公共危機審計治理問題研究

蒲曉曄

摘 要：審計是因社會治理而生的一種手段，促進國家良治是審計機關重要的任務和目標，在公共危機演進的各階段國家審計應發揮積極作用。本文基于公共危機演進的審計治理，對國家審計與公共危機治理的關系進行分析，對公共危機審計治理的作用機理進行分析，并從推進公共危機審計全覆蓋、建立審計的應急管理機制、完善公共危機績效審計機制、完善審計信息公開制度等維度提出公共危機審計治理的途徑。

關鍵詞：國家審計;危機治理;公共危機

中圖分類號：F23 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.30.056

隨著社會的發展，科技的日益復雜，人類面臨頻發的災難性事件的風險驟升，突發的危機事件正改變和影響著我們的生產生活的方方面面。當災難襲來，能否降低人為因素的影響，有效地應對危機，對有效應對危機提出了挑戰。研究公共危機的審計治理問題，將有助于充分發揮審計治理功能，尋求有效應對公共危機的治理之道。筆者基于公共危機演進的審計治理，對國家審計在公共危機演進的不同階段發揮的作用進行分析。

1 公共危機演進的審計治理

關于危機的定義，最具權威性的是由美國學者羅森塔爾（Rosenthal）提出的，以整個社會系統為研究對象，指出危機是對一種基本結構的社會制度，或基本價值與制度范式受到嚴重挑戰，迫于緊急狀態帶來的壓力與社會各種狀態的高度不確定性，這種威脅迫切要求人們必須迅速做出關鍵性決策。危機的演化進程，被分為潛伏期、爆發期、蔓延期和恢復期四個階段，各階段表現出迥異的特征。審計是因社會治理而生的一種手段，促進國家良治是審計機關重要的任務和目標，在公共危機演進的各階段國家審計應發揮積極作用。

1.1 危機潛伏期的審計治理

表面看來，公共危機是一個動態過程，極具偶然性，看似無法預見災難性的后果。當步入危機潛伏期，公共危機極具具有動態性和非線性的特征，隱藏性強，不易察覺。而一旦錯失準確研判的最佳時機，勢必增加處理的難度和成本。國家審計的法定審計范圍，使國家審計能夠在公共危機事態處于潛伏期時，能夠發現危機的苗頭成為可能。在尚未啟動專門的“公共危機審計”程序時，基于問題導向意識，審計人員能夠通過適當延伸“財務審計”或“績效審計”中的某些審計程序，實現對公共危機治理的審計。審計人員可以通過審計的調查對表現出的某些跡象的識別，來準確捕捉公共危機的特征，找到可能爆發公共危機的線索，發現隱含的深層次社會問題，根據法定審計程序將公共危機預警和應對方案提交政府相關管理部門。

1.2 危機爆發期的審計治理

在危機爆發期，隨著不確定因素的遞增，短期內會造成社會心理和相關群體的較大沖擊。由于危機的突然爆發，可能導致失控。此時，審計機關應對可能涉及的審計問題進行分析和評估，根據公共危機發生的實際情況，決定審計介入的程度：審計機關根據公共危機事件發展狀態，審計信息的公開程度，來決定是提供數據信息，還是通過協調各方關系，來直接參與公共危機事件的處理，抑或是為了控制事態的進一步蔓延，審計機關直接投入公共危機的治理行動中。

1.3 危機蔓延期的審計治理

當公共危機步入危機蔓延期，危機會向背道而馳的兩方面發展：若向積極發展，危機會有效遏制，事態逐步平息。國家審計能夠為維護社會秩序保駕護航，在公共危機的控制上，發揮積極作用。國家審計能夠監控諸如賑災捐款的適用情況的經濟信息、重大公共工程項目的財務狀況、政府財政赤字的債務情況等，由國家審計機關發揮其經濟監督的作用，通過審查來揭示真相。公共危機爆發時急劇偶然性，管理機構此時表現出非常態管理特征，且制度的不完善，使公共危機治理過程中呈現出諸多問題，國家審計的監督功能，成為有效地發揮公共危機審計治理的治理手段，從而提升公共危機治理效能。

1.4 危機恢復期的審計治理

當步入危機恢復期，公共危機治理的核心任務，則是應盡可能迅速地恢復社會秩序。公共危機是國家治理的重中之重，是政府維穩的關鍵，一旦危機復發或事態失控，勢必釀成社會秩序的混亂，此時國家審計機關更應積極投入公共危機治理。國家審計對公共危機恢復期的有關事項的監控范圍應該擴大，審計機關仍需持續地收集信息，對危機是否復發予以分析和監測。

2 公共危機審計治理的機理分析

公共危機審計治理貫穿于公共危機治理的全過程，且在危機演進的不同階段，審計關注的核心內容不同。國家審計作為國家治理的重要制度安排，在參與公共危機治理過程中，能夠充分發揮監督作用，來提升公共危機的治理效能。對公共危機審計治理的內在機理進行分析，探尋公共危機審計治理的有效途徑有著重要的現實意義。

2.1 公共危機審計治理的內在機理

作為國家治理工具之一的國家審計，屬國家政治監督體系的范疇，其與生俱來的預防監督職能，能夠在公共危機治理中發揮出重要的作用。國家審計能夠依法通過審計權力制約行政權力，監督公共危機治理的執行機制，成為政府自身實施外部治理的重要手段，同時作為政府實施內部有效治理、促進政府及其部門不斷優化自身的重要手段，能有效地提升政府的公共危機管理能力。國家與人民間依據契約理論確立了契約關系，審計也因國家與人民間的委托代理關系而產生，擔負起了公共危機治理中的監督職能，推動公共受托責任的履行。一方面國家審計能夠在公共危機治理過程中，進行危機的甄別，對危機進行評估，為政府有關部門決策提供應對危機的建議;另一方面國家審計能夠捕捉到危機演進的信息，滿足公眾對公共危機信息的需求，從而保證信息公開透明和社會的穩定。

