消防體制改革下消防隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展問題研究

洪寧陽(yáng)

【摘 要】遵循黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，消防體制進(jìn)行了全面改革，適應(yīng)了當(dāng)前我國(guó)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求、本文集中分析消防改制后對(duì)消防工作的影響，主要從消防人員編制的轉(zhuǎn)化、職業(yè)榮譽(yù)、職業(yè)能力、經(jīng)費(fèi)保障等方面著手，立足我國(guó)現(xiàn)階段消防救援工作的現(xiàn)實(shí)需要，分析消防體制改革下消防隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展進(jìn)程，并針對(duì)性提出完善對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】消防體制;改革;消防職業(yè)化;綜合救援隊(duì)伍

2018年“兩會(huì)”期間，國(guó)務(wù)院公布了新一輪機(jī)構(gòu)改革方案。國(guó)家將13個(gè)部門整合在一起，組建應(yīng)急管理部。其中，公安消防也被成建制移入應(yīng)急管理部。按照“軍是軍，警是警，民是民”的軍改原則，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》明確了公安消防部隊(duì)不再列武警部隊(duì)序列，全部退出現(xiàn)役，公安消防部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方后，現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為行政編制。

一、消防體制改革目的及意義

（一）消防體制改革目的

本次消防改革邁開了消防救援隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化第一步。消防部隊(duì)轉(zhuǎn)制和機(jī)構(gòu)調(diào)整是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于武警體制改革的重大決策部署，將原先隸屬于武警序列的消防部隊(duì)剝離出來，承擔(dān)綜合應(yīng)急救援的職能，更好地體現(xiàn)了“軍是軍、警是警、民是民”的原則。消防體制改革目的是從宏觀層面解決了體制機(jī)制問題，解決現(xiàn)役體制下消防隊(duì)員2年服役期的限制。近年來各地普遍面臨著消防隊(duì)伍戰(zhàn)斗力的穩(wěn)定性問題。一名成熟的消防員，從入伍到培訓(xùn)，再到成長(zhǎng)為一名合格的消防員，至少需要大半年的時(shí)間，而當(dāng)他們熟悉環(huán)境具備戰(zhàn)斗力以后，又面臨退伍的問題，在很大程度上浪費(fèi)了資源和人才。通過此次消防轉(zhuǎn)制，消防救援人員成為職業(yè)，長(zhǎng)期困擾地方政府的消防隊(duì)伍穩(wěn)定性問題能在很大程度上得以改觀。

（二）消防體制改革意義

本次消防改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化下重要舉措之一。當(dāng)前已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，我國(guó)也是一個(gè)災(zāi)難事故頻發(fā)的國(guó)家，不僅面臨洪澇、風(fēng)暴、地震等自然災(zāi)害，也遭遇火災(zāi)、環(huán)境污染等人為災(zāi)害。這次改革是立足我國(guó)國(guó)情和災(zāi)害事故特點(diǎn)下組建應(yīng)急管理部，不僅最大限度地節(jié)省應(yīng)急資源，更是最大限度地體現(xiàn)預(yù)防為主的安全理念，適應(yīng)了當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要。從“非典”、“汶川地震””南方洪澇災(zāi)害“等突發(fā)情況發(fā)生，各地對(duì)專業(yè)應(yīng)急救援力量的需求更加迫切，以戰(zhàn)斗力強(qiáng)、組織紀(jì)律性高的消防隊(duì)伍來牽頭組建綜合隊(duì)伍是適逢其時(shí)。本次改革對(duì)于推進(jìn)我國(guó)消防救援朝正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展有著重要意義。

二、消防隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)基本問題

無(wú)論是以前部分學(xué)者針對(duì)消防改革研究提出消防隊(duì)伍職業(yè)化改革，還是本次改革方案明確消防救援隊(duì)伍要向?qū)I(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，都提到職業(yè)化，何謂職業(yè)化？是以職業(yè)化的宗旨建設(shè)消防事業(yè)，還是給消防員一個(gè)終生的職業(yè)？這需要我們首先厘清消防隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的要求與目的，關(guān)于職業(yè)化含義，一般認(rèn)為指一種職業(yè)達(dá)到成熟的一種標(biāo)準(zhǔn)，考察一個(gè)職業(yè)是否達(dá)到職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)，主要參考一下幾點(diǎn)：第一職業(yè)資格準(zhǔn)入機(jī)制;第二，職業(yè)榮譽(yù);第三，職業(yè)能力。因此職業(yè)化其實(shí)是將工作狀態(tài)變成制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，消防職業(yè)化建設(shè)基本問題也應(yīng)從以上三個(gè)方面進(jìn)行探究。

