動物強制免疫“先打后補”的實踐與思考

張增博

摘要：動物強制免疫“先打后補”試點是獸醫衛生制度中的一項重大改革。在試點中發現，該政策能夠有效增強養殖戶的主體責任意識，節約財政資金，提升監管效率，收到了良好效果，但同時也存在實施門檻較高，補貼程序繁瑣，補貼效率及標準較低，擾亂免疫秩序等問題，阻礙了該政策的進一步推廣，需要加以改進。

關鍵詞：強制免疫;先打后補;主體責任;疫苗

中圖分類號：S851? ? ? ? 文獻標識碼：B? ? ? ? 文章編號：1007-273X（2020）07-0035-02

農業部（現農業農村部）于2016年7月聯合財政部下發了《關于調整完善動物疫病防控支持政策的通知》（農醫發〔2016〕35號），鼓勵“對符合條件的養殖場戶的強制免疫實行‘先打后補，逐步實現養殖場戶自主采購、財政直補”，開創了一種全新的強制免疫模式。重大動物疫病強制免疫“先打后補”政策（以下簡稱“先打后補”），是指符合相關條件的規模養殖場先自主采購強制免疫疫苗、自行開展強制免疫和免疫抗體檢測，經有關部門審核確認后給予其同期政府招標采購疫苗等值的經費補貼政策[1]。

1? 三門峽市“先打后補”政策貫徹實施情況

2017年，三門峽市下發了《關于做好2017年規模養殖場重大動物疫病強制免疫“先打后補”試點工作的通知》，正式啟動試點工作。各縣（市、區）通過深入宣傳，嚴格篩選，最終確定了試點企業（養殖場）。2017年全市參與試點的生豬為1.5萬余頭，商品蛋雞12萬余只;2018年全市參與試點的生豬為1.3萬余頭，蛋雞9萬余只;2019年受非洲豬瘟影響，參與試點的生豬下降到0.6萬余頭，蛋雞10萬余只，有5個縣（市、區）相繼開展了試點，參與率達到83.33%。多年來，該政策被越來越多的養殖場戶所知曉，受到了養殖場戶的廣泛認可與好評。

2? “先打后補”的積極意義

2.1? 有利于提高養殖企業的主體責任

以往免疫模式下，對動物實施強制免疫工作由政府發動、政府組織、政府實施、政府免費提供疫苗、政府承擔免疫副反應的補償等等[2]。政府包攬了一切工作，而作為強制免疫的實際受益者養殖場戶似乎置身事外，只是配合政府的工作，從而導致人們誤認為政府是動物強制免疫的責任主體。新的防疫政策實施后，免疫程序的制定、疫苗種類的選擇都得養殖戶自己操心，增強了養殖企業做好免疫工作的主動性。

2.2? 有利于強化監管，提高產地檢疫率

《動物防疫法》第十五條規定“動物疫病預防控制機構應當按照國務院獸醫主管部門的規定，對動物疫病的發生、流行等情況進行監測;從事動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏等活動的單位和個人不得拒絕或者阻礙”。在以往的模式中，養殖戶以引起應激反應等為由對采樣監測等工作不予配合。新的政策實施后，產地檢疫證、養殖檔案、免疫效果評價成為獲得補助的必要條件，養殖場戶大都支持采樣監測，認真填寫養殖檔案，主動申報產地檢疫，客觀上提高了產地檢疫率。

2.3? 有利于節約財政資金

在以往的免疫模式中，疫苗配送環節較多，通常是縣級畜牧獸醫主管部門將疫苗發放到鄉鎮畜牧獸醫站，再由村級動物防疫員領取后對養殖場進行免疫，中間環節較多，冷鏈運輸難以完全保證，導致養殖企業對強制免疫疫苗缺乏信任度[3]。同時，因為疫苗是政府免費供應的，養殖場戶超劑量免疫和隨意增加免疫次數的現象時有發生，以上種種原因客觀上造成了養殖場戶多領疫苗。此外，疫苗暫存鄉鎮畜牧獸醫站，增加了冰箱冰柜等冷藏設施的日常運行及維護費用支出。“先打后補”試點政策實施后，養殖場戶自主購買疫苗需要自己先期付款，并且定額補助，超出補助的部分需要自己承擔，所以養殖場戶就會根據實際需要進行購買，減少了疫苗浪費。養殖企業直接由疫苗供應商調入疫苗，降低了政府在疫苗庫存和冷鏈運行上的經費投入[4]。

2.4? 有利于滿足規模養殖場戶對疫苗多樣化的需求

政府集中招標采購的模式下，供應的疫苗種類相對單一，可供選擇的空間不大。如今，疫苗種類繁多，多聯苗、多價苗不斷涌現，部分養殖場戶尤其是規模養殖場戶對疫苗質量及售后服務提出了更高要求。實行新的免疫政策之后，疫苗采購自主權交給養殖場戶，更能滿足養殖場戶的合理訴求。

3? 存在的問題

3.1? “先打后補”的門檻較高

在《農業部、財政部關于調整完善動物疫病防控支持政策的通知》（農醫發〔2016〕35號）和《河南省畜牧局、財政廳關于調整完善動物疫病防控支持政策的通知》（豫牧〔2016〕70號）中均提到“對符合條件的養殖場戶的強制免疫實行‘先打后補”，但具體條件并沒有明確。筆者查閱了全國其他省份的做法，如浙江省、山西省均要求“取得《動物防疫條件合格證》，能夠切實履行主體責任，能夠主動開展抗體檢測”，三門峽市要求“取得《動物防疫條件合格證》，每季度至少委托有資質的實驗室開展1次強制免疫疫苗免疫效果評價”。縱觀以上條件，單就《動物防疫條件合格證》這一條件，就將許多養殖場戶排除在政策之外。

