培訓室、小丹鶴兒童服務站等部室和便民服務大廳。社區主要由居委會負責社區的治理問題，配置有商州區城關東店子小學以及幼兒園、社區警務室、公共廁所以及公共垃圾桶等基礎設施。社區比較老舊，環境整潔度以及環境的整體美化程度較為一般，公共廁所幾乎沒有人使用，衛生狀況差，公共垃圾桶配置少。社區改建早，治安狀況良好，鄰里關系較好，外出求學或帶孩子上學的流動居民較多。

2.1.2下趙塬社區。

下趙塬社區包含了下趙塬村原住民的徽式住宅區以及楊峪河移民搬遷安置小區，移民搬遷安置小區與下趙塬原生社區相隔。社區配置有幼兒園、公共廁所、公共垃圾桶、太陽能路燈、便利店、餐館、社區活動中心、社區公園、棋牌室等建設設施以及各種社區組織。社區以居委會以及物業公司進行主要的治理活動，人民調解委員會、楊峪河派出所、社區建設管理處、社區衛生服務中心、社區服務中心等服務機構配置良好。

2.1.3柴灣社區。

柴灣社區位于市區遠郊，購物、交通、教育條件不完善，是一個移民搬遷安置小區。該社區的建設工程是區委、區政府實施的商州區陜南移民搬遷安居重點工程，主要安置全區范圍內受地質災害和洪澇災害影響以及生態移民的群眾。整個社區以對稱結構建設，社區黨群服務中心處于社區廣場中央，包含社區居委會、黨委會、社區衛生服務室、社區物業管理窗口、法律服務窗口、社區警務室等社區便民服務機構。社區內含幼兒園、早教中心、小學、公共廁所、垃圾桶、社區活動中心、社區公園和基本的健身設施，鄰里關系疏遠。

2.1.4劉灣社區。

侯塬社區、任塬社區等25個村（社區）及單位都歸屬劉灣社區管轄，整個劉灣社區地域面積十分廣闊。社區內配備有初中、小學和幼兒園、社區服務中心、社區衛生服務中心、社區居委會、社區居務監督委員會、社區黨委會、社區文化廣場、民事民議服務中心、超市、銀行、集市、街道辦事處等機構和設施齊全，但這些設施機構相隔的距離較遠。整個社區流動人口多，環境整潔度以及環境的整體美化程度較為一般，整體環境比較雜亂，社區治安較為良好，鄰里關系和睦，處于城鎮化的過渡階段。

2.2問卷分析

2.2.1問卷調查結果。此次調研主要采用半結構式訪談對問卷進行發放與填寫，共計發放問卷300份，回收有效問卷282份。被訪談對象中男性141名，女性141名，男女比例為1∶1，盡量避免男女性別差異對此次調查研究的干擾。調研對象中老年人占了大多數，平均年齡在55歲上下，年齡極差為69歲。受訪者文化程度普遍在初中及以下，其中小學文化及以下的人數為93，初中的為132，高中的為30，本科的為27，碩士及以上學歷的人數為0，且本科學歷者大多數為社區工作人員。

48卷15期王有強等城鎮化下商州區“村改居”社區治理模式研究

2.2.2問卷調查數據分析。

此次調查問卷內容包括4個部分：第一部分為被調查者基本情況，第二部分為社區基礎設施建設情況，第三部分為社區治理狀況及治理主體能力，第四部分為公眾對“村改居”后的滿意程度。為利于分析與敘述，將從居民參與社區治理情況、居民對社區治理滿意度、居民生活狀況的轉型情況3個方面進行分析。

2.2.2.1居民參與社區治理情況。

在訪談中，有71.3%的“村改居”社區居民表示平時不會尋求社區治理主體的協助，只有28.7%的居民表示平時在必要的時候會主動尋求社區治理主體的幫助。由圖1～3可知，在“村改居”社區居民絕大部分不會主動參與社區的管理工作，大部分居民根本就不了解社區的規章制度以及管理辦法，同時也沒有參加過社區平時組織的活動，就算參與也以娛樂活動，作為觀眾居多。只有極少數居民參與社區組織的公益活動，同時參與社區的管理與決策活動。

2.2.2.2居民對社區治理滿意度。

居民對社區治理能力以及治理狀況的滿意度對基層社區的發展以及社區的管理工作至關重要。從圖4可以看出，絕大部分居民對自身所處社區的治理狀況都是比較滿意的或是覺得一般。只有少部分對社區的治理提出異議或表達出不滿。

2.2.2.3居民生活狀況的轉型情況。

現代新型城鎮化在堅持“以人為本”的同時也要力求實現城鄉差距的縮小，致力于破除城鄉二元結構體系。“村改居”社區居民的生活狀況以及生活質量與城市居民的生活水平差距的不斷縮小，是“村改居”社區治理成果的有力體現。對于“目前的生活狀況與城市居民差距是否有縮小”，訪談對象中認為“幾乎沒有變化”的居民有75位，占26.6%;認為“個別問題縮小了”的居民有123位，占43.6%;同時也有84位居民認為自己的生活與城市居民的生活狀況的差距“明顯縮小了”，占29.8%。