（一）職業(yè)資格準(zhǔn)入機(jī)制

消防員是一個(gè)特殊且重要的職業(yè)，消防工作也是一項(xiàng)多學(xué)科的工作。想從事這份工作，必須有科學(xué)精神和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的積累才能練就消防救援技能。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2019年12月30日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，明確從2020年1月起將消防調(diào)整為準(zhǔn)入類職業(yè)資格。從職業(yè)資格的設(shè)置來看：所謂準(zhǔn)入類，就是指要持證上崗。所有想從事消防的人都需要考取消防員職業(yè)資格證書才能去從事，不然就是違法。這是一個(gè)重要的信號(hào)，無(wú)論消防員、專職隊(duì)消防員都需要按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)知識(shí)和掌握技能，這是也是時(shí)代發(fā)展的必然要求。消防調(diào)整為準(zhǔn)入類職業(yè)資格，也有利于消防救援隊(duì)伍和社會(huì)上各類消防員職業(yè)發(fā)展，提供良好的平臺(tái)和機(jī)遇。

（二）職業(yè)榮譽(yù)

消防體制改革使消防員身份發(fā)生了徹底改變，過去是現(xiàn)役編制，改革后是行政編制，軍人的榮譽(yù)體系、福利待遇、社會(huì)地位是否因此失去無(wú)疑是消防員最為關(guān)心的事情。國(guó)家也敏銳地判斷此次改革帶來的影響，2018年10月26日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過《中華人民共和國(guó)消防救援銜條例》（以下簡(jiǎn)稱“消防救援銜條例”），《消防救援銜條例》出臺(tái)初衷是嚴(yán)格遵循深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，確保公安消防部隊(duì)順利轉(zhuǎn)制，通過與部隊(duì)原有職務(wù)銜級(jí)有序?qū)樱_保消防救援隊(duì)伍指揮、戰(zhàn)斗力，也進(jìn)一步增強(qiáng)消防救援人員的責(zé)任感、榮譽(yù)感和組織紀(jì)律性。消防救援銜授予對(duì)象納入應(yīng)急管理部行政編制，進(jìn)一步明確國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍人員的身份和地位，為組建綜合性消防救援隊(duì)伍提供了法制保障。另外設(shè)置專門的“中國(guó)消防救援隊(duì)”隊(duì)旗、隊(duì)徽、隊(duì)服，符合職業(yè)特點(diǎn)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，明確消防救援人員繼續(xù)享受國(guó)家和社會(huì)給予的各項(xiàng)待遇。

（三）職業(yè)能力

此次改革實(shí)行的是全新體制，充分吸收了現(xiàn)役體制和職業(yè)體制兩種優(yōu)勢(shì)，將兩種體制有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)設(shè)出符合應(yīng)急救援特點(diǎn)的中國(guó)特色消防救援機(jī)制，例如過去消防員原是服役兩年，現(xiàn)在將最低年限變成五年，大大改善了職業(yè)培養(yǎng)條件，過去是通過征召新兵后通過短期培訓(xùn)上崗，現(xiàn)在第一年都是在院校集體培訓(xùn)，第二年在隊(duì)伍中跟班見習(xí)，第三年開始才能獨(dú)立參與救援任務(wù)。轉(zhuǎn)制后，這支隊(duì)伍還是實(shí)行24小時(shí)出勤備戰(zhàn)，按照紀(jì)律部隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行嚴(yán)肅的紀(jì)律和嚴(yán)密的組織，設(shè)計(jì)了一整套機(jī)制體制的安排以保證隊(duì)伍戰(zhàn)斗力。

三、未來消防隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展完善路徑

（一）保障地方消防經(jīng)費(fèi)投入

保障地方消防經(jīng)費(fèi)開支，既有利于消防裝備和基礎(chǔ)設(shè)施定期升級(jí)改造，保障消防救援能力，也有利于引進(jìn)優(yōu)秀消防救援人才。一方面要建立多元化消防經(jīng)費(fèi)投入制度，消防經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算;要切實(shí)保障專款專用，嚴(yán)禁擠占、挪用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi);要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，健全地方消防經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，爭(zhēng)取更多的資金投入到績(jī)效評(píng)價(jià)高的消防項(xiàng)目上來;要加大貧困地區(qū)消防建設(shè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼;另一方面也要做到厲行節(jié)約，嚴(yán)格管理消防經(jīng)費(fèi)開支，要提升經(jīng)費(fèi)使用效益。加強(qiáng)消防內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督，財(cái)務(wù)公開，消防經(jīng)費(fèi)透明化，建立紀(jì)檢、審計(jì)共同監(jiān)督機(jī)制，形成監(jiān)督合力。

