關于新形勢下有效推進高速公路前期工作的一點思考

陳小龍 高軍

摘 要：通過近幾年我省高速公路前期工作開展的情況，土地預審和報批是影響前期工作的首要控制因素，在高速公路前期工作逐步下放到地市的大環境下，項目管理基本都采用大包制，設計單位同時承擔著設計與專題的雙重任務，如何有效推進高速公路前期工作是一個值得思考的問題。

關鍵詞：高速公路前期工作;專題管理;控制措施;總體方案擬定思路

1 思考的提出

以往的高速公路前期工作模式是設計院僅需開展工可—初設—施設，且按順序推進;專題管理則由業主來委托和負責，設計單位起配合作用。

外部形勢的變化：十八大以來，土地和生態因素已經成為高速公路建設的首要制約因素，高速公路的設計理念以五大發展理念為指引：創新、協調、綠色、開放、共享。近兩年，我省已經完成施工圖設計的高速公路均面臨著土地報批嚴重遲緩，占用生態紅線異常難以協調等問題，土地報批過程中針對占用永久基本農田和生態紅線方案不斷調整優化，高速公路前期工作周期均存在著不同程度的延長問題，造成多條高速無法按預期時間建設。

為避免設計單位設計進程與專題管理進程的不同步問題，避免出現設計完成而專題滯后的情況，業主單位更希望采取大包制，也就是將專題管理與設計打包，全部由設計部門來完成，這樣可以大大減輕業主的工作壓力，提高管理效率;同時，增加了設計單位對于高速公路前期工作管理的難度和工作量，這就迫使設計單位必須要對于專題的管理與勘察設計進程有非常清晰的思路和管理辦法，本人結合近兩年負責項目的情況，針對新形勢下如何有效的推進高速公路前期工作進程，做了一些總結和思考。

2 設計方案與專題相互作用

高速公路工可階段，大致需要開展11個專題：規劃選址、土地預審、社會穩定、文物、壓礦、地災、環評、生態環境影響、防洪、通航、涉鐵等。

初步設計階段，大致需要開展3個專題：水保、交通安全評價、涉鐵方案論證等。

施工圖設計階段，大致需要開展5個專題：土地勘界、林地勘界、土地組卷報批、土地復墾、交通安全評價等。

工可報告批復的前置專題有：土地預審、規劃選址、社會穩定3個專題。

2.1 關于土地預審專題

土地預審專題一般可分為落實永久基本農田補劃地塊——編制土地利用和耕地保護專項報告——編制土地利用總體規劃修改方案暨永久基本農田補劃方案并完成簽章——出具縣級審查意見并送市級初審——出具市級預審與規劃選址意見并送省廳審查——完成省廳審查，出具用地預審與規劃選址意見。

土地預審專題的首要的控制因素是用地邊界的準確性，確保土地報批邊界與土地預審邊界的高度一致性;其次是針對路線方案占用永久基本農田的嚴肅性和合理性充分論證，確保縣、市、省三級審查時對路線總體方案不會提出大的意見，避免報告出現反復修改，影響報批周期。

2.2 關于規劃選址專題

規劃選址專題一般可分為報告編制——征求相關部門意見（縣生態環境分局、縣水利局、縣自規局（林業）、縣應急管理局、縣文旅體局）——待用地預審取得省廳耕保處意見后，組織規劃選址評審會——修改完善報批稿，取得專家組長簽字——與土地預審組成統一報批材料，送省廳審核——取得用地預審與規劃選址意見書。

規劃選址專題的首要控制因素是路線方案的穩定性，其次是需要取得土地預審廳耕保處意見，這就要求路線方案研究要充分，最好不要出現反復，必須取得所有影響方案專題的結論性意見。

2.3 關于社會穩定專題

社會穩定專題一般包含完成風險調查工作（座談會、問卷、公示等）——完成社會穩定風險分析報告編制——待取得土地預審意見后，開展風險評估工作——市政府出具同意評估結論的函。

