實行最嚴格的生態環境保護制度

張孝德 何建瑩

黨的十九屆四中全會將生態環境保護制度列入堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。這標志著黨的十八大以來初步完成的生態文明建設的制度設計正在內化為國家治理體系的重要組成部分。

（一）

第一個階段，將黨的十七大提出的資源節約型、環境友好型社會上升為黨的十八大提出的“五位一體”的生態文明建設，標志著生態文明建設戰略升級為國家重大戰略。黨的十八大賦予了生態文明建設戰略前所未有的使命與定位。

第二個階段，從黨的十八大提出的戰略理論到系統生態文明建設的制度設計，實現了從理論到制度的升級。自黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局以來，生態文明制度設計和落實成為新時代國家治理的重要內容。黨的十八屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，將黨的十八大以來形成的生態文明建設的一系列頂層設計，系統納入到中國經濟社會長期發展的戰略之中。

第三個階段，從黨的十九大提出的加快生態文明體制改革，到黨的十九屆四中全會提出的實行最嚴格的生態環境保護制度，標志著生態文明建設正在從理論和制度上的頂層設計進入全面實施階段。黨的十九大以來，隨著生態文明建設制度內化、落地的同時，生態文明建設的理論創新也同步進行，為推進美麗中國建設、實現人與自然和諧共生的現代化提供了方向指引和根本遵循。

（二）

黨的十九屆四中全會明確提出，堅持人與自然和諧共生，堅守尊重自然、順應自然、保護自然?！白鹬刈匀?、順應自然、保護自然”是中國古人道法自然的智慧和哲學思想。

要尊重自然。所謂尊重自然，就是要遵循自然規律。人類只有遵循自然規律才能有效防止在開發利用自然上走彎路。在工業文明的天人對立的思維下，先污染后治理是以付出更大代價、獲得短期收益的治理。人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身，這是無法抗拒的規律。要修復對自然的傷害，人類往往要付出巨大的代價。因此，落實最嚴格的生態保護制度一定要遵循自然發展規律，盡可能降低人類活動對自然的干預和影響，做到敬畏自然。

要順應自然。順應自然就是所有制度設計，要借用自然的力量來修復自然。當前世界上很多地方治理環境污染的方式，仍然是一種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的面上治理，是一種治標不治本的治理。我國新時代的生態治理體系應徹底改變這種局限性思維，治理制度設計要充分發揮自然的力量和優勢，充分利用自然自身的恢復力，用可持續的治理思維來推進我國生態治理能力的提升。

要保護自然。所謂保護自然，就是我們對生態自然資源的利用，要建立在保護自然的前提下進行。要堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針。保護自然是生態環境保護制度最重要的出發點。要用最嚴格的制度、最嚴密的法治來守護綠水青山、保障綠色發展，這既是歷史的經驗，也是現實的選擇。落實最嚴格的生態環境保護制度，是保護自然的第一道屏障，也是保護自然的重要利器。

（三）

在新時代，要全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。最嚴格的生態環境保護制度設計要注重從末端治理轉向源頭預防、從局部治理轉向全過程控制，從點源治理轉向流域、區域綜合治理，從個別問題整治轉向山水林田湖草全覆蓋的保護性治理。

源頭防控是守住綠水青山的內生動力。生態治理的重要目標是促進發展方式的轉變，改變發展的不平衡性和不充分性，實現綠色可持續發展。最嚴格的生態環境源頭防控制度體系包括綠色消費、綠色生產、倡導綠色生活方式等方面。其中綠色消費是推動綠色經濟的發展新動力，也是推動經濟從工業經濟向生態經濟轉型的新動力。要以綠色消費為動力，推動綠色旅游、有機農業、綠色休閑、綠色養老等綠色產業的發展，真正實現綠水青山就是金山銀山的生態經濟發展。以垃圾分類、綠色出行等為主要內容的綠色生活方式將會大大提升廣大居民主體參與生態環境保護的積極性，實現環境保護從以政府為主到全民共治，實現生態治理能力的進一步提升。

