后疫情時代數字布雷頓森林體系理論的探索研究

□ 文 高曉雨 方元欣

作者單位：國家工業信息安全發展研究中心信息政策所

后疫情時代的數字布雷頓森林體系應該包含統一的數字經濟標準定義和統計體系、全球性數字治理論壇、解決跨國企業稅收套利問題的全球機制、專門的數字政策和監管協調機構等要素。

在數字經濟浪潮席卷全球的時代背景下，世界各國都面臨著一系列全新的治理挑戰。此次疫情更突顯了全球治理模式的失靈，并誘發部分經濟體出現以鄰為壑、各自為政的行為，國際貨幣基金組織、世界銀行等原布雷頓森林體系遺留產物在協調各經濟體利益上出現“機制失靈”和“規則失效”。后疫情時代，現存的國際合作機制將面臨更多考驗。

一、數字布雷頓森林體系的內涵與框架

2018年，黑莓前聯席CEO兼創始人吉姆?巴爾西利（Jim Balsillie）提出建立數字布雷頓森林體系，隨后由加拿大國際治理創新中心（Centre for International Governance Innovation，CIGI）開展研究，并引發國際社會的廣泛關注和探討。巴爾西利（2018）呼吁由國際貨幣基金組織（IMF）主持，再次召開數字時代的布雷頓森林會議，簽訂新的布雷頓森林協議，以應對由于缺乏數字經濟國際規則而導致的日益加劇的地緣政治和經濟動蕩。

英國《金融時報》執行主編吉蓮?邰蒂（Gillian Tett）（2019）則指出，IMF、WTO等傳統國際機制在解決全球數字經濟政策問題上是失效的，應建立一個新的全球協調機制來制定統一的數字治理標準、協調各國/地區的利益訴求、穩定數字經濟國際秩序，如同起到穩定國際金融秩序作用的原布雷頓森林體系。CIGI全球經濟主管羅伯特?費伊（Robert Fay）（2019）提出建立一個數字穩定委員會（Digital Stability Board,DSB），以塑造整個數字平臺經濟的全球標準、法規和政策。2020年4月，CIGI主席兼經濟學家羅辛頓?梅德霍拉（Rohinton Medhora）與高級研究員兼麥吉爾大學公共政策學院副教授泰勒?歐文（Taylor Owen）發布了《后疫情時代的數字布雷頓森林體系》（A Post-COVID-19 Digital Bretton Woods）。報告指出，后疫情時代的數字布雷頓森林體系應該包含統一的數字經濟標準定義和統計體系、全球性數字治理論壇、解決跨國企業稅收套利問題的全球機制、專門的數字政策和監管協調機構等要素。

二、數字布雷頓森林體系面臨的課題

后疫情時代，數字技術滲透力將持續擴大和增強，進而加快社會各領域的數字化轉型進程。在此背景下，國際競爭與合作的議題多元化、復雜性趨勢將更加明顯。針對全球數字經濟國際合作的現狀和面臨的挑戰，數字布雷頓森林體系應探討與研究的要素包括以下四點。

（一）建立數字經濟的國際統計標準體系

當前，數字經濟、數字貿易的基本定義和范疇仍未達成共識，傳統的測度模型和統計方法難以適應其發展，傳統指標難以捕捉其實際規模和對經濟產生的實質性影響，因而無法清晰了解各經濟體數字經濟在全球范圍內的發展定位和發展優勢。20世紀50年代初，聯合國成立國民經濟核算專家委員會，隨后頒布第一版的《國民經濟核算體系及輔助表》（1953）。經過多年演變和改進，90年代初，聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、經濟合作和發展組織等多家國際組織共同頒布1993年版的國民經濟核算體系，并為我國2002年國民經濟核算體系的建立提供了框架與標準。這為數字經濟核算標準的建立提供了寶貴的經驗。

數字布雷頓森林體系要求整合各國際組織和各經濟體的研究資源，成立數字經濟核算專家委員會和工作組，盡快在數字經濟的內涵和外延上達成共識，形成科學嚴謹的理論框架和統計標準，通過實踐檢驗并修訂完善，從而為各經濟體建立數字經濟核算提供綱領性指導，使各經濟體的數字經濟統計數據具有國際可比性。

（二）協調數字治理標準和規則的沖突

伴隨著數字經濟對全球經濟格局的變革性影響，全球治理模式進入“換擋”階段。各經濟體間數字經濟發展程度和著力點的不同致使其治理思路和利益訴求差異，進而產生各異甚至相悖的數字治理標準和規則主張。作為數字經濟規模最大的三個經濟體，中國、美國、歐盟奉行的數字發展價值觀不相容，其數字治理標準、數字貿易規則、數字經濟監管制度等具有較弱的兼容性和互可操作性。日本、印度、越南等其他經濟體在眾多關鍵議題上亦存在明顯分歧，進一步加劇了網絡空間的地緣政治鴻溝。以跨境數據流動和數據本地化政策為例，目前形成了以美國、日本為首的“流動派”、以歐盟為首的“中間派”以及發展中國家集結成的“謹慎派”，體現了各經濟體間數字經濟利益的不均衡。美國、日本等信息產業相對發達的經濟體，在數據處理和應用上具有強大的技術優勢，但本地區互聯網人口紅利殆盡，信息產業增長疲軟，亟需尋找更肥沃的生存環境，挖掘海外數據資源，因而對推動數據跨境流動具有強烈訴求。反之，印度、越南等信息經濟產業處于“孵化期”的經濟體擔憂海外互聯網巨頭迅速吞噬本地市場，擠壓本地信息技術產業的發展空間，加劇數字經濟發展不平衡，因而對此心存疑慮。