3目前“村改居”社區治理存在問題及原因分析

3.1“村改居”社區的獨特性

“村改居”社區并非自然形成，而是在外力的推動下形成的。“村改居”社區在建設過程中延續了一般社區的基本構成和主要特征，但作為城市化進程中過渡性的產物又有其獨特的屬性[1]。在這一地區的治理上，意味著不能繼續用村委會的理念去治理“村改居”社區;另一方面盡管已經有了城市的外殼，但與城市還有著實質性的差別，因而也不能直接套用城市社區治理模式。

3.1.1地理空間位置的獨特性。

“村改居”社區大部分位于城中村或城郊結合帶，是城市范圍不斷拓展的產物。隨著城市的不斷發展，大量農業土地被征用進行工業和商業開發，村莊的建筑外貌和空間發生巨大的變化。此外，“村改居”社區地理位置優越，租金相對便宜，成為流動人口的主要聚集地。在實地調研中發現，很多居民的住宅是自己違規修建的，由于沒有統一的規劃，整個社區顯得非常雜亂（如東店子社區），形成了“村改居”社區半城半鄉的特征。

3.1.2保留濃厚的農民情結。

撤村建居后，村民雖然在戶籍上轉變為城市居民，但是長期農村生活形成的行為方式和生活習慣在短時間內難以改變。社區內的居民仍保留有較為濃厚的農民情結，心理上呈現的對村委會等的認同與依賴遠遠大于社區居委會[2]。以實地調研的柴灣社區為例，不少居民習慣性地稱呼居委會主任為“村長”，稱社區為“我們村”。大多數村民進入社區后，有事還是會找原來的村干部或者大隊長，很多村民雖然居住在社區中，但沒有真正生活在社區中，在心理上還沒有完全接受現有的治理模式。當問到“社區選舉時你去嗎？”村民的態度是叫了就去，去了以后也只是舉手。當問到“你是否關心社區的事情”時，村民認為沒什么事情找社區，平時也很少關心社區的事情，社區工作人員有事叫就去，沒事就不去了。

3.1.3社區管理繁雜。

農村社區是熟人社會，村民生活關系簡單，社會交往穩定持久。城市社區建立在現代化社區管理體系結構和體制上，居民相互關系簡單，并且政府對社區的資源投入相對較多。而在“村改居”社區，公共權力被重新分配，居委會在開展社區管理和服務過程中需要的經費仍由村集體經濟供應，而村集體經濟的管理是獨立于社區之外的另一組織，造成了基層組織管理權和財政權的分離，引發矛盾與沖突[3]。

3.2“村改居”社區的治理困境

3.2.1社區自治職能和管理模式難以適應復雜的情況。

首先，“村改居”社區的居民以前大多是農民，他們受教育程度較低，一些人過于看重個人利益，在社區推行現代管理制度有一定難度。我國的鄉土社會是依靠熟人關系維系的社會，村民離開了熟悉的生活環境，傳統的規范已不能約束他們，現在管理制度的建設又沒有跟上，社區的制約制度不能實現有效銜接[4]。其次，以前的村委會出面協調本村的大小事務，基本顧及到每個人的利益，但是在城市中，充當了服務者的角色，上級政府職能部門把任務委派給街道街道下放任務，把社區作為自己的派出機構，社區疲于應付上級任務，而忘記了自己服務的功能[5]。由于組織結構混亂、權責不明， 使得村民對社區工作或多或少存在一些的意見， 造成村民社區認同感缺乏， 對社區意識的發育有很大的消極影響。

3.2.2社區自治組織發展面臨困境。“村改居”后的居民主要由原來的失地農民組成。在此次實地調查中，接受問卷調查的對象大多數文化程度是在初中以下。這些居民大多數年歲較大、社會活動參與意識不高、參與行為缺乏、對社區的規章制度也不是很了解。并且，外來人口涌入社區，對社區事務的關注度也不高。

3.2.3主體參與不強，缺乏信任。

隨著社區人口流動性的增強，休閑娛樂方式增多，居民之間的關系日漸疏遠，傳統熟人社會的關系網絡被打破，傳統社會以“親情”和“道德”為基礎的約束力逐漸減弱，這導致居民之間、居民與社區管理者之間缺乏足夠的信任和共識性的規范。再加上社區自治組織發展緩慢，社區管理制度不健全，造成“村改居”居民對社區管理參與積極性差和意識淡薄。

從實地調研來看，大部分“村改居”社區尚未形成自己獨特的文化聯系關系，政府部門包攬了社區事務，沒有為居民提供參與的平臺，導致居民自主參與社區治理的程度較低。同時，許多居民還未形成現代社區制度的觀念。在社區中，可以看到居民在社區綠化帶空地處種菜， 在公共區域拉繩曬被， 在樓道走廊里堆放私人物品的現象。還有一部分居民認為物業公司的管理還不如之前的村委會，從而排斥物業公司，拒繳物業費[6]。