社會穩定風險分析專題的主要前置條件是土地預審取得意見，因此，滯后于規劃選址與土地預審專題。在高速公路項目中，社會穩定專題往往不是主要的制約因素。

2.4 關于文物專題

文物專題一般包含向省文物局申請核查文物發文——省文物考古研究所沿線文物點實地踏勘——調查報告編寫及上報省級文物主管部門審批。

文物專題流程整體雖然簡單，也不是工可的前置專題，但往往文物對路線方案的影響很大，現場外業踏勘往往只能發現一些比較重大的文物，對于埋藏在地下的存在很多未知的風險。因此，工可確定路線方案前文物應取得結論性意見或批復，確保后期路線方案不會出現大的變動。

2.5 關于壓礦專題

壓礦專題一般包含根據省廳查詢材料去地質資料館收集礦產地資料——市級自然資源與規劃局查詢礦權壓覆情況——去函礦權人收集礦權、儲量等相關資料——報告文本及圖件編制——省礦產資源儲量評審中心報告審查——取得省廳批復。

壓礦專題雖然也不是工可前置專題，但壓覆礦產資源的可行性關系到路線方案的可行性，工可路線方案要盡可能的穩定，壓礦專題應提前取得批復。

2.6 關于防洪專題

防洪影響評價專題一般包括編制洪泙報告——上報河道主管部門審查，一般為市水利局;如上報省水利廳，則先由市縣級初審;如上報長委，則由省水利廳復審后上報。——主管部門批復。

防洪專題一般較少控制總體方案，但如需上報長委或淮委批復，一般周期非常漫長，少則半年，多則一年，對前期工作周期影響非常大。

2.7 關于通航專題

航道通航條件影響評價專題一般包含編制航評報告——向港航管理服務中心申請航評審查——航評現場踏勘咨詢會——出具踏勘咨詢會意見——完善報告——行政申請書報送窗口——省交通廳出具審查意見書。

通航專題的周期相對較短，但跨越的角度和橋梁方案影響路線總體方案，因此，也應在工可批復前取得批復，確保兩階段設計時方案穩定，可直接沿用批復結論。

2.8 關于環評專題

環境影響評價專題一般分為監測數據處理——報告編寫——報告內部審查及修改——公示——報送市、縣生態環境分局預審——報省、市生態環境廳批復。

環評專題不是工可前置專題，但工可確定路線總體方案前，必須取得環評選線的咨詢報告，篩查明確沿線的生態環境敏感點，飲用水源保護區、自然保護地、風景名勝區等，確保路線方案布設滿足環評要求。

2.9 關于水保專題

水土保持方案專題一般包括根據批復的可研及初步設計資料，編制水土保持方案報告——上報省水利廳——省水利廳完成技術審查——根據專家意見修改報告——取得批復。

水保專題一般在初設結束或施設過程中編制，對路線總體方案進程影響較小。但應確保主體及臨時工程數量的準確性。

2.10 關于地災專題

地質災害評價專題總體較為簡單，但評價的地災要素影響路線總體方案，一般在工可階段完成批復，確保路線方案的穩定。

3 重點專題加強管控

3.1 土地預審專題

土地預審專題管理的重難點有：

（1）用地預審邊界的確定，為避免在用地報批階段與預審邊界出現較大的偏差，導致報批過程反復修改。（2）線路選址暨占用永久基本農田的論證會議，不同于以往路線方案審查由行業主管部門審查，該審查以占用基本農田為主要控制因素，兼顧工程、環保、經濟等其他因素，這就要求工可階段研究路線方案時，在永久基本農田分布圖上兼顧其他控制因素進行多方案比選，以相對占用永久基本農田最少的方案作為推薦方案。

3.2 環評專題

環評專題的報批受制于規模、地點、生產工藝、環境保護措施等。

環評專題的核心是總體方案的一致性，生態敏感區的一致性以及環保措施的一致性，一般來說，環評報告可分為兩步：第一步，工可階段啟動，提供環評選線咨詢報告，確保路線總體方案的穩定;初設階段至施設前期，完善報告，提供準確的環保措施相關數量，確保環評報告中的數據與施工圖設計數據一致。

3.3 水保專題

根據《水土保持法》第二十五條《規定》中對生產建設項目地點規模重大變化、水土保持措施重大變更和新設棄渣場等三類情形進行了具體界定，并提出了明確管理要求。其他一般變更納入水土保持設施驗收管理，并符合水土保持方案批復和水土保持標準、規范的要求。

