從上海垃圾分類探索城市垃圾分類的出路

張赟 吳云清

（南京工業(yè)大學(xué)測繪科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，江蘇南京211800）

1 引言

垃圾分類，是指按照一定準則將性質(zhì)相似的垃圾進行分類儲存、投放和搬運。對生活垃圾進行分類處理、資源再生，最終進行無害化處理，可帶來社會、經(jīng)濟、生態(tài)三方面的效益。

實行垃圾分類是一種必然趨勢，我國正處于試點階段，與發(fā)達國家差距明顯。因此將國內(nèi)外垃圾分類進行對比研究，顯得尤為重要。我國學(xué)者對垃圾分類的相關(guān)研究大多開始于20 世紀80 年代，從研究視角剖析，目前國內(nèi)對于垃圾分類的研究可分為以下幾個方面：一是從立法角度，嚴小蕓分析了我國現(xiàn)有的城市生活垃圾減量化的法律制度，突出了立法體系完善的重要性［1］；二是從管理模式角度，盧垚總結(jié)了發(fā)達國家和地區(qū)的垃圾分類管理經(jīng)驗，對中國垃圾分類的管理方案提出建議［2］；三是從公眾角度，劉梅指出做好垃圾分類，首先要提高公眾的環(huán)保意識，通過大量的宣傳教育手段來提高人們的垃圾分類意識［3］。

西方國家從20 世紀初就已經(jīng)出現(xiàn)了垃圾分類的苗頭，經(jīng)過長時間的經(jīng)驗積累與不斷完善，其垃圾分類收集的體系已非常成熟。文獻分析發(fā)現(xiàn)，國外學(xué)者著重探討影響垃圾分類行為的動因，可分為以下幾個方面：一是民眾的垃圾分類知識儲備。J.Miliute－Plepiene 等通過重點調(diào)查居民對垃圾分類的態(tài)度和看法，發(fā)現(xiàn)環(huán)境知識的增加是居民個人垃圾分類習(xí)慣改變的主要原因［4］。二是垃圾分類回收設(shè)施的便利性。Joanne Vining 等認為提供分類垃圾箱或設(shè)置方便快捷的垃圾投放點能鼓勵居民實施垃圾分類行為［5］。三是公眾健康風(fēng)險認知。Michele Tonglet 等研究發(fā)現(xiàn)居民在決定是否參與垃圾分類時，會重點關(guān)注垃圾分類與生活健康問題［6］。

2019 年上海市提出強制性垃圾分類處理，在上海市及國內(nèi)其他地區(qū)引起了較大的反響，居民態(tài)度不一。基于此，本文將分析部分發(fā)達國家和地區(qū)生活垃圾的處置方法，結(jié)合上海垃圾處理現(xiàn)有情況，提出相關(guān)的對策和建議，以期為我國未來城市的垃圾分類處理與管理提供借鑒。

2 上海城市垃圾處理的現(xiàn)狀研究

20 世紀80 年代初國內(nèi)才全面開展垃圾收集工作，20 世紀90 年代才有了規(guī)范的無害化處理。2000年上海被確定為全國實行垃圾分類的8 個試點城市之一，2009 年上海為迎接世博會的到來，推出了“綠色賬戶”的措施，以積分的形式鼓勵居民源頭分類投放，沿用至今［7］。2019 年7 月1 日，上海開始普遍推行強制垃圾分類。上海垃圾分類工作實施以來，先以從上而下的政策管理，為垃圾分類工作指明方向，經(jīng)過全面準確的宣傳動員教育，再以由下而上的基層創(chuàng)新實踐推動垃圾分類體系不斷完善，基本實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，成果顯著，但也暴露出一些問題。

2.1 公共機構(gòu)垃圾分類效果不理想

2019 年11 月14 日上海市政府發(fā)布的《關(guān)于本市推進生活垃圾全程分類管理情況的報告》中指出，全市1.2 萬個居住區(qū)達標(biāo)率由2018 年底的15%提升到90%，但餐飲場所、菜場、機場、車站等公共特征明顯的單位垃圾分類達標(biāo)率明顯落后于居民區(qū)；醫(yī)院和學(xué)校垃圾分類總體情況在單位分類中居于中等水平。少數(shù)單位對垃圾分類的認識還不到位，參與的積極性不高，整體工作成效不明顯。