國家審計治理的監督職能，貫穿于公共危機演進各階段的全過程。事前審計中，充分發揮國家審計的社會性公共危機預警職能，對政府在危機潛伏期工作能力進行評價，促使各個部門做好防范工作;事中審計通過對公共危機治理的跟蹤審計，保障公共危機應急管理過程中救災款物得以合規使用;危機蔓延期的審計治理則是通過對恢復期的重建項目的效益性監督，來維持社會秩序的穩定;危機恢復期審計治理的目標在于推動落實審計建議、評價危機管理的效果。在危機演進的不同階段，審計人員根據審計環境的階段性特征，識別審計風險，確定審計目標、內容，積極開展審計活動，從而進一步實現公共危機治理的公開、透明、廉潔與高效。

2.2 “問責”在公危機治理中的職能

國家審計的“問責”功能，已然成為服務于公共危機治理的重要職能，是適應于國家治理需求應運而生的功能。通過績效審計、政策審計和項目評估等，運用法律賦予審計機關的經濟處罰權、信息公開權對審計客體實施以整改結果危機導向的“問責”。績效審計是國家審計“問責”職能的重要形式，于20世紀末在許多國家的法律層面上予以確認。在公共危機治理中，進一步加大信息公開的力度，通過大量的審計報告發布，產生社會威懾力。

2.3 公共危機審計治理效能

通過國家審計來促進公共危機治理過程中信息的公開透明，促進治理工作廉潔高效，從而提升政府公信力，成為保持經濟社會穩定的穩定器。國家審計在公共危機治理中，發揮其預警功能。首先，國家審計具有預防功能，在危機潛伏期，審計機關通過捕捉公共危機的特征，找到可能爆發公共危機的線索，有效識別潛在危機。其次，國家審計能夠有效地保障公共危機治理的廉潔高效。公共危機事件的爆發，使整個社會處于無序狀態，此時各項管理工作處于非常態的應急狀態，公共危機事件爆發所具有的突發性，決定了危機治理過程中的可控性超越了公共部門日常管理的范疇，各項管理活動處于非常態的應急狀態下，資源的有效配置直接影響著公共危機處置效果。國家審計通過對公共危機治理活動中的資源分配工作予以監督，確保提升公共危機治理的效能。第三，國家審計具有反饋功能，國家審計機關能夠通過對公共危機演進的各階段國家審計產生的后果進行反饋評價，同時能夠及時對審計程序予以調整，從而控制公共危機審計治理的效果，杜絕危機的再次發生。

3 公共危機審計治理的途徑

3.1 推進公共危機審計全覆蓋

審計治理在公共危機治理中扮演的重要的角色，貫穿于危機演進的四個階段。在危機潛伏期、危機爆發期、危機蔓延期和危機恢復期開展基于不同審計治理主題的危機審計工作，制定公共危機審計的實施細則。各級審計機關積極開展危機預防、危機處理及危機恢復的審計工作等，嚴肅問責，充分發揮審計治理的抵御功能。

3.2 建立有效審計的應急管理機制

公共危機是突發性的事件，需要決策者依據事件發展情況，進行動態的研判，抓住時機，迅速作出抉擇。為保障公共資源在公共危機治理中的有效使用，審計機關應建立多層次的聯動監督機制，充分發揮公眾和媒體的監督作用，協同紀檢、監察等部門一起發揮監督作用，逐步完善審計應急管理機制。

3.3 完善公共危機績效審計機制

充分發揮國家審計的揭示功能，積極開展公共危機審計全過程的績效審計，從而提高政府財政資金的使用效益。構建起適合我國現階段發展需求的公共危機管理績效審計體系，全面拓展公共危機績效審計的范圍和審計內容，充分發揮國家審計與公共危機治理雙向互動作用，依法履行審計監督的職責，在公共危機審計治理中推行全過程審計。注重公共危機治理過程中，資源配置的績效審計;注重資金預算、物資采購等績效審計;在危機恢復期，著重對重建工程、招投標等進行績效審計。完善公共危機績效審計的問責機制，防止在公共危機治理過程中，出現資源配置混亂、權力異化等現象，理順審計問責主體、內容以及聯動機制等，堅持同體問責與異體問責相結合的原則。

3.4 完善審計信息公開制度

伴隨著大數據時代的到來，國家審計被提升至國家治理層面，公共危機審計治理工作逐步走向數字化、信息化。審計結果不僅用來為公共部門危機治理提供決策參考，還可以提升政府職能部門對公共危機事件的應對能力，同時對公眾生命財產安全的予以保障，還能夠借助審計信息對社會公眾輿論起導向作用。因此，完善審計公開制度，通過審計信息資源共享，打造人類合作的新平臺，從而推動開放治理和績效的優化。

參考文獻

[1]烏里爾·羅森塔爾，邁克爾·查爾斯，保羅·特哈特.應對危機——災難、暴亂和恐怖行為管理 [M ].趙鳳萍，譯.鄭州：河南人民出版社，2014.

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[3 ]孟志華.對重大突發公共事件審計的思考 [J ].財會月刊，2020，（4）：89-90.