數字布雷頓森林體系要求對傳統的爭端解決和貿易談判機制進行改革或建立一個全新的外交和協調平臺，為跨境數據流動、數據安全、隱私保護、網絡安全等數字經濟關鍵議題的利益博弈和調解提供手段，以克服全球數字治理的割據化趨勢。

（三）解決全球金融治理與數字經濟的脫節問題

相比工業經濟，數字經濟增長點主要建立在無形產品與服務的生產和消費上。近年來，數據資源和知識產權逐漸成為數字經濟企業最主要的價值來源。2018年，在標準普爾500強企業中無形資產占總資產價值超過80%。而數據要素的流動和共享改變了企業商業價值創造和變現的基本原理，對全球金融治理體系提出適應性要求。一方面，傳統國際稅收的管轄權劃分原則出現滯后性?？鐕ヂ摼W企業無需設立物理常設機構，便可直接對外輸出數字產品與服務，遠程開展國際商業活動，以此逃避稅收。但是，對于數字經濟輸入國而言，征稅對象更加虛擬化和隱蔽化，有效衡量企業利潤成為難題，進而導致這類國家稅收流失嚴重，加重了國際發展的不均衡。另一方面，資產的無形化趨勢導致知識產權稅收激勵政策失效?？鐕ヂ摼W企業利用各國的稅收優惠政策漏洞，通過知識產權跨境交易轉移利潤、侵蝕稅基，加劇了數字經濟市場競爭的不公平。

在疫情爆發以前，數字稅已成為地區間貿易摩擦的爭議性問題，由此形成美國、歐盟為首的兩大陣營。疫情的爆發不僅加重了各國政府的財政負擔，而且對經濟社會發展造成嚴重沖擊。數字稅更加成為部分國家政府彌補財政赤字和緩解經濟下行壓力的手段之一。2020年7月，美國單方面暫停經合組織領導的國際稅收磋商，而歐盟表達了對谷歌、亞馬遜等美國互聯網巨頭實行單邊征稅措施的堅定立場。后疫情時代此類貿易摩擦將愈演愈烈，且有更多國家參與之勢。如何就數字稅形成全球性協議，推動建立一個更加公平的國際稅收制度將成為數字布雷頓森林體系面臨的棘手挑戰之一。

數字技術對于改善政企決策、提高社會生產力、增進民生福祉具有巨大潛力。但與此同時，數字技術的公平性、透明性、安全性面臨考驗，從而引發算法歧視、隱私安全、數據安全等擔憂。

（四）重塑數字經濟監管治理體系

數字技術對于改善政企決策、提高社會生產力、增進民生福祉具有巨大潛力。但與此同時，數字技術的公平性、透明性、安全性面臨考驗，從而引發算法歧視、隱私安全、數據安全等擔憂。如何確保人工智能算法和技術符合人類道德倫理觀成為國際社會研究的重要課題。

2019年5月，OECD成員國簽訂人工智能指導原則，強調人工智能的包容性增長、可持續發展、以人為本、透明性、可解釋性、安全性及問責制度等原則。此后G20采納該指導原則，并在成員國中形成初步共識。6月，中國新一代人工智能治理專業委員會發布《新一代人工智能治理原則——發展負責任的人工智能》，提出了和諧友好、公平公正、包容共享、尊重隱私、安全可控、共擔責任、開放協作、敏捷治理等八項原則。2020年5月底，美國宣布加入全球人工智能合作伙伴關系（Global Partnership On Artificial Intelligence，GPAI），試圖以GPAI組織為抓手，憑借其政治霸權制定不利于中國的全球人工智能治理規則，迫使中國改變發展路徑，其根本目的在于對中國人工智能技術的發展和應用予以限制和孤立。

數字布雷頓森體系要求進一步深化和普及人工智能及算法的道德倫理框架和行動指南，成立獨立的政策和監管協調機構，貫徹落實數字經濟體系的標準、法規和政策，實現數字技術治理的跨境對話與協作，并推動數字經濟監管技術創新和技能培養，推動全球范圍內數字經濟監管的完善。

三、結論與啟示

此次新冠肺炎疫情加速了社會各領域的數字化進程，同時也加劇全球數字經濟治理的碎片化趨勢，暴露了數字經濟發展的眾多問題。數字布雷頓森林體系等概念的提出，只是全球錯綜復雜的數字治理應對畫卷中的一章。數字經濟時代的治理議題已在全球范圍內聚集了空前廣泛的關注度，成為網絡空間治理領域對話博弈的核心命題之一。我國宜構建系統化的考察視角，實時追蹤全球規則變動，系統動態研判，持續、及時評估國際博弈各方的力量對比變動，有效借鑒域外有益經驗，及時調整國內規范、科學應對國際挑戰。■