全過程控制是新時代生態治理現代化的新要求。新時期構建生態治理體系需要嚴格過程控制，把治理事項前移和后延，除了解決污染問題本身，還需要對事前的資源要素利用進行評價管控，從源頭改變資源利用方式，提升有限資源的使用效率；對于生產后端帶來的負外部性進行監管，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，通過最嚴格的全過程控制生態保護制度倒逼生產方式轉變，降低直至消除生產行為對人民福祉的負影響，實現人與自然和諧發展。

全覆蓋保護是推進系統性生態治理的必要之舉。環境治理是系統性工程，最嚴格的生態環境保護制度體系包括建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，完善主體功能區制度覆蓋，以城鄉統籌、流域統籌、區域統籌嚴格全覆蓋，體現環境大保護理念。

（四）

黨的十八大以來，我國已經出臺一系列改革舉措和相關制度，生態文明制度的“四梁八柱”已經基本形成。制度的生命力在于執行，關鍵在抓，靠的是嚴管。嚴格的責任追究和監管制度，進一步提升了國家生態治理體系和治理能力。

建立生態文明建設目標評價考核制度。生態文明建設考核要把生態環境保護放在突出位置，改變傳統唯GDP論英雄的觀念。生態環境考核需要與環保督查協同發揮作用，實施過程需要剛柔并濟，一方面要加大追責力度，另一方面要增加考核柔性，不能搞地方一刀切，要根據區域主體功能區職責進行細分，細化完善考核體系，進一步將考核落到實處。

開展領導干部自然資源資產離任審計。生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部。最嚴格的生態環境保護制度包括領導干部任期生態文明建設責任制。通過實行自然資源資產離任審計，認真貫徹依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則，明確各級領導干部責任追究情形。對造成生態環境損害負有責任的領導干部，必須嚴肅追責，紀檢監察機關、組織部門和政府有關監管部門要各盡其責、形成合力。

推進生態環境保護綜合行政執法，落實中央生態環境保護督察制度?？椕茏顕栏竦纳鷳B環境保護制度要進一步完善相關法律內容，促進各項法律之間的統籌。中央環保督察要把握“既嚴又準、切中肯綮”原則，切實發揮環保督查長效機制的監管作用，進一步完善環保督查制度統籌，從單一的污染督查轉到全域范圍的污染防范，各項環保督查政策制定和執行不應各自為戰，而是環環相扣，形成協同效應。

健全生態環境監測和評價制度。生態環境監測和評價是了解、掌握、評估、預測生態環境質量狀況的基本手段，是生態環境信息的主要來源，也是生態治理科學決策的重要依據，在生態文明建設中具有基礎性作用。要進一步擴大環境監測領域和監測范圍，統籌部門環境監測數據，提高環境監測數據質量，加強生態環境監測制度與統計制度、評價制度、責任追究制度、獎懲制度等評價考核制度的銜接，提升生態環境監測和評價綜合效能。

完善生態環境公益訴訟制度。環境公益訴訟制度是公益訴訟制度在生態環境和資源保護領域的適用。完善生態環境公益訴訟制度，要積極構建環境公益訴訟案件處理法律體系，填補相關法律空白。同時，推進環境公益訴訟主體多元化發展，構建以檢察機關、社會公益組織和群眾共同參與的制度實施體系，明確職責，提升制度實施效果和效率。

落實生態補償和生態環境損害賠償制度。生態補償是“綠水青山”轉變為“金山銀山”的重要途徑之一。實施最嚴格的生態環境保護制度必須以生態補償和生態環境損害賠償制度為保障。建立市場化的生態補償機制，要明晰市場準入規則、市場競爭規則和市場交易規則，確立市場化的生態補償標準。多元化的生態補償機制則要從生態補償參與主體多元、補償標的多元等方面入手，允許民間組織和資金參與其中，創新生態產品，可以以實物、技術、項目等多種方式推進生態補償工作開展。

（摘自8月19日《學習時報》。作者單位：中央黨校〈國家行政學院〉習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心）