城市擴容熱潮下的冷思考

姚成二

新增市轄區是新增設市城市的8.5倍

《決策》：今年以來，區縣一級的行政區劃調整呈現燎原之勢，這一現象在中心城市表現尤為明顯，您對此有何觀察？

李鐵：最近看到兩類消息：一類是一些省會城市頻繁通過“縣改區”等形式新增市轄區，另一類是為增設市轄區喝彩的文章，認為增設市轄區有助于增加中心城市資源配置的統籌協調能力。

對此，我一直頗有異議。人們往往沒有搞清楚，增設市轄區到底是有利于按照市場規律配置要素和資源，還是強化了等級化城市管理體制下計劃配置資源的方式？

從上世紀末強化耕地保護開始，中國嚴格限制了設市審批。從2000年到2015年整整15年間，設市的城市數量沒有增加，反而減少了7個。

此后，雖然頒布了《國家新型城鎮化規劃》和《國民經濟和社會發展十三五規劃》，強調要支持中小城市的發展，但是從2015年到2019年，設市城市僅僅增加了21個。與8億多的城鎮人口相比，中國的城市數量顯然嚴重不匹配。而且，無論是與發達國家還是與發展中國家比，中國城市數量都是偏低的。

按照中國設市城市管轄范圍和人口規模，達到千萬人口或者500萬人以上的城市確實很多。但是如果按照國際通行的對城市人口的認定，可能很多城市的人口規模只是一種統計的結果，這與中國現行城市管理體制有直接關系，不符合國際上通行的城市標準。

為了擴大城市規模，許多城市都采取了增設市轄區的方式。從2000年到現在，中國新增市轄區178個，相當于新增設市城市的8.5倍，也正是因此，很多城市因為達到了一定人口規模，而自詡“特大城市”和“超大城市”。

很多人以為，增設市轄區等于發展了中心城市，這顯然存在不小的誤解。如果市轄區是沿著中心城市邊界自動向外擴展，通過城市的吸納作用，把人口、資源和要素聚集起來，這是符合城市發展規律的。

但如果一個中心城市，例如省會城市或者地級城市，把距離自己較遠的縣或者縣級市，甚至是其他地級市納入到自己的行政轄區內，并改為市轄區，這顯然偏離了城市的發展規律，只不過是在盲目地擴大行政區。

我們調查過，一些市轄區與中心城市的距離達到400多公里，有的達到100多公里，還有的幾十公里不等。就算市轄區和中心城市只相距十幾公里遠，未來要想使得兩個不同區域形成連接，也需要付出巨大的經濟成本和社會成本。更重要的是，這種簡單粗暴的合并，并沒有改變中心城市及其主城區的規模和形態，只在行政管理上擴大了空間面積和人口規模。

為何熱衷增設市轄區？

《決策》：既然如此，那為什么還有這么多中心城市熱衷于增設市轄區？

李鐵：道理很簡單，首先是能夠利用現有的城市等級管理體制擴展行政管轄空間。中國的城市實質上是行政轄區的概念，特別是改革開放后，城市高速發展的同時，沒有對城市管理體制進行及時調整。在這種情況下，城市同時管理著農村和下轄的城鎮，更方便中心城市通過行政等級管理的優勢，調整下轄城鎮的行政區劃，以滿足自身的發展需求。

其次是通過改區擴張城市的人口規模和面積，可以更好地在新增市轄區內利用土地資源。原來的中心城市主城區發展到一定階段，會面臨著不同程度的用地緊張。增設市轄區后，相當于增加了中心城市的土地資源，也使得利用土地更加方便。

例如，開發新區和產業園區，通過招商引資增加企業投資，進而擴大中心城市政府的稅收，同時通過開發房地產來彌補政府招商引資投入的成本，進而增加中心城市的土地出讓金，可大大改善中心城市的財政狀況，也實現了中心城市的GDP增長。

再次是通過縣改區和市改區，可以減少與周邊城市的競爭。如果按照原有的“城市不能管理城市”的法律框架體系，城市之間，各種不同等級的城鎮之間其實是處于一種競爭格局。由于城市管理事實上是行政轄區管理，特別是對轄區干部的管理，因此高等級城市在一定程度上可以通過行政手段，限制下轄城市的規劃權和發展權，并獲取一定的財政和土地出讓的收益權。

作為一個法定的設市城市和建制縣，在管理體制上具有各自相對的獨立性，上級政府雖然可以通過各種方式限制下轄縣市的發展，并從中獲取一定收益，但要想實現土地空間的擴展，還是會受到較大的制約，不能夠隨心所欲。現在，把下轄縣市改為市轄區后，情況就不同了，中心城市可以統一管理和調配市轄區的資源，減少了原有管理體制中可能出現競爭的矛盾，顯然對于中心城市主城區的發展是有利的。

第四，增設市轄區也是中心城市政府追求政績和形象的重要體現。最近有關部門提出要在全國抓一批國家級中心城市，并相應提出了人口規模和產值規模等標準要求。按照中心城市主城區原有的人口規模和產值規模，顯然達不到國家級中心城市的要求。但通過增設市轄區，不僅可以在空間上擴大規模，而且重點數據如人口、產值以及財政等各項指標都會得到大幅度提高。如此一來，就可以大大提升自己在全國城市中的排名，進而增加了自己爭取國家級中心城市的機會。

