共同推進預防未成年人犯罪法完善

佟麗華

2020年8月17日，全國人大公布了預防未成年人犯罪法二次審議后的修訂草案，公開向社會征求意見。筆者參與了未成年人保護法和這次預防未成年人犯罪法的很多修訂工作。

低齡未成年人犯罪問題情況復雜、嚴峻，由于這些未成年人未達刑事責任年齡，司法實踐中難以處理。這種局面助長了這些低齡未成年人的主觀惡性，客觀上縱容他們更加藐視社會規則，以致走上更嚴重的犯罪道路。對于這部分未成年人，當前面臨的最大制度性難題是如何對其教育矯治、預防其再次實施嚴重的犯罪行為。

在本次全國人大啟動對預防未成年人犯罪法的修訂工作之初，就將解決這一問題確定為修法重點，并明確了“收容教養司法化”的修訂方案。經司法機關多次討論，形成了相對成熟的草案專門一章。但在全國人大常委會一審前，這一章內容被全部刪除。

2020年8月初全國人大常委會二次審議了預防未成年人犯罪法修訂草案，8月17日公開發布的征求意見稿第四十五條對此又作出了一項原則性規定，分為三款：未成年人有刑法規定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，經專門教育指導委員會評估，公安機關可以決定將其送入專門學校接受專門教育。省級人民政府應當結合本地的實際情況，至少確定一所專門學校按照分校區、分班級等方式設置專門場所，對前款規定的未成年人進行矯治教育。前款規定的專門場所實行嚴格管理，司法行政、公安等部門應當予以協助。

這里，筆者就預防未成年人犯罪法修訂草案上述規定，從以下五個方面進行討論，并提出建議。

一、預防未成年人犯罪是精細活兒，不能“囫圇吞棗”。預防未成年人犯罪的基本原則是分級分類采取有針對性的預防措施。專門學校也就是傳統的工讀學校，面對的主要是有嚴重不良行為的未成年人，比如結伙斗毆、辱罵、毆打他人等，但收容教養面對的是實施了犯罪行為但不滿刑事責任年齡不予處罰的未成年人，比如殺人、強奸、盜搶等。兩類人在主觀惡性、行為危害程度、教育矯治措施等方面都存在本質的區別，現在都用一個專門教育制度，必然出現以下后果：抹殺近些年來專門學校淡化其“壞孩子”標簽、強化其教育屬性的努力；兩類人群互相感染，主觀惡性嚴重的低齡未成年人帶壞那些有嚴重不良行為的未成年人；父母更不愿意把有嚴重不良行為的未成年人送到專門學校。

二、模糊的語言導致制度設計的關鍵問題不明確，或將導致難以落實。對實施了犯罪行為但不滿刑事責任年齡未成年人的專門教育，是否限制其人身自由？法律草案只規定要對“專門場所實行嚴格管理，司法行政、公安等部門應當予以協助”。但怎樣的嚴格管理？司法行政和公安如何協助？草案均沒有具體規定。對于那些已經實施了殺人、強奸、長期盜搶等犯罪行為的低齡未成年人的教育矯治，如果不限制某種程度的人身自由，很難實現矯治目的；但如果限制人身自由，就需要司法機關最好是法院而非公安機關作出決定。目前草案的規定過于模糊而難以落實。

三、不利于保障涉罪未成年人的人權。近年來，我國相繼廢除了收容遣送、勞動教養、收容教育等制度，之所以廢除這些制度，就是要限制公安機關決定對公民施以限制人身自由的處罰措施，除行政拘留的行政處罰和刑事拘留的強制措施外，將限制人身自由的權力交給檢察院和法院，通過司法程序以最大限度保障人權。聯合國兒童權利公約和我國未成年人保護法都強調了最有利于未成年人的保護原則，要對未成年人給予特殊、優先保護。那么，針對成年人都已經取消的公安機關決定限制人身自由的權力，為什么要在未成年人身上實施呢？要特別強調的是，聯合國《兒童權利公約》第三十七條最后一項規定：“所有被剝奪自由的兒童均有權迅速獲得法律及其他適當援助，并有權向法院或其他獨立公正的主管當局就其被剝奪自由一事之合法性提出異議，并有權迅速就任何此類行動得到裁定。”上述針對實施了犯罪行為但因不滿刑事責任年齡不予刑事處罰未成年人的專門教育，如果是限制人身自由，那顯然應該由法院作出裁判。