2.2 長效機制亟待建立

基于“上海垃圾分類”的百度指數(shù)，分析國內(nèi)城市對“上海垃圾分類”的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）國內(nèi)城市對“上海垃圾分類”的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度存在較大差異，華東和華南最高，華北、華中次之，東北和西北最低；（2）2019 年7 月至12 月，“上海垃圾分類”的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度在7 月1 日達到最高，隨后整體呈下降趨勢（見圖1）。不難看出，在全國范圍內(nèi)推行垃圾分類是一個循序漸進的過程，需要以沿海城市帶動內(nèi)陸城市，不斷深入直至全面普及。而隨著垃圾分類推行的時間變長，人們的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度也會隨之降低，因此建立垃圾分類長效機制是亟待攻克的難題。上海市垃圾分類實施近半年，仍有部分居民環(huán)保意識薄弱，存在抵觸情緒，需要社區(qū)志愿者在垃圾庫房旁監(jiān)督引導(dǎo)。以上海市徐匯區(qū)楓林街道為例，街道在105 個垃圾庫房都安排了庫長，耐心細致地宣傳動員。

圖1 “上海垃圾分類”百度搜索指數(shù)

2.3 末端處置產(chǎn)能存在缺口

上海市濕垃圾分量遠超預(yù)期，濕垃圾的末端處置能力尚有不足［8］。據(jù)統(tǒng)計，2019 年7 月上海濕垃圾日均分出量約8 200 t，干垃圾日均末端處置量為1.71 萬t［9］，而目前干垃圾焚燒和濕垃圾資源化利用能力為2.435 萬t/d，可見仍有部分干濕垃圾最終不能有效處理。由于“鄰避效應(yīng)”［10］、屬地責(zé)任落實不到位等因素，個別濕垃圾處置設(shè)施和干垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)進度滯后。特別是濕垃圾規(guī)劃處理能力不足，難以滿足實際需求。一些濕垃圾就地處理的小型設(shè)施容易因產(chǎn)生的污水、臭氣得不到治理而造成二次污染。

2.4 再生資源回收存在瓶頸

目前，資源回收及利用企業(yè)普遍面臨用地難、稅收負擔(dān)重、物流成本高、利潤較低等問題，長遠發(fā)展較為困難［11］。回收體系與后續(xù)的循環(huán)利用還沒實現(xiàn)有效對接，廢玻璃、廢織物等低價值回收物回收率較低，多是作為普通垃圾進行填埋和焚燒處理。濕垃圾資源化用于林地土壤改良和農(nóng)田有機肥的科學(xué)標(biāo)準仍待進一步檢驗，有毒有害垃圾面臨無處可放的窘境。

因此，上海市的強制垃圾分類處理雖已漸次展開，垃圾全程分類收運體系基本形成，但還存在著諸多問題，應(yīng)清醒地認識到短板與不足，給予足夠重視，及時跟進，重點突破。

3 發(fā)達國家城市垃圾分類相關(guān)經(jīng)驗

相比較而言，發(fā)達國家在20 世紀初就開始推行垃圾分類政策，經(jīng)過末端處理階段（20 世紀50 年代至70 年代）、源頭防治階段（20 世紀80 年代至90年代）和循環(huán)利用階段（20 世紀90 年代末至今）［12］，其垃圾分類收集的體系已非常成熟。因此將國內(nèi)外垃圾分類進行對比研究，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，對指導(dǎo)未來我國的垃圾分類、處理工作顯得尤為重要。

3.1 重視源頭分類處理

發(fā)達國家和地區(qū)重視在源頭進行減量化處理，各國根據(jù)實際國情有不同的處理方法。“源頭粗分，后集中分選”是美國各州都致力推進的主要垃圾分類方式。美國大部分地區(qū)對可回收垃圾不進行分類或者只是簡單粗分，在指定時間由垃圾車運至材料回收利用設(shè)施（Material Recycling Facility，MRF）進一步細分。此種方法容易實施，易于被民眾接受。而日本、德國等國家采用的源頭精分方式，可減少后續(xù)處理的工作量。德國將產(chǎn)品在生產(chǎn)和流通過程中產(chǎn)生的垃圾進行分類，從而在源頭就實現(xiàn)了垃圾的減量化。

3.2 擁有先進的管理戰(zhàn)略和完善的獎懲機制

美國政府每月會向居民收取一定數(shù)額的垃圾處理費，從而為垃圾管理提供了資金鏈。同時采用了分類計量收費制度，對于超出規(guī)定質(zhì)量的部分需要額外收費，可回收垃圾超出部分不收費，由此來推動居民自覺分類。日本通過法律明確了國家、地方政府、企業(yè)和居民個人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使各參與主體各司其職，各盡其責(zé)。如日本對生活垃圾產(chǎn)生者亂扔、隨意處置垃圾等行為，最高可處5 年有期徒刑，1 000 萬日元罰金（約60 萬元人民幣）［13］。如此高額罰金和被處刑的罰則，充分保障了生活垃圾收集處理的各環(huán)節(jié)都能有條不紊地進行，且能按標(biāo)準運營。

