低效工業用地再開發利用研究與實踐
——以臨邑縣工業用地為例

鄭曉亮，孫田

(1.臨邑縣自然資源局，山東 德州 251500；2.山東省自然資源廳機關服務中心，山東 濟南 250014)

0 引言

低效工業用地再開發利用是解決當前我國城市用地緊張、人地矛盾突出、土地投入產出效率低等問題的重要手段,是當前學術界研究的熱點[1]。對城鎮低效工業用地再開發的探討，目前主要集中在內涵界定、效率評價、成因分析、閑置處置等方面，相關成果對工業用地合理利用起到了積極作用[2-4]。

本文基于項目評價研究，以臨邑縣工業用地調查為基礎，梳理基礎工業建設用地數據，建立臨邑縣低效用地認定標準體系和縣級工業用地管理系統，加強土地績效管理，針對不同低效用地類型提出專項利用方案及意見，為政府制定合理的土地利用規劃，建立差別化稅收、土地供應政策、產業調控，最大限度地發揮土地潛能，提供決策數據支撐。

1 工業用地調查及低效用地評價

國內學者主要從區位比較優勢、閑置或遺棄、污染高風險等角度對低效工業用地進行認識，認為低效工業用地內涵包括：已經使用或開發過的工業用地或建筑物；目前處于閑置、遺棄或未完全利用的工業用地；不符合安全生產和環保要求的高風險工業用地；經過整治可再次利用；效益低，有可再開發潛能的工業用地等。并將其劃分為：閑置關停型低效、開發利用型低效、投入產出型低效、產業導向型低效、合同契約型低效、用途配置型低效6種類型[5-8]。

1.1 研究方法

當前，對低效用地評價的方法主要有綜合法、分析法、屬性分類法等。本文從有利于低效用地再開發角度出發，結合臨邑縣當前工業企業用地現狀，采用綜合分析的方法進行分析，并建立工業企業用地現狀數據庫[9]。

1.1.1 工業企業用地利用現狀調查

以臨邑縣工業企業用地利用現狀為基礎，按照《土地利用現狀分類標準》(GB/T21010—2017)，采用實地測量、現場詢問、系統查詢及圖庫判別等方式，對臨邑縣城區、開發區及各鄉鎮工業企業用地的規劃用途、發展方向、土地利用強度等進行調查。

調查內容主要為:①開發利用現狀，包括位置、面積、用途、容積率、建筑密度、投入產出水平、低效用地類型、環境狀況、基礎設施配套水平、房屋建設情況、承載人口等，工業企業用地還需要調查使用水、電、氣等情況。②權屬等相關信息，包括權利人、權屬性質、地類和用地手續等內容。歷史遺留問題工業用地均納入了調查范圍。通過全面調查形成了初步調查成果，為低效工業用地認定、評價、制定再開發方案奠定基礎。

1.1.2 低效工業用地評價指標體系構建及其類別劃分

(1)低效工業用地評價指標體系。在對工業用地現狀分析的基礎上，通過與相關規劃、計劃成果的銜接，與臨邑縣社會經濟發展及產業發展方向的匹配度以及投入產出水平的初步分析，構建臨邑縣低效工業用地認定及評價指標體系(表1)。

表1 臨邑縣低效用地認定及評價指標體系

(2)低效工業用地類別劃分。根據指標上述指標體系，可以把低效用地劃分為以下6類：①閑置關停型低效。從是否維持生產經營視角評價工業用地是否低效，主要認定指標包括是否為閑置用地、空閑用地、停建停產、倒閉外遷停產、轉型停產等。②開發利用型低效。從土地利用強度角度認定工業地塊是否低效，主要認定指標包括容積率、建筑密度等。③投入產出型低效。從土地利用績效角度考察工業地塊是否低效利用，主要認定指標包括單位土地固定資產投資強度、單位土地產值、單位土地稅收等。④產業導向型低效。從產業結構升級、定位和環保角度考察工業地塊是否低效(主要針對用地性質不發生轉變的工業地塊)，主要認定指標包括是否為淘汰類產業、單位產值排放、單位產值能耗以及對環境的影響。⑤合同契約型低效。基于土地出讓的全壽命管理視角，從工業用地的開發利用過程是否符合合同條款規定的角度認定其是否屬于低效用地。主要認定指標包括開竣工合同時間、開發強度合同指標、產業績效合同指標、投資額及強度合同指標等。⑥用途配置型低效。從地塊的實際使用情況與規劃最佳使用狀態的匹配程度衡量工業地塊是否低效(主要針對規劃用途已轉變的工業地塊)，主要認定指標包括最高最佳用途和最高最佳強度等，其依據為城市控制性規劃方案。

