能源普遍服務(wù)制度

摘要：本文通過(guò)對(duì)我國(guó)電力普遍服務(wù)的現(xiàn)狀的分析，探究出我國(guó)在電力普遍服務(wù)方面的不足，擬提出解決我國(guó)能源普遍服務(wù)的有效舉措，達(dá)到不斷完善能源普遍服務(wù)制度的目的。

關(guān)鍵詞：能源;普遍服務(wù);機(jī)制;方案

人們耳熟能詳?shù)摹捌毡榉?wù)”一詞起源于美國(guó)，1907年AT&T總裁威爾確立了其公司的理念，他當(dāng)時(shí)的表達(dá)是：“One network（一個(gè)網(wǎng)絡(luò)），One policy（一個(gè)政策），Universal service（普遍服務(wù)）”。

普遍服務(wù)一詞由此在電信行業(yè)里被提出。但是和今天大大不同的是，我們今天的提法往往是為了電信業(yè)的普遍服務(wù)問(wèn)題，然而美國(guó)電信業(yè)那時(shí)并不是如此，相反是出于遮掩AT&T在經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的壟斷行為。但是，出乎意料的是普遍服務(wù)這個(gè)詞在之后的發(fā)展中日漸出現(xiàn)在公眾事業(yè)當(dāng)中，在通信、能源、公共基礎(chǔ)設(shè)施等各個(gè)領(lǐng)域，成為積極的公共服務(wù)詞匯的代表。

一、我國(guó)電力普遍服務(wù)的現(xiàn)狀

我國(guó)普遍服務(wù)的概念源于電信行業(yè)。之后，普遍服務(wù)在其他帶有公益性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)譬如郵政、電力等應(yīng)運(yùn)而生。

（一）立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)電力法》第8、12、28和29條著重于政府對(duì)電力普遍服務(wù)的法律義務(wù)以及電力公司作為特定執(zhí)行機(jī)構(gòu)的基本權(quán)力以及應(yīng)當(dāng)?shù)穆男邢鄳?yīng)義務(wù)。在服務(wù)主體方面，提供公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)基本職能，電力普遍服務(wù)作為公共服務(wù)的一種，自然由政府作為服務(wù)主體。在服務(wù)范圍方面，普遍服務(wù)之“普遍”即要求政府在其轄區(qū)為居民提供全面、廣泛的服務(wù)，因而一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)也不應(yīng)在普遍服務(wù)的范圍之外。換句話說(shuō)，政府應(yīng)當(dāng)制定政策，幫助和支持少數(shù)民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力建設(shè)。首先是資源輸入，其中包括財(cái)政傾斜、技術(shù)扶持、物質(zhì)援助，旨在充分保障少、邊、窮地區(qū)的電力基礎(chǔ)設(shè)施;其次是調(diào)動(dòng)內(nèi)源動(dòng)力，如稅收減免、投資引入、貸款優(yōu)惠、物流保障等多種措施來(lái)調(diào)動(dòng)各方積極性，使其參與到電力建設(shè)的事業(yè)當(dāng)中。政府政策支持有效地解決了國(guó)家無(wú)電區(qū)域居民用電問(wèn)題。為了更加具體地落實(shí)該部法律，大量電力供應(yīng)條例應(yīng)運(yùn)而生，對(duì)一般電力服務(wù)系統(tǒng)做出了具體規(guī)定。

（二）實(shí)際供電效果

經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的電力建設(shè)，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了供電用地的全面覆蓋，真正做到了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通電、村村通電和戶(hù)戶(hù)通電，保障了千家萬(wàn)戶(hù)的電力需求，使改革發(fā)展成果惠及更廣大的人民群眾。我國(guó)政府不滿(mǎn)足于讓人民群眾“用上電”，而是在此基礎(chǔ)上，做到讓人民群眾“用好電”，用高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求提供電力服務(wù)。在政府指導(dǎo)下，電力企業(yè)本著“人民電業(yè)為人民”的初心，不斷創(chuàng)新思想、強(qiáng)化管理、革新技術(shù)、優(yōu)化服務(wù)、夯實(shí)保障，切實(shí)地提高了人民群眾用電的獲得感和幸福感。

二、我國(guó)電力普遍服務(wù)的不足

我國(guó)現(xiàn)行《電力法》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《電力監(jiān)管條例》等電力法律法規(guī)，雖然體現(xiàn)了電力普遍服務(wù)精神，但由于歷史和認(rèn)識(shí)等多方面的原因，現(xiàn)行電力法律法規(guī)中僅規(guī)定了對(duì)少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)供電的法定責(zé)任，卻未明確提出電力普遍服務(wù)概念。《電力法》第八條規(guī)定“國(guó)家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)。”其中，幫助就是國(guó)家要從財(cái)政、物質(zhì)和技術(shù)等方面，給予少、邊、窮地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)以援助和照顧;扶持就是國(guó)家在投資、貸款、稅收以及生產(chǎn)、供應(yīng)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售等方面，給予少、邊、窮地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)以扶助和支持。本條規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家積極履行法定職責(zé)，幫助和扶持少、邊、窮地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)，有效解決了國(guó)家無(wú)電區(qū)域居民用電問(wèn)題。但這些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