3.3 宣傳教育普及，民眾垃圾分類意識強

日本政府每年都會將宣傳資料制成“日歷”的形式發(fā)到每家每戶，每戶居民在這一年內(nèi)都要按照“日歷”上的時間按時分類投放垃圾。垃圾分類知識也早已納入日本小學(xué)的課本中，全面的宣傳教育使日本民眾的垃圾分類觀念根深蒂固。澳大利亞很多城市還有多種大型主題活動，如布里斯班的綠色之心（Green Heart）活動。這些活動通常在室外廣場或公園舉行，有美食、游戲、演講等趣味內(nèi)容，使公眾在歡快活潑的活動氛圍中接受垃圾分類。

3.4 重視垃圾資源化，變廢為寶

德國模式下優(yōu)先采取堆肥技術(shù)，最后才是將無法回收的垃圾進行焚燒和填埋處理。瑞典每年僅有不到1%的生活垃圾被填埋［14］，約有一半的生活垃圾被處理轉(zhuǎn)換為能源，另一半的生活垃圾用于材料回收。其成功之處在于高標(biāo)準、嚴要求以及先進的垃圾處理技術(shù)。瑞典制定了比歐盟更高的垃圾回收目標(biāo)，主要目標(biāo)是減少垃圾產(chǎn)生總量和提高材料回收率。

3.5 充分運用高科技手段

瑞典發(fā)明出了高效且無害的垃圾治理技術(shù)，將焚燒垃圾產(chǎn)生的煙霧通過過濾以保障對環(huán)境無污染［15］。我國目前只有極少數(shù)城市研發(fā)出了垃圾焚燒廠的滲濾液處理技術(shù)，實現(xiàn)全面普及仍需要一段時間。

從以上經(jīng)驗中不難發(fā)現(xiàn)，國外垃圾分類模式大多都是法律先行、全流程監(jiān)督、末端資源化利用三部分結(jié)合，而國內(nèi)垃圾分類在全流程管控和末端資源化利用方面有待提高，這也是上海垃圾分類實踐中亟待解決的問題之一。

4 對我國城市垃圾分類處理的建議

發(fā)達國家和地區(qū)的垃圾處理體系均遵循減量化、無害化、資源化的原則，重視源頭分類處理工作。我國垃圾分類工作起步較晚，部分城市仍處在試點階段，與發(fā)達國家成熟的垃圾處理體系還有較大差距。通過分析上海垃圾分類實踐經(jīng)驗的成果與不足，針對我國的國情，從制度、教育、科技等方面提出對我國垃圾分類處理工作的啟示與建議。

4.1 制度保障

4.1.1 責(zé)任分解落實，明確各方責(zé)任

以法律的形式制約國家、地方政府、企業(yè)和民眾各參與者的垃圾分類行為，明確各方主體責(zé)任。國家主要負責(zé)頂層設(shè)計，制定垃圾分類的標(biāo)準與原則；地方政府的責(zé)任在于因地制宜選擇合適的垃圾分類管理模式，分階段分步驟地推進垃圾分類管理工作；企業(yè)的責(zé)任在于在其生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)中，減少垃圾的產(chǎn)生；民眾有責(zé)任抑制產(chǎn)品變成廢棄物，也有責(zé)任積極配合政府實施的垃圾分類相關(guān)措施，為守護美麗家園做出努力。

4.1.2 加大執(zhí)法力度，細化行業(yè)監(jiān)督

針對公共機構(gòu)垃圾分類成效不理想的現(xiàn)狀，通過行業(yè)管理、執(zhí)法監(jiān)督，倒逼各單位做好垃圾分類工作。學(xué)校場所由教育部門管理，醫(yī)療場所由衛(wèi)健部門管理，交通主管部門抓各交通要道等，將垃圾分類工作列入行業(yè)考核標(biāo)準。組織城管等執(zhí)法隊伍，巡回監(jiān)督，地毯式排查，確保分類工作達標(biāo)。

4.1.3 分類計量收費，引導(dǎo)自覺減量

《上海市生活垃圾管理條例》明確指出，上海市按照“誰產(chǎn)生誰付費”的原則，逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度。上海市作為強制垃圾分類的城市，實施時間有限，垃圾收費的具體模式需要在實踐中探索。表1 是將其與日本東京的計量收費制度進行對比。東京通過指定垃圾處理袋、處理券對垃圾進行計量收費，居民一般需承擔(dān)垃圾處理經(jīng)費的18%～25%。制定垃圾依量收費、垃圾費隨袋征收機制，通過經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)公眾的投放垃圾行為，推動生活垃圾有效減量。