1.2 工業用地管理系統

為方便政府對工業土地的實時監管，根據調查情況，建立工業用地管理系統，系統匯總了基礎調查數據，與影像地圖鏈接，實現地企結合，實現對宗地、企業的全方位管理。為政府后期處理低效工業用地提供技術支撐。系統主要功能包括宗地管理、統計、用地分析、宗地檔案等4個部分。

1.3 調查結果及分析

(1)據2018年臨邑縣工業用地調查結果，臨邑縣工業用地占地面積2061.33hm2，主要集中在經濟開發區和各街道辦；其他鄉鎮共計117個企業，占全部工業用地面積的13.73%(表2)。

(2)工業低效用地現狀分析。臨邑縣不存在閑置土地，但企業內部未利用的空閑土地占比較大。全縣429宗工業用地中，已建設利用土地面積1664.49hm2，占全部工業用地的81%，目前尚有144宗處存在空閑，空閑土地面積392.95hm2，占全部工業用地的19%，且多數空閑土地不能連片。其中，經濟技術開發區范圍內有312.01hm2，占全部空閑土地79.41%。同時，通過城鎮工業土地整治工作，會給臨邑帶來可觀的建設指標。

以臨邑縣經濟開發區為例，對調查成果進行分析。按照調查內容與低效用地認定方法，對其類型數量分別統計。

東部開發區范圍內共有18家企業，總占地面積251.64hm2，企業平均用地面積13.98hm2。其中，1家企業存在關停型低效用地，主要原因為停產查封；5家企業存在空閑型低效用地，主要原因為批而不建或是有大量空閑；3家企業存在開發利用型低效用地，主要原因為建筑密度或容積率不達標。西部開發區范圍內共有145家企業，總占地面積1001.43hm2，企業平均用地面積6.91hm2。其中，26家企業土地存在關停型低效用地，主要原因為停產、查封和重組；21家企業土地存在空閑型低效用地，主要原因為圈而不建、批而未建、開發滿1/3就終止開發建設和大量空閑；北部開發區為新區，僅有3家企業落地開工建設。

(3)工業用地強度分析。從土地利用強度認定工業地塊是否低效，主要認定指標包括容積率、建筑系數等。臨邑縣城鎮規模總體偏小，城鎮用地內部結構和布局不盡合理。經濟技術開發區工業企業容積率，平均值為0.25。

(4)投入產出分析。從土地利用績效角度考察工業地塊是否低效利用，主要認定指標包括單位土地固定資產投資強度、單位土地產值、單位土地稅收等。經濟技術開發區內16宗土地畝均稅收低于1萬元。

(5)工業用地生態分析。從調查看，部分農村居民點處在臨邑縣經濟開發區管理的工業用地范圍內，臨邑縣以化工產業為主的工業用地對周邊環境影響大，農村居民點內的居民生活環境質量較差，同時，部分農村居民點戶均用地面積超過國家、省對農村居民用地標準，造成了一定程度的土地資源的浪費。

按以上調查內容與低效用地認定方法，臨邑縣土地低效類型主要為空閑關停型低效、開發利用型低效和投入產出低效型三類。

2 低效土地再開發策略

2.1 低效土地再開發思路

低效工業用地再開發是指在符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和產業發展方向，滿足基礎設施、公共設施、公益事業等配套設施用地的前提下，將城鎮低效用地通過原國有土地使用權人、原集體土地所有權人、市場主體、政府等多種形式進行綜合整治提升改造，促進產業轉型升級和企業提質增效[10-14]。

臨邑縣作為“京津冀一體化”區域的縣域綜合體，需要根據評價確定的低效用地現狀，結合國土空間規劃，統籌安排縣域各業、各類用地，優化土地利用結構與布局，協調土地利用與經濟社會持續發展、城鎮化建設與生態環境保護的關系，明確再開發用地結構空間布局，調整優化的方向，引導社會保護和合理利用土地資源，促進縣域經濟社會的全面、協調、可持續發展。

2.2 再開發方案

(1)引導化工產業退城入園。根據臨邑縣城市利用總體規劃及土地利用總體規劃，經濟技術開發區(北部)為高端化工產業園區，新入住化工企業集中安置在此處，鼓勵已建化工企業產業升級改造，另需審批建設用地的，政府給予用地優惠，鼓勵企業搬離原廠區在此安置新廠房。

(2)推進企業改造升級。經濟技術開發區(西部)華興路以東，花園大道以北，距離臨邑城區近，發展化工產業對居民生活影響大，且隨著恒源石化退城入園，影響附近的化工企業發展。建議以發展制造業為主，支持民營企業發展、興建文化產業園，逐步淘汰化工企業。華興路以西，花園大街以南，現有產業以醫藥制造、化學原料和化學制品制造業為主，屬于德州市審批的化工產業園，對處于園區內的企業進行建設監管，以“畝均效益、畝均稅收”論英雄。為促進企業發展，對符合《山東省人民政府關于支持民營經濟高質量發展的若干意見》要求的企業，給予相應的優惠政策。

