黑龍江省生產建設項目水土保持監管實踐

周 寧，李 超，呂志學，史彥林，張 利，勇麗波，李日新，林鳳祥

(1.黑龍江省水利科學研究院，黑龍江 哈爾濱 150070；2.黑龍江省水利學會 水土保持專業委員會，黑龍江 哈爾濱 150070)

黑龍江省貫徹和踐行習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話精神，以及在黑龍江省考察時做出的“把黑土地保護好、利用好”的重要指示精神[1]，聚焦 “水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調[2]，立足東北地區深化改革，創新推動水土保持監管高質量發展，持續強化生產建設項目水土保持監督管理能力建設。

1 法規體系建設

1.1 行業法規

黑龍江省先后出臺《黑龍江省水土保持工作實施細則》(自1985年5月1日起施行，至1993年12月1日廢止)、《黑龍江省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(自1993年12月1日起施行，至2018年3月1日廢止)、《黑龍江省水土保持條例》(自2018年3月1日起施行，以下簡稱《省水保條例》)等地方性法規，水土保持行業法規體系不斷健全，水土保持行政許可、行政處罰、行政強制等行政手段日趨完善，為生產建設項目水土保持監管提供了有力的法規保障。《省水保條例》[3]的施行切實推動了生產建設項目水土保持方案 “放管服”改革，取消了對水土保持方案編制單位資質的限定，規定生產建設單位可自行編制亦可委托具備相應技術能力的機構編制；取消了水土保持設施驗收行政許可，調整為由生產建設單位組織第三方機構編制水土保持設施驗收報告，向社會公開并向水土保持方案審批機關備案。

1.2 優化營商環境

2015年12月7日，《黑龍江省人民政府關于清理規范省政府部門行政審批中介服務事項的決定》經黑龍江省政府第五十六次常務會議審議通過，自2016年1月29日起施行。該決定規范水土保持中介服務事項2項，指明申請人可按要求自行編制水土保持監測報告和水土保持方案，也可委托有關機構編制，審批部門不得以任何形式要求申請人必須委托特定中介機構提供服務；轉換水土保持中介服務事項1項，不再要求申請人提供水土保持設施驗收技術評估報告，改由審批部門委托有關機構進行技術評估。取消中介服務實施機構資質限制，準入條件放寬至具有從事生產建設項目水土保持監測、方案編制和水土保持設施驗收技術評估工作相應能力和水平且具有獨立法人資格的全部企事業單位，極大地調動了市場主體能動性，營造了公平競爭、優勝劣汰的市場環境。

2019年1月18日，《黑龍江省優化營商環境條例》經黑龍江省第十三屆人民代表大會第三次會議通過，自2019年3月1日起施行。該條例以優化營商環境，規范公權力行使、維護市場秩序、激發市場活力、依法保護市場主體合法權益和促進經濟社會高質量發展為總綱，要求水土保持行政許可嚴格根據權責清單、政務服務事項清單和中介清單，規定標準、減少環節、優化流程，推行“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦、我幫辦”工作機制，全省統一編碼、統一名稱、統一辦理條件、統一申請材料、統一服務流程，明確網上辦理事項的目錄、流程、指南，細化、量化辦結時限。省級水土保持行政許可承諾辦理時限為6個工作日，較行政許可法規定的20個工作日的辦結時限壓減了70%。

1.3 行政執法

2017年11月21日，《黑龍江省行政執法責任制規定》經黑龍江省政府第九十七次常務會議通過，自2018年1月1日起施行。2019年1月2日，《黑龍江省行政執法程序規定》經黑龍江省政府第二十二次常務會議通過，自2019年2月15日起施行。以上兩個法規的施行對推進依法行政，嚴格規范公正文明執法，強化行政執法責任，推動建立權責清晰、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制具有積極意義。在生產建設項目水土保持行政執法方面，依法明確水土保持行政執法單位的行政執法職權、責任和主體資格。水行政主管部門制定并公布權責清單，編制水土保持行政執法流程服務指南并在服務窗口或者辦理執法事項的網站公開。生產建設項目水土保持行政執法積極推行行政裁量權基準制度、行政執法公示制度、執法全過程記錄制度和重大行政執法決定法制審核制度，嚴格按執法程序開展工作，全面推行“雙隨機一公開”檢查方式。為有效減少對企業的實地執法檢查頻次，降低對企業正常生產經營活動的干擾，積極嘗試運用水利部“生產建設項目信息化監管”平臺，逐步實現在網上對生產建設項目的日常監管。