撤縣設區的蕪湖，迎來發展新機遇。

當然也需要客觀地看到，由于受到多年來耕地保護制度的制約，設市城市審批受到嚴格限制，地方政府不得不采取增設市轄區的辦法，以尋求更大的城市發展空間。

中心城市是指主城區還是轄區？

《決策》：新一輪區劃調整開啟后，一批中心城市或明確、或暗示地透露過“縣改區”的沖動，這是否是中心城市做大做強的必經階段？

李鐵：一旦看到了增設市轄區的好處，意識到這種管理制度有可利用空間，地方城市、特別是高等級城市就會傾向于用這一做法發揮自己的體制優勢。正因此，各省會城市和較大的地級城市，有著強烈的市改區和縣改區的動機，并且逐步轉化為現實。

特別是當中央有關政策文件提出，要加強城市群的中心城市建設，更加催生了縣改區和市改區的熱度。很多人認為，只要增設了市轄區，就可以統籌規劃，按照自己的主觀意志來調配資源，增加中心城市主城區的收益來源。

中心城市如果得到發展，毋庸置疑對周邊輻射帶動作用是巨大的。但是也要去甄別，中心城市發展到底是按照市場規律配置資源要素，還是按照行政主導的方式來配置資源要素，顯然只能是前者，才能充分發揮中心城市的帶動和輻射作用。

我們還要看到，中心城市是指主城區還是轄區？可能對絕大多數不了解城市的人來說，以為凡是稱為“市”的都是城市，想當然地認為涉及到人口多的“市”顯然就是中心城市。這是一個錯誤的理解。

中國的城市實際指的是行政轄區，而大部分人口達到一定規模的市都有一個主城區，而真正代表所謂中心城市的應該就是這個主城區。如果我們把一個冠以“市”名的行政管轄空間區域都看作城市的話，那顯然會形成較大的誤解。

例如重慶市到底是一座城市，還是一個叫做“市”的行政區域，我們當然認為重慶是一個冠以“直轄市”名稱的行政區。拿“成渝雙城經濟圈”來舉例，“渝”應該指重慶市的轄區，還是主城區？顯然是主城區。否則我們就該叫“川渝經濟圈”了。

關于中心城市，到底是指城市的主城區，還是行政轄區，目前還是沒有準確的定義。這一設置的本意是通過中心城市的發展帶動周邊區域發展，但如果中心城市自身概念沒有明確界定，就會給各省會城市和個別地級城市通過對下轄縣市改區，甚至是行政轄區外的縣市改區來抬高人口規模和產值規模，創造了機會和條件。

近10年，全國共撤銷了138個縣，同期增加了112個市轄區、17個縣級市。四大一線城市以及杭州、南京、武漢等省會城市，已進入到“無縣時代”。

“市轄區熱”該降降溫

《決策》：從外界的反映來看，對于一些中心城市通過“縣改區”的評價褒貶不一，您是如何看待的？

李鐵：增設市轄區，就可以通過空間面積的擴大，人口規模的擴大和產值的增加，最后使得中心城市的人口規模、產值規模等達到了所謂的標準。相應也就增加了可發展的產業空間，對中心城市利用政策優勢通過擴展空間增加收益起到了至關重要的作用。

但是，當一個城市通過行政手段來促進要素集中，就會帶來明顯的副作用。一是把過多優質資源集中到中心城市主城區，導致中心城市主城區與周邊城市的公共服務存在較大差距。二是在公共服務供給差別化的前提下，更多要素源源不斷向中心城市集中，也會造成區域發展的嚴重不均衡。三是周邊地區的優質資源和要素逐漸通過行政手段向中心城市轉移，影響了周邊城市的發展機會。四是抬高了中心城市的要素成本，也抬高了人口流入中心城市的公共服務成本，使得戶籍管理制度改革難以推進。

《決策》：那么，中心城市未來發展的方向在哪里？

李鐵：目前，國內一些城市在提高城市化發展和城市治理水平時，面臨著一個艱難選擇，就是繼續按著原有的制度慣性，來促進所謂“市轄區熱”主導的“中心城市”帶動型模式，還是遵循市場配置資源和要素的規律，形成大中小城市和小城鎮協調發展的格局？我認為，繼續把重心放在審批市改區和縣改區，不是一個好的選擇。

應該更多發揮城市主體的積極性，通過增加城市數量，按照市場規則和成本遞減規律，一方面吸引優質資源向人口密度高的中心城市主城區集中，另一方面通過功能疏解，讓中小城市來吸收一部分人口和其他各類要素，應該是當前中國制定城市化政策和城市發展策略的最優選擇。

正是因為如此，應該給“市轄區熱”降降溫，多增設一些人口密度高、空間相對獨立的，真正意義上的城市，而不是通過擴大中心城市的管轄范圍，人為地制造一些“偽中心城市”和“偽特大城市”。