(3)促進空閑土地建設。根據經濟技術開發區(東部)企業用地、建設的現狀，督促有實力的企業提交空閑土地利用計劃、與相關部門簽訂改造合同，對不能按時完成建設任務的企業，收回空閑土地作為存量建設用地；無實力的企業可轉讓土地使用權或閑置的獨立廠房、辦公樓，提高土地使用效率，但轉讓企業必須屬于與企業相關的上下游產業。

(4)提高工業用地建設標準。嚴格新供建設用地標準，必須達到《山東省建設用地控制標準(2019年版)》關于工業用地的投資強度、建筑密度和容積率的要求。鼓勵屬于開發利用型低效的已建企業通過技術改造、廠房增高方式改建，提高容積率、建筑密度等指標。

2.3 低效土地再開發運作方式

2.3.1 城市更新

臨邑縣城鎮規模總體偏小，城鎮用地內部結構和布局不盡合理，需要通過城市規劃調整，有計劃的治理、協調土地利用與經濟社會可持續發展、城鎮化建設與生態環境保護的關系，促進現代化城市社會經濟發展。采取城市更新盤活低效用地，需要從以下5個方面開展。

(1)加強規劃引領，促進產業升級，提升城市品質。要求城市更新項目必須符合規劃，明確產業引導原則，促進產城融合，允許國有舊廠房臨時改變使用功能支持新產業、新業態建設。

(2)加強土地整備，促進成片改造，落實城市發展戰略。鼓勵舊廠申請整宗權儲，允許采取多種方式自行改造項目涉及多個土地權屬人開展整合歸宗等。

(3)優化利益分配，調動市場積極性，共同推進改造。形成明確的利益分配比例，保障集體利益，對于積極主動改造的企業給予政策支持和優惠。

(4)開展簡政放權，減少審批環節，提升工作效能。為促進高新技術產業項目盡快落地，相關管理部門協同合作，減少審批環節，盡量“一次辦好”，提升工作效能。

(5)完善監管機制，加強激勵約束，規劃有序改造。加強環境保護，納入城市更新計劃的項目涉及使用新增建設用地指標的，市國土規劃部門應在年度土地利用計劃中予以保障，統籌建立健全項目批后監管。

2.3.2 市場運作方式

主要采用政府把控、市場參與的方式開展低效用地盤活。

(1)政府主導，制定相關規劃和建設控制標準。政府主要從制定相關規劃、投入產出效益和建設控制標準，監控建設用地使用狀況。對不符合規劃、建設利用程度低和投入產出效益低下的企業收回建設用地和限期開發。回收的低效用地積極支持集約節約利用土地的教育、養老、醫療、文化、體育、現代服務業和公益設施等社會服務項目開發建設。

(2)市場主體，鼓勵市場參與空閑低效用地整治。充分發揮市場的靈活性和主動性，促進資金流向空閑低效用地盤活。充分保證市場主體的利益，提高市場的積極性。一是鼓勵企業自行通過技術改進、改造老舊廠房等措施提高土地利用率，造成容積率增加，不再收取土地出讓價款。二是鼓勵有實力的企業對喪失市場前景且自身缺乏改造提升能力的企業或因經營不善陷入困境的企業實施兼并重組，促進產業升級提高投資強度。三是引進高新技術企業入駐臨邑，對使用低效用地的企業，采取靈活的供地方式，例如:先租后讓、彈性出讓年限。

(3)再開發應用。臨邑縣人民政府根據再開發專項規劃，對經濟技術開發區范圍內的低效利用土地進行再開發。

3 結論及建議

通過據實調查、數理統計分析臨邑縣工業用地，參照低效認定標準，確定低效工業用地，建立工業用地管理系統的方式，實現對低效利用地塊的清理整改進度的實時監管。通過對再開發土地途徑進行分析，提出低效工業用地再開發策略，有利于促進臨邑縣縣域土地的高效利用及社會經濟發展。為保障低效工業用地再開發順利有效進行，筆者提出以下幾點建議：

(1)合理安排存量建設用地。發揮規劃的管控作用，用規劃的科學性來保證再開發區域的總體布局、產業轉型、城市功能定位等方面的科學性。鼓勵存量建設用地支持教育、養老、醫療、文化、體育、現代服務業和公益設施等社會服務項目開發建設；優先安排第三產業用地，支持二進三產業轉型。

(2)科學安排新增建設用地。放緩新增建設用地征收，優先安排工業用地范圍內農村居民點用地，重點鄉鎮以及交通、水利、能源、高新技術產業、原料加工業等重點建設項目用地。

(3)嚴格控制建設用地總量。在保障建設用地數量充足的前提下，嚴格控制城鎮建設用地總量，深度挖潛空閑低效建設用地，從建設強度、投入產出效益等方面控制建設用地建設水平。