1.4 行政處罰屬地化

2018年8月24日，《黑龍江省人民政府關于行政處罰權實施屬地化執法改革的決定》經黑龍江省政府第十三次常務會議通過，自2018年12月16日起施行。此后，全省范圍積極推進行政處罰權屬地化執法改革，將省級水土保持行政權力清單中的7項行政處罰事項下放，實施屬地化執法，省級水行政主管部門不再實施水土保持行政處罰，主要負責政策標準制定、監督指導，組織協調跨區域執法和重大案件查處。該項改革明晰了省、市、縣三級的水土保持行政處罰權限和責任邊界，在強化屬地水土保持行政處罰權責的同時提升了省級統籌監督的質效，有效防止了水土保持監管真空。

1.5 行政裁量權

2019年1月28日起施行的《黑龍江省規范行政裁量權辦法》首次規定了細化、量化行政裁量的定性標準，約束了規范裁量范圍、種類和幅度。結合水利部辦公廳《關于印發生產建設項目水土保持監督管理辦法的通知》(辦水保〔2019〕172號)中的“水土保持違法行為違法情節及行政處罰自由裁量權參照執行標準”，嚴格規范水土保持行政裁量權，縮小裁量空間，限制隨意裁量，提升依法行政的公信力，使黑龍江省水土保持行政裁量權的行使和監督工作走上制度化、規范化和程序化的軌道，有效解決了水土保持行政執法裁量權行使方面存在的裁量權基準缺失、裁量標準不統一、人情和關系裁量、隨意行政裁量、裁量權監督不力等問題，避免了執法腐敗現象滋生。

2 制度建設

2.1 考 評

黑龍江省生產建設項目水土保持監管工作得到省委和省政府的高度重視，生產建設項目建設造成的人為水土流失得到有效監管。2019年1月8日，黑龍江省人民政府辦公廳印發了《黑龍江省水土保持目標責任考核評估辦法(試行)》；2019年3月29日，黑龍江省政府考評工作領導小組辦公室印發了《黑龍江省2019年度水土保持目標責任考核評估指標評分細則》(水保考辦發〔2019〕1號)，首次將生產建設項目水土流失防治、水土保持方案編報及其監督檢查，水土保持監督執法能力建設和水土保持補償費征收等生產建設項目水土保持監管工作情況納入政府考核體系。同年，黑龍江省委組織部考評辦也將生產建設項目水土保持監管工作情況納入黑龍江省市(地)經濟社會發展主要責任指標考評，將其作為水利考評部分的一項高權重指標，考評結果與省委對市(地)委的激勵約束、選拔任用和問責追責相結合。

2.2 網上審批

近年來，黑龍江省不斷加快全省水土保持監管信息化建設步伐，積極推行省域范圍水土保持網上行政審批全覆蓋。2013年，集網上審批、電子監察、法制監督等多項功能為一體的電子政務平臺黑龍江省人民政府網上政務服務中心(以下簡稱網上政務中心)成立，省級生產建設項目水土保持行政許可施行網上審批，2013年10月至2014年10月為審批過渡期，網上審批和紙質審批并行。自2014年11月起，網上政務中心啟用網上審批電子專用章，省級生產建設項目水土保持行政許可實現全部網上受理、審批和公示。以服務行政相對人為宗旨，省水利廳公布包括申請材料、條件、程序、期限及依據等信息的行政許可審批事項一次性告知單，嚴格落實一次性告知，杜絕二次無故補正，認真履行“四零服務”承諾，做到行政許可相對人只跑一次，在壓縮審批時限上不斷優化辦事流程和精簡程序環節，多年來網上審批“零超時”。水土保持審批實行網上辦理，接受公眾監督和職能部門監管，行政審批時間和經濟成本有效降低，事中、事后監管信息化水平顯著提升。