3.2.4資金投入不足，公共服務落后。

“村改居”后社區公共服務由原住居民拓展為向社區全體居民提供服務。與城市社區相比，“村改居”社區基本保留原有村居設施，在社會保障方面也落后于城市社區[7]。大部分的征地補償費都用于補貼居民的日常生活，導致社區公共服務資金嚴重不足。并且，社區中還有一部分外來居民，導致大多數人不愿意參與壯大集體經濟而使他人受益[8]。以柴灣社區為例，社區內的大部分照明燈都已損壞，但居委會并沒有及時修理。社區內的公用衛生間也不能使用，僅僅是“面子工程”。

3.2.5行政化色彩濃厚。

我國長期以來并不重視社會組織的發展。“我國過去社會管理和社區治理體制的一個根本性缺陷就是政府一家獨大， 市場和社會的力量極為薄弱”[7]。“村改居”社區其實就是依靠行政權力，自上而下、由外而內再造的社區，它的管理體制是參照城市社區的管理體制而設置，從一開始就有嚴重的行政化傾向[9]。“村改居”后，居委會在相當程度上是在協助政府開展社會管理和公共服務工作，協管工作甚至成為其第一要務，這就難免使得居委會角色錯位，街道辦成了居委會的授權方，名義上是指導與被指導的關系，實際上成了變相的領導與被領導關系。在和政府工作人員交談中發現， 很多政府人員對于社會組織的認識停留在文體娛樂、維持治安和保護環境性質的志愿活動， 根本沒有認識到社會組織在社區治理中的重要作用。同時在管理體制上行政科層化，很多事情唯街道辦“馬首是瞻”[10]。

4政策啟示

4.1構建社會治理重心下移的承接體系

黨的十九大報告指出，推動社會治理重心向基層下移。治理重心下移的前提是打造好社區治理的承接點，這就需要構建基層黨組織―社會組織―社會服務的三位一體體系。

具體而言，基層黨委要發揮好兩個層面的能動性：一是充分發揚群眾路線這一優良工作傳統以更好地聯系群眾，這是實現社區精細化治理的基本前提;二是利用黨組織的靈活性突破科層制治理體系的僵化結構。社會組織是避免社會原子化的重要裁體，因此，保證社會組織參與社區治理過程的規范化與正確價值導向性至關重要。具體措施主要有三點：一是在社會組織內部發展黨員，以政治引導的方式保證社會組織的社會功能最終為社區民眾服務;二是對已有的社區組織進行整合與規范，保證社會組織的行動始終以社區居民的需要為導向;三是政府加強對社會組織的孵化，通過社會組織將市場語境下碎片化的個體再組織化，從而將各種社會矛盾下沉，提升社會治理效能。基層黨委只有加強對社會組織的引導，使其以提供有效的社會服務為目標，才能保證社會組織的工具性與目的性有效統一。

4.2推動集體經濟轉型改制

從集體經濟發展來看，“村改居”后集體經濟組織從居委會中分離出來，不但初步理順了社區組織關系，更使得集體經濟組織回歸集體經濟經營管理的職責本位，為集體經濟的市場化和專業化提供了可能。具體來講，一是集體經濟組織形式的創新，主要包括集體資產運營、集體資產市場化及集體經濟組織管理上的突破;二是集體經濟發展方式的創新，實現集體經濟由粗放式向集約化的轉變。

4.3完善居委會治理體制及能力“村改居”社區流動人口較多，流動人口的增加往往伴隨著社區治理問題的復雜化，頻繁的人口流動，再加上這些人戶籍地不在該區域，會造成歸屬感的缺失，變得不穩定，使得居委會面臨信息不對稱的管理壓力，亟需提高“村改居”居委會的治理體制以及治理能力[10]。居委會工作人員素質與能力的提升也是在“村改居”社區中實現有效治理的關鍵因素，面對不同于原農村社區的“過渡型”社區，在滿足原住民的合理需求的同時也應滿足非原住民的合理需求，在原村委會干部與社會優秀社區公共管理人才能夠實現共同治理的情況下，才更加能夠帶動社區治理水平的提升，實現“村改居”社區的長效發展。

4.4培育居民社區意識居民的社區意識的培養及提高對于一個社區的維持與發展是極為重要的，“村改居”社區的居民普遍缺乏社區共同意識。社區治理主體應針對居民開展文化宣傳活動，并鼓勵全體居民積極參與這些文化活動，以文化活動為媒介提升居民滿意度，凝聚人心，在活動開展中調動各類資源與積極因素，針對不同人群開展不同性質的活動，大力培養有社區意識的居民[11]。此外，不斷完善社區基礎服務設施以及社區組織建設對于培育和提高居民社區意識也是極為重要的，更加齊全的基礎設施能有效緩解居民的生存壓力，提升居民歸屬感。

4.5提升“村改居”居民對城市社區生活的適應能力居民的城市生活適應能力決定著其在整個社會的自我價值和社會價值，與社區成員的切身利益相關。因此，在“村改居”社區的治理中，對于社區居民的社會適應能力要重點關注，重點解決，通過培養居民的就業能力、社會交際能力等來適應由農村社區到城市社區的轉變，使得社會居民能在城市里找一份維持生計的工作，在與城市社會的接觸中形成屬于自己的社會價值，在“以人為本”這一核心理念中助力實現中國社會的現代新型城鎮化。

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