表1 上海和東京垃圾計量收費制度對比［16］

4.1.4 結(jié)合我國國情，因地制宜實施

我國和歐美垃圾組成成分對比見圖2。從圖2可以看到，廚余垃圾是我國垃圾的主要組成部分，超過60%［17］。而歐美國家的垃圾絕大多數(shù)是紙張，廚余垃圾只占25%。由于這樣的差異，我國垃圾的最大特點就是含水量高且容易腐爛，因此在制定垃圾分類政策時，不可照搬發(fā)達國家的模式，而是吸取發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合我國各地自然社會經(jīng)濟條件等實際情況，探索出符合我國國情的垃圾分類處理道路。上海市濕垃圾分量遠超預(yù)期，針對這樣的問題，就需要進一步做好濕垃圾源頭減量，餐飲行業(yè)、企事業(yè)單位、學(xué)校食堂推行“光盤行動”。加快推進濕垃圾資源化利用，將濕垃圾轉(zhuǎn)化為農(nóng)林業(yè)有機肥。大力推廣凈菜上市，減少農(nóng)貿(mào)市場和居民家庭產(chǎn)生的蔬菜水果廢棄物，從而有效減少濕垃圾比重。

圖2 我國和歐美垃圾組成成分對比

4.2 教育推進

加強宣傳教育，活動形式多樣。讓垃圾分類知識進入中小學(xué)生的課堂，使學(xué)生從小就養(yǎng)成根深蒂固的環(huán)保觀念。同時可以借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，將宣傳教育生動多樣化，以講座、游戲、公益參觀等易于大眾接受的形式，對垃圾分類進行長時間序列的有針對性的宣傳和教育。充分運用新媒體網(wǎng)絡(luò)宣傳，通過微信推送、微博等新型媒體平臺宣傳垃圾分類指南，讓居民隨時隨地都能接受垃圾分類教育。同時市政部門需及時將垃圾分類后的去向公布給群眾，這樣公眾看到垃圾分類的實效后更加愿意主動進行垃圾分類。上海市的垃圾分類實施過程中暴露出流動人口參與度普遍不高的問題，因此可以有針對性地加強對流動人員的分類宣傳引導(dǎo)，對進入上海的外地手機號碼，及時發(fā)送垃圾分類公益短信，不留宣傳教育盲區(qū)。

4.3 科技引領(lǐng)

重視科研工作，推廣先進技術(shù)。我國目前仍以垃圾填埋為主，垃圾回收利用率不高。歐美國家已有成熟的垃圾處理技術(shù)，如厭氧消化、機械生物處理、熱解法等。我國的垃圾焚燒廠煙氣排放、飛灰處理以及生物處理惡臭釋放量大等技術(shù)難題都有待科研工作者一一突破。應(yīng)加快研發(fā)和推廣先進的垃圾回收再利用技術(shù)，重視垃圾循環(huán)和再利用，以免造成二次污染。推廣“互聯(lián)網(wǎng)＋分類回收”模式，運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)5G 技術(shù)、移動終端等先進技術(shù)，助力城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源系統(tǒng)“兩網(wǎng)融合”。如支付寶首創(chuàng)的“垃圾分類回收平臺”，只需在手機上簡單操作，便有回收員上門回收廢舊家電和低價值的回收品，同時還能換錢換物。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

自2019 年7 月1 日以來，上海市生活垃圾分類工作取得的整體成效好于預(yù)期，全市平均每天分出的可回收物增長431.8%，濕垃圾分出量增長了一倍。但這些分出來的垃圾存在去向不明的問題，垃圾分類的長效機制還不夠健全，居民行為還未完全固化。

根據(jù)垃圾分類處理各個環(huán)節(jié)的細致化程度，可將發(fā)達國家的分類處理做法分為3 種模式：（1）源頭粗分，后集中分選，末端填埋為主，該模式多用于北美洲的美國和加拿大；（2）源頭適當(dāng)分類，末端資源化利用率高，該模式多用于德國等人口密度高、土地資源少的歐洲國家；（3）全程精細分類，從源頭就進行精細分類，末端資源化利用率高，該模式以日本為代表。

上海垃圾分類試點的實踐和發(fā)達國家成熟的分類運營體系，都給未來我國其他城市垃圾分類的推行指明了方向。為此，我國應(yīng)該建立長期有效的垃圾分類機制，如責(zé)任分解機制、行業(yè)監(jiān)督機制、分類計量機制等。多樣化開展教育宣傳工作，使垃圾分類知識深入人心，使公民的垃圾分類成為自覺行為。同時，加大科研經(jīng)費投入，提高末端資源化利用率，減少“二次污染”。

5.2 討論

垃圾治理是長久大計，并非朝夕之功。同時也是關(guān)乎人民生存質(zhì)量的問題，需要政府、企業(yè)、民眾多方共同努力。我國要結(jié)合自身城市發(fā)展實際，積極借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，進一步深化試點城市現(xiàn)有的垃圾分類管理方案，為全國垃圾分類管理工作提供示范。