立法與監(jiān)管層面亦有不足。首先，從立法層面來(lái)說(shuō)，缺乏與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)章，無(wú)法可依。其次，從監(jiān)督監(jiān)管層面來(lái)說(shuō)，缺乏健全的體制機(jī)制，如在售電環(huán)節(jié)，尚缺乏一個(gè)明確的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督電力企業(yè)進(jìn)行電力銷(xiāo)售，從而導(dǎo)致電力企業(yè)缺乏約束。

我國(guó)電力供應(yīng)實(shí)施普遍服務(wù)的成本主要是以在本行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行回收的方式，也就是在電網(wǎng)內(nèi)部進(jìn)行處理，有效的補(bǔ)償機(jī)制不完善。電力企業(yè)通過(guò)電網(wǎng)延伸方式或分布式發(fā)電供電方式，解決無(wú)電地區(qū)人口的用電問(wèn)題。但這些受助區(qū)域的供電成本往往很高而用電量少，電力企業(yè)的售電收入小于提供普遍服務(wù)的高額成本。所以，對(duì)電力企業(yè)的有必要制定相應(yīng)政策，對(duì)電力企業(yè)支出進(jìn)行補(bǔ)償。但是如何核算普遍服務(wù)的成本也是一個(gè)難點(diǎn)，相關(guān)制度的確立便顯得十分重要了。

要解決能源普遍服務(wù)落實(shí)難的問(wèn)題，除了設(shè)定切實(shí)可行的目標(biāo)外，還應(yīng)當(dāng)明確具體的資金來(lái)源。當(dāng)前我國(guó)實(shí)施能源普遍服務(wù)的資金主要來(lái)源于政府的財(cái)政補(bǔ)貼以及企業(yè)間的交叉補(bǔ)貼，上一章已經(jīng)充分分析了該種模式存在的弊端，對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家能源普遍服務(wù)的資金籌措發(fā)展過(guò)程來(lái)看，目前國(guó)際上流行的普遍服務(wù)基金的實(shí)施結(jié)果明顯優(yōu)于交叉補(bǔ)貼。發(fā)達(dá)國(guó)家業(yè)已成熟的普遍服務(wù)基金模式為我國(guó)提供了制度上以及操作上的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國(guó)的國(guó)情，應(yīng)該制定《能源普遍服務(wù)基金管理辦法》或者類(lèi)似法規(guī)，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)的規(guī)定明確能源普遍服務(wù)的資金籌措、運(yùn)行等各方面問(wèn)題，確定電企的法定義務(wù)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管職能，規(guī)定能源普遍服務(wù)基金資助的地區(qū)范圍和業(yè)務(wù)范圍等。

三、我國(guó)電力普遍服務(wù)制度

（一）成本補(bǔ)償機(jī)制加以完善，普遍服務(wù)基金制度逐步建立

完善補(bǔ)償機(jī)制是十分必要的。我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定具體的制度措施標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到激勵(lì)目的。毋庸置疑，我國(guó)在能源普遍服務(wù)這方面取得了顯著實(shí)效，電力普遍服務(wù)可以說(shuō)覆蓋全中國(guó)，但是為了持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，建設(shè)一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定的機(jī)制離不開(kāi)完備的成本補(bǔ)償機(jī)制，這點(diǎn)可以學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立普遍服務(wù)基金制度。這樣在電力企業(yè)承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的同時(shí)有了新的資金保障，非必需的電力需求將由個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用。

電力普遍服務(wù)基金在我國(guó)的建立仍舊有許多不足需要完善后方可設(shè)立，可以學(xué)習(xí)其他國(guó)家已經(jīng)相對(duì)完善的做法，在法律法規(guī)或政策的配套上，綜合學(xué)界觀點(diǎn)主要是三方面。