3.2? 補貼資金偏少，且補貼程序繁瑣，影響養殖企業開展“先打后補”的積極性

《通知》指出“對符合條件的養殖場戶的強制免疫實行‘先打后補，逐步實現養殖場戶自主采購、財政直補”，人們很容易理解為對疫苗進行補助，事實上各地的普遍做法也是僅對疫苗進行了補貼，勞務費沒有納入補貼，而在新政策實施之前，免疫操作的勞務費也進行了補助，相比之下，補貼資金就顯得偏少。其次，補貼環節需要養殖企業提交經費補貼申請表、疫苗采購發票復印件、產地檢疫證明復印件等證明材料，費時費力。在試點中發現，養殖場戶的產地檢疫證明保存不善、購買的疫苗因為數量小而被疫苗經營企業拒絕提供發票等情況時有發生，這都阻礙了補貼的及時兌現。

3.3? 一定程度上增加了養殖戶的負擔

縱觀各地的方案，均要求養殖場戶在接受畜牧獸醫部門的抽樣檢測的同時自行評價免疫效果，少的每年2次，多的達到每年4次。這些檢測費用需要養殖場戶自行承擔。相反，如果使用政府采購苗，只需要接受畜牧獸醫部門的監督抽檢，如果進行2次、3次補免補防，所用疫苗還是政府免費供應的，這就可以節省不少費用。此外，養殖場戶外出購買疫苗、儲存、自主免疫等過程，也花費了大量的時間與勞務成本，增加了養殖場戶的負擔。

3.4? 擾亂免疫秩序，增加疫病發生的風險

疫苗的選擇并不是越多越好，而應根據當地的流行病學調查結果而定。當地沒有的疫病，盡量不要進行疫苗接種，非要使用時，應當選擇滅活疫苗，以防把新的傳染病引入當地養殖場[5]。在養殖場戶自主選擇疫苗后，受疫苗推銷人員的誘導與勸說，隨意增加免疫的種類，增加經濟負擔的同時，也增加了引入疫病的風險。

4? 建議

4.1? 設置合理的“先打后補”準入條件

筆者認為，“先打后補”改變的只是疫苗供應環節的配給方式，即由實物形式改為貨幣形式，而與其他條件，比如《動物防疫條件合格證》、免疫技術人員配備、額外的免疫效果監測等要求關系似乎并不太密切。如果設置條件過高，將大部分養殖場戶排除在外，也就失去了改革的意義，偏離了改革的初衷。

4.2? 優化補貼流程，提高補貼效率

加大信息化力度，開發畜禽強制免疫“先打后補”信息化管理系統，將疫苗購買信息、免疫效果監測報告及產地檢疫等信息進行關聯，實現在線審核，在線補貼，免去了保存發票、填表審核等瑣碎工作，從而可提高工作效率和管理水平。

4.3? 科學確定補貼標準

目前大部分試點的補貼標準是參照政府集中招標采購的價格進行補貼的，《關于調整完善動物疫病防控支持政策的通知》（農醫發〔2016〕35號）指出“對符合條件的養殖場戶的強制免疫實行‘先打后補，逐步實現養殖場戶自主采購、財政直補”。筆者認為，改革的最終目的是所有養殖場戶均實行自主采購，政府將不再進行招標，屆時，“先打后補”將失去補貼的參考標準。因此，建議建立基本疫苗目錄制度，在目錄之外的疫苗不予補貼，在目錄之內的疫苗按照疫苗市場價的一定比例進行補貼，即建立疫苗補貼動態調整機制，這樣更加符合經濟社會發展的實際。

4.4? 強化動物疫病預防控制機構的公益服務

加強對試點場戶免疫抗體水平的監測，在疫苗種類保持相對穩定的情況下，統計分析、歸納總結免疫抗體水平的發生發展規律，減少養殖場戶自行監測抗體的頻次，探索實行真實性承諾制，從而減少養殖場戶的負擔。加強流行病學調查，力爭準確掌握本地區動物疫病的流行狀況，及時向養殖場戶推薦強制免疫的疫苗種類和毒株，避免養殖場戶盲目增加免疫種類，在減少不必要的經濟負擔的同時，降低本地區引入其他動物疫病的風險和幾率。

參考文獻：

[1] 王曉暉，高永士，郭? 強，等.安徽省阜陽市強制免疫“先打后補”政策實施分析[J].中國動物檢疫，2018，35（1）：43-45.

[2] 張尚勇.關于當前重大動物疫病強制免疫等工作的思考——以河北省灤南縣為例[J].黑龍江畜牧獸醫，2017（2）：137-138.

[3] 谷? 稷.如何完善強制免疫補助政策[J].中國牧業通訊，2014（18）：42.

[4] 孫玉霜，李? 志，杜淑清，等.天津市動物強制免疫疫苗“先打后補”試點[J].中國動物檢疫，2019，36（6）：36-39.

[5] 李富玉.獸用疫苗的種類特性選擇和使用概述[J].當代畜牧，2016（1）：128.