（二）繼續(xù)落實(shí)地方配套政策

（三）提高消防員職業(yè)素養(yǎng)，規(guī)范執(zhí)法行為

2018年12月29日通過新一輪修訂的《公務(wù)員法》中，消防救援人員明確列為公務(wù)員行列，這為綜合性消防救援隊(duì)消防員管理提供了法律依據(jù)。作為國(guó)家法律的執(zhí)行者，消防員的觀念態(tài)度、專業(yè)能力、職業(yè)素養(yǎng)直接影響職業(yè)形象，進(jìn)而影響著執(zhí)法效果和外界反饋，執(zhí)法規(guī)范化成為消防職業(yè)法治化建設(shè)乃至國(guó)家法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步提高消防救援人員個(gè)人的職業(yè)素質(zhì)。首先，在意識(shí)方面，牢固樹立對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民觀念，堅(jiān)定法治理念，依法行政，公正執(zhí)法。其次，在專業(yè)方面，加強(qiáng)對(duì)消防法律知識(shí)培訓(xùn)和執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)實(shí)訓(xùn)，一方面通過開展法制培訓(xùn)課程，在深入學(xué)習(xí)消防執(zhí)法法律法規(guī)基礎(chǔ)之上，增強(qiáng)消防員利用法律開展執(zhí)法工作的能力，幫助掌握規(guī)范的執(zhí)法程序，另一方面，實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練可以增強(qiáng)消防員對(duì)緊急情況下處置能力，掌握消防救援下的安全與自我防護(hù)方法。同時(shí)消防救援隊(duì)伍也面臨執(zhí)法人員設(shè)置現(xiàn)狀與所承擔(dān)的執(zhí)法工作任務(wù)嚴(yán)重不相適應(yīng)的問題。目前已有地方組織符合一定條件的消防員參加行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試，考試合格人員可以參與執(zhí)法工作，紓解執(zhí)法人員緊缺焦慮。

（四）構(gòu)建消防救援隊(duì)伍具體保障機(jī)制

目前，消防救援隊(duì)伍整體平移了原有的政策，具有消防救援隊(duì)伍特點(diǎn)的具體保障機(jī)制仍在逐步完善中。社會(huì)各界普遍擔(dān)心消防轉(zhuǎn)制后，戰(zhàn)斗力減弱，高素質(zhì)骨干人才流失，消防員征召來源多元化、整體結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、待遇保障等已成為消防救援隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的新情況新問題。針對(duì)國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍管理，當(dāng)前《公務(wù)員法》及消防法律法規(guī)都缺少可借鑒的成熟做法和經(jīng)驗(yàn)，需要在今后的實(shí)踐中進(jìn)一步探索出適合消防救援隊(duì)伍職務(wù)職級(jí)序列，以立法的形式，永葆消防隊(duì)伍旺盛生命力和強(qiáng)大戰(zhàn)斗力。

（五）推進(jìn)地方消防立法

消防隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展也離不開法制保障，現(xiàn)行我國(guó)消防法律還有許多不足之處，難以面面俱到，除此之外全囯人大立法修改程序嚴(yán)謹(jǐn)，立法和修訂周期較長(zhǎng)，針對(duì)當(dāng)前日益增長(zhǎng)消防安全需求，加快地方消防立法的進(jìn)程就顯得尤為迫切。地方消防立法必須充分考慮與現(xiàn)存法律、法規(guī)體系的銜接和協(xié)調(diào)，形成囯家、地方和部門的法律法規(guī)相結(jié)合，構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南婪ㄖ企w系。立法還需充分發(fā)揚(yáng)民主性、科學(xué)性，采取座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等多種方式聽取各方意見，從而為地方消防立法提供良好對(duì)策依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)明確要堅(jiān)定堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，此次消防體制改革，是黨中央新時(shí)代全面深化改革的戰(zhàn)略要求，也意味著消防救援體系職業(yè)化改革正式拉開大幕，在此次改革后，消防員完成身份轉(zhuǎn)變，消防救援培訓(xùn)日趨專業(yè)化、激勵(lì)機(jī)制也在建構(gòu)當(dāng)中，但消防體制改革，牽涉面廣、難點(diǎn)多，消防隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展道路依舊任重道遠(yuǎn)，在立足我國(guó)消防救援的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上，借鑒消防職業(yè)化國(guó)家成熟做法，繼續(xù)完善消防救援隊(duì)伍職業(yè)能力、職業(yè)保障、職業(yè)紀(jì)律等方面內(nèi)容。始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，打造出維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的綜合性消防救援隊(duì)伍。

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