為確保水保報告中的數據與設計一致，可以采取水保報告于初設批復后施設啟動時開始編制，尤其是臨時工程數量、棄土場設置位置等，采用施設數據更加準確。

4 一點思考

4.1 前期工作進程的思考

（1）工可與初設進程交叉同步： 以往的工作進程都是正向，設計單位只需要管控好設計進程，如工可——初設——施設;專題則由項目建設單位管理。但根據近兩年高速項目推進來看，土地報批是最關鍵因素，因此，新形勢下設計進程應采用倒排法，即明確開工時間——倒推土地報批時間——倒推土地預審時間——施工圖設計——初步設計——工可前置專題（土地預審、規劃選址、社會穩定）、其他影響路線方案專題（通航、壓礦、文物、防洪、涉鐵等）——工可編制——工可路線方案研究。

根據上述進程，可以明顯看出工可階段的研究深度和廣度要遠遠超出以往的項目進程，在土地預審階段就需要提供精準的用地邊界，而精準的用地邊界就需要至少初步設計深度的方案，工可前期就需要經過充分的方案比選，確定推薦方案后即開展初步設計測圖，初步設計方案細化后才可以提供土地預審邊界，因此，工可與初設進程應交叉同步。

（2）工可與各影響專題進程交叉同步：工可路線方案研究確定的前提是各影響專題需盡快取得批復或取得評價結論，無影響路線方案的顛覆性意見，確保路線方案穩定后，方可開展初步設計工作。

4.2 管理控制辦法的探索

從各專題涉及的主管部門來看，無外乎自然資源與規劃部門、交通部門、水利部門、港航管理部門、生態環境部門、文旅體部門、各級政府、學會等。

四級聯動（業主、主管部門、設計單位、專題單位），采用清單制管理辦法，找出關鍵時間、關鍵因素、關鍵人物，設置總表與分表，細化到每一個節點，責任部門，責任人，提前謀劃，過程控制，保證節點。

以土地預審為例，專題報告編制完成，則由對應自然資源與規劃部門組織踏勘、專家論證，向上級報審;這比以往全部由專題單位去申請進程快得多，力度也大得多。以近期參與項目為例，編制了清單如圖1、圖2。

4.3 總體方案擬定思路的轉變

以往以技術經濟為主，現在以資源約束為主;以往追求順直便捷為主，現在要保證可實施性為主;永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界已經成為總體方案選擇的三大首要因素。

根據安徽省自然資源廳關于《重大建設項目占用和補劃永久基本農田審查要點》的意見，可以挖掘總體方案需要注意的幾點：

（1）方案研究時，要提前征求市、縣自然資源主管部門意見，針對選址選線、重大建設項目占用永久基本農田的必要性和合理性嚴格論證。（2）充分論證，優化選址。項目選址比選方案原則上不少于三個，對占用永久基本農田面積較大的項目，要分項進行多方案比選，通過總體、分項綜合比選確定方案是否少占耕地和永久基本農田。（3）嚴格控制占用永久基本農田比例，因比例超過用地總規模50%時，建設單位要專題組織研究，論證如何避讓或少占永久基本農田，分析必要性和合理性。（4）嚴控調整，規范調整。通過用地預審后，原則上原址不應發生局部調整。這就要求用地預審邊界盡可能接近或等于施工圖用地邊界，方案一定要深度研究。塊狀用地所占規模和用地原則上不予調整。（5）線性重大建設項目主線工程應盡可能少占永久基本農田，且應符合國家高速、國道、國防公路、省級高速和連接深度貧困地區的省級公路中的一種。（6）關于生態紅線：生態紅線作為路線方案研究的核心控制因素，應重點關注。根據省自然資源廳的相關文件，針對高速公路建設項目占用生態紅線的，需通過省發改委、省自然資源廳、省生態環境廳、省交通運輸廳、省農業農村廳、省水利廳、省農業廳組成的聯合審查組審查。

從審查要點可以看出，路線在占用生態紅線時需提前做好對應的研究，確保占用合理、合規、保護有效。

參考文獻：

[1]《自然資源部農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規[2019]1號）.

[2]《自然資源部關于做好永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規[2018]3號）.

[3]安徽省自然資源廳關于征求《重大建設項目占用和補劃永久基本農田審查要點（征求意見稿）》意見的函.

[4]安徽省自然資源廳關于過渡期內省重大建設項目不可避讓生態紅線論證建議審查決策工作程序（皖自然資[2020]94號）.