2.3 審批權級

2015年，黑龍江省水利廳印發的《關于簡化水土保持方案編制審批和水土保持設施驗收有關事項的通知》(黑水發〔2015〕339 號)，調整了水土保持方案編制范圍，強化了水土保持方案報告表制度，對征占地面積在5 hm2以上或挖填土石方總量在5 萬m3以上的生產建設項目，要求編制水土保持方案報告書；對征占地面積在5 hm2以下或者挖填土石方總量在5萬m3以下的生產建設項目，要求一律編報水土保持方案報告表。這與2019年水利部印發的《關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)要求一致。生產建設單位編制和申報水土保持方案的經濟和行政成本大幅降低，水土保持行政審批由省級向市(地)級、縣(市、區)級傾斜，省級審批項目數量占比呈逐年降低趨勢，由2013年的58.53%下降至2018年的9.94%；市(地)級和縣(市、區)級審批項目數量占比呈逐年增加趨勢，由2013年的41.47%上升至2018年的90.06%，屬地化審批及監管格局逐步形成，見表1。在此基礎上，黑龍江省水利廳先后印發了《關于強化依法行政 進一步規范生產建設項目水土保持監督管理工作的通知》(黑水發〔2016〕56號)、《關于進一步做好水土保持行政審批工作的通知》(黑水發〔2016〕164 號)和《關于加強水行政審批事項監管工作的通知》(黑水發〔2018〕257 號)等一系列政策導向文件，全省各級水行政主管部門“優服嚴管、放管結合”，行政監管重心由事前向事中、事后轉移，水土保持行政審批質效不斷提升。

表1 黑龍江省生產建設項目水土保持方案審批情況

2.4 區域性評價

2017年，黑龍江省人民政府辦公廳印發《關于進一步規范全省涉企中介服務收費的若干意見》(黑政辦規〔2017〕67號)，推行區域性評價和聯合評價，對工業園區、經濟技術開發區、高新技術開發區范圍內的水土保持方案、礦產壓覆評估、非易發區地質災害危險性評估等由市(地)、縣(市)政府(行署)組織實施區域性評價的，不再實行單一項目評估，相關費用由各級財政負擔，在土地開發支出中列支，所有項目均要在土地出讓前完成，由市(地)、縣(市)政府(行署)組織實施。水土保持行政管理方面，各級水行政主管部門不得指定下屬事業單位、企業性質中介服務機構和行業協會作為評估服務機構，尊重企業自主選擇服務機構。該意見與水利部水保〔2019〕160號文件精神一致，突出了企業競爭性選擇，旨在減少政府干預，切實降低實體經濟運行成本和制度性交易成本。

2.5 監督管理能力

2009—2016年，黑龍江省先后對所轄市(地)、縣(市、區)開展水土保持監督管理能力建設3批次，實現了省域106個行政區全覆蓋。根據《黑龍江省水土保持監督管理能力建設實施方案》，全省圍繞“五完善、五到位、五規范、五健全”和全面提高水土保持方案審批率、實施率、水土保持設施驗收率的目標，積極、穩步開展了各項工作，通過歷時8年一以貫之的水土保持監督管理能力建設，各市(地)、縣(市、區)水土保持監督管理履行職責能力得到明顯增強，水土保持監督管理水平得到顯著提高。在此基礎上，近年來黑龍江省持續強化生產建設項目監管，2017年制定了《黑龍江省水土保持信息化工作2017—2018實施計劃》，2018年編制《黑龍江省牡丹江地區生產建設項目“天地一體化”監管技術報告》并通過水利部審核，2019年自主開展并完成了全省4 221個疑似生產建設圖斑的解譯和核查工作，衛星遙感、無人機和移動終端等信息化手段在水土保持監管工作中的應用漸成常態化，水土保持信息化監管能力和水平大幅提升。

3 結 語

黑龍江省踐行“放管服”改革，堅持水土保持行政權限下移、落實屬地監管，優化營商環境，水土保持行政審批普及網上辦理、簡化運行流程、壓縮辦結時限，水土保持行業和行政相關法規體系建設步伐明顯加快，體系不斷健全，水行政主管部門行使水土保持行政許可、行政處罰、行政強制和行政征收權力得到了有力法規保障，在生產建設項目水土保持監管能力上有了長足進步。