首先，健全電力普遍服務(wù)的法律體系。電力普遍服務(wù)在《電力法》中沒(méi)有作概念的界定，不同學(xué)者對(duì)其概念定義不一致，其主體不清晰、服務(wù)方式內(nèi)容都有所缺失。在國(guó)家立法層面，可以對(duì)《電力法》進(jìn)行補(bǔ)充解釋?zhuān)瑢?duì)概念不清、界定不明的普遍服務(wù)進(jìn)行完備;在行政法規(guī)層面，可以出臺(tái)配套的相關(guān)文件，在電力企業(yè)的運(yùn)營(yíng)中對(duì)電力供應(yīng)服務(wù)的服務(wù)對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍等進(jìn)行明確;在普遍服務(wù)基金監(jiān)督管理層面，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立基金管理機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管的內(nèi)容、主體、措施、標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)施細(xì)則。

其次，還要對(duì)資金的來(lái)源和流動(dòng)使用進(jìn)行把控。部分地區(qū)如果條件允許的情況下可以采用互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代化平臺(tái)提供服務(wù)，地區(qū)內(nèi)也采用分布的方式規(guī)范服務(wù)提供服務(wù)的提供者應(yīng)當(dāng)盡量采用公開(kāi)招標(biāo)等方式公平公正的選拔出最適合的主體。電力普遍服務(wù)基金資金可以通過(guò)電價(jià)分級(jí)的方式來(lái)汲取，電力使用量不同的用戶(hù)所繳納的費(fèi)用的比例不相同，以此附加電價(jià)的方式為基金籌措資金。

（二）市場(chǎng)化改革中的相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管制度

第一，市場(chǎng)化改革意味著市場(chǎng)主體進(jìn)入電力普遍服務(wù)的供應(yīng)，尤其是售電側(cè)，因此法律也需要隨之進(jìn)行補(bǔ)充變更。可以通過(guò)對(duì)《電力法》補(bǔ)充司法解釋的方式規(guī)定市場(chǎng)化改革以后的規(guī)定，嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻，并且售電主體的購(gòu)電權(quán)利也應(yīng)平等。同時(shí)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的約束，即便在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境里，電力企業(yè)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公益性的普遍服務(wù)義務(wù)。

第二，完善售電側(cè)監(jiān)管機(jī)制。市場(chǎng)化改革使得主體多樣，由統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)模式向多元化轉(zhuǎn)變，放開(kāi)市場(chǎng)的同時(shí)意味著普遍服務(wù)的實(shí)施可能會(huì)受到影響。這是由于在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的模式下，買(mǎi)電雖然沒(méi)有多個(gè)主體進(jìn)行選擇，但是在國(guó)家的后盾下不會(huì)因?yàn)槠髽I(yè)資金問(wèn)題等導(dǎo)致無(wú)電可用，改革后用電的風(fēng)險(xiǎn)增加。此時(shí)為了維護(hù)普遍服務(wù)，完善監(jiān)管機(jī)制就顯得十分必要了。除了前文所提到的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)電力企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管、與《公司法》相聯(lián)系嚴(yán)格市場(chǎng)的準(zhǔn)入和資產(chǎn)的高要求以外，有一個(gè)新的概念——非營(yíng)利性供電機(jī)構(gòu)。

由于非營(yíng)利性的特殊性，該機(jī)構(gòu)主要應(yīng)由政府部門(mén)采用公開(kāi)透明的招標(biāo)方式進(jìn)行選擇，私營(yíng)電企也有機(jī)會(huì);或者直接由現(xiàn)有的電網(wǎng)公司建立。這個(gè)供電機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的售電商。當(dāng)有突發(fā)情況時(shí)，其他企業(yè)無(wú)法持續(xù)性提供電力服務(wù)，該機(jī)構(gòu)就暫時(shí)承擔(dān)起提供電力服務(wù)的職責(zé)。但是這目前是個(gè)構(gòu)想，當(dāng)下還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家設(shè)立非營(yíng)利性電力公司。此外，還要對(duì)交易的模式方式進(jìn)行監(jiān)督規(guī)范，無(wú)論是批發(fā)還是零售，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)。總之，法律的規(guī)定主體在監(jiān)督之下做合法的市場(chǎng)化交易行為，無(wú)論市場(chǎng)怎么改革，普遍服務(wù)的要旨不能改變。

我國(guó)在完善普遍服務(wù)制度的過(guò)程中，單純的嫁接在我國(guó)是不會(huì)開(kāi)花結(jié)果的。無(wú)論是完善法律法規(guī)、建立成本補(bǔ)償機(jī)制還是更好更多地向清潔能源的使用上轉(zhuǎn)型等方面，都要根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，以期在我國(guó)這樣人數(shù)眾多的國(guó)家會(huì)有更加令人矚目的普遍服務(wù)機(jī)制。

作者簡(jiǎn)介：

劉業(yè)哲（1995.12-），女，遼寧人，北京師范大學(xué)研究生在讀，本科畢業(yè)于北京師范大學(xué)，現(xiàn)專(zhuān)業(yè)為經(jīng)濟(jì)法學(xué)。