這種特定專門教育的前提是該未成年人實施了刑法規定的犯罪行為，但是否實施了犯罪行為？是否情節輕微不需要這種特定的專門教育？是否有法定的從輕、減輕情節？需要給予多長時間的這種特定專門教育？對達到刑事責任年齡的人而言，會在有律師提供法律幫助的前提下，根據刑事訴訟法的規定由相關司法機關審慎決定。但如果只是簡單的規定由“公安機關決定”，既沒有權力的制衡也沒有程序的保障，那難以避免權力的濫用，難以保障這些低齡未成年人的合法權利。

四、寄希望于刑法“惡意補足”不妥。當前社會高度關注這一問題，很多人都在呼吁要降低刑事責任年齡，也有人開始在研究“惡意補足年齡”的問題。筆者并不是簡單反對降低刑事責任年齡或者“惡意補足年齡”的制度設計。筆者的核心觀點是，我們首先要有預防犯罪的制度設計，對于預防犯罪的制度依然難以解決的，再考慮“惡意補足年齡”的制度。沒有有效的預防犯罪的基礎制度，對這些低齡的未成年人直接適用“惡意補足年齡”的制度，是不教而誅，對這些未成年人是不負責任的。

五、專門教育指導委員會定位不明確。草案規定了專門教育指導委員會，這個委員會看似權力很大，有權決定送有嚴重不良行為的未成年人到專門學校接受教育，有權對實施犯罪行為但不滿刑事責任年齡的未成年人進行評估，那么這個委員會是常設機構還是松散組織呢？歷史上我們曾經有勞動教養委員會，是否送勞教應該由該委員會決定，但其實真正作出決定的就是公安機關。這個委員會的性質、職權、人員構成如何，草案中都沒有明確。

有人認為既然國家已經取消了收容遣送、勞動教養、收容教育等制度，就應該同時取消“收容教養”制度。但遺憾的是，草案取消的僅僅是名稱，卻實質保留了公安機關決定某種程度限制人身自由的權力。

筆者對此的改革建議并不復雜，建議同時修訂刑法，將“收容教養”制度修改為“強制教育”制度，針對嚴重不良行為的未成年人以及低齡犯罪未成年人設計兩種不同的制度：專門教育和強制教育。專門教育由教育行政部門負責承辦，主要是教育矯治有嚴重不良行為的未成年人，由教育行政部門決定，司法機關配合；強制教育由司法行政部門負責承辦，公安機關對涉嫌實施了犯罪行為但不夠刑事責任年齡的未成年人提出意見，由檢察機關審查后決定是否移交人民法院，是否送強制教育以及多長期限由人民法院決定。需要說明的是，開展強制教育制度，各省幾乎都不需要再單獨建設新的場所，各省原來一般都有未成年人勞教所，場地都是現成的，原來實施嚴重犯罪但因為刑事責任年齡不夠不予處罰的未成年人，一般也都是送未成年人勞教所進行教育矯治。所以在廢除了勞教制度以后，針對收容教育對象，建立強制教育制度是順理成章的事情。

欣慰的是，在全國人大常委會二次審議時，很多委員意識到了當前這一問題的嚴重性。全國人大常委會副委員長曹建明、全國人大常委會委員汪鴻雁等人都明確提出了收容教養和專門教育兩種制度的差異，也都明確提出了“收容教養”司法化的改革方向。我們期待，這次預防未成年人犯罪法修訂，能夠為解決這一社會難題提供有效的制度性解決方案，以促進和保障更多未成年人健康成長。

（摘自8月27日《人民法院報》）