《環境影響評價技術導則 生態影響》修訂背景與建議

李茵，張乾，趙琴，董博昶

(1.中路高科交通科技集團有限公司，北京 100088； 2.生態環境部環境工程評估中心，北京 100012)

2016年9月1日，《建設項目環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 2.1—2016)[1]實施，規定建設項目環境影響評價技術導則體系由總綱、污染源源強核算技術指南、環境要素環境影響評價技術導則、專題環境影響評價技術導則和行業建設項目環境影響評價技術導則等構成。導則體系的重構和國家生態環境保護面臨形勢的變化及生態影響評價理論和技術方法的發展等因素，都對現行《環境影響評價技術導則 生態影響》(HJ 19—2011)[2](以下簡稱生態導則)的修訂研究提出了要求。

1 現行導則適用性及不足

現行生態導則自2011年起開始實施，與原《環境影響評價技術導則 非污染生態影響》(HJ/T 19—1997)相比，具有以下特點：評價等級的判定大為簡化、評價要求更為專業、提出的措施要求也更為具體等。該版導則自實施以來，對建設項目環境影響評價中的生態影響評價給予了較好的指導和引領，但在實施過程中，也逐漸出現了可操作性不強、科學性不足等問題。根據對2011年至2016年生態環境部受理的160多個生態類建設項目抽樣調查，發現現行2011版生態導則在適用性方面主要存在以下不足：

1.1 評價工作分級的判定

根據現行生態導則，評價工作分級依據工程占地范圍和涉及的生態敏感區，劃分為一級、二級和三級。在導則實施過程中，不同行業在評價等級判定中的常見問題有：

(1)部分行業，僅以工程占地范圍或長度作為評價等級的判定依據存在一定的局限性。例如，對采掘類項目，工程占地范圍不包括露天采掘場、開采沉陷區等，而這部分是采掘行業對生態影響最大的部分；對港口項目，由于不同貨種(港口)、不同施工方式產生的環境影響程度差異較大，評價等級僅以長度和占地面積為依據，局限性較大。

(2)公路、鐵路、管線等線性工程全線采用統一的評價等級，可能導致對不涉及生態環境敏感區的“非敏感路段”的過度評價。

1.2 評價范圍的確定

由于現行生態導則中評價范圍沒有數量、長度、面積等范圍的概念，各行業在項目環評實施過程中普遍認為評價范圍的要求彈性過大，缺乏可操作性。目前，結合行業導則或規范，各行業已經形成了得到廣泛認同的評價范圍的界定方法。但是，涉及陸生野生動物以及水生生物的生態影響評價范圍的確定仍然是環評的難點。

1.3 評價要求的指導性不足

現行導則對現狀調查、評價和影響預測分析內容提出了較為概括性的要求，但由于具體評價指標、評價內容不盡明確，造成在實際環評工作中執行得不充分，或者說，對實際工作的指導性不足。主要表現在：(1)生態現狀調查和預測中，對評價方法缺少基本的或原則性的要求；(2)未明確不同評價等級對應的現狀調查內容和評價指標；(3)生態影響預測以定性為主，缺乏量化指標，因此導致評價工作量、工作深度未能體現差異性；(4)水生生態以及陸生野生動物現狀調查方法和評價內容欠缺，對項目環評指導性不足。

1.4 保護措施的可操作性不強

現行生態導則中，生態保護措施建議或要求的可操作性不強，未能針對重點行業提出有指導意義的措施建議和要求。對生態監測也僅提出了原則性要求，缺乏生態監測內容和方法的具體要求，因此目前在環評文件中往往缺少生態監測方案，或提出的監測方案可操作性較差。

2 導則修訂的必要性

近年來，一些新的環境保護政策、環境標準相繼出臺，對生態環境的保護力度大大增加，生態保護面臨的新形勢對生態影響評價提出了更高的要求。同時，隨著研究的深入和實踐的累積，生態學理論和方法也在不斷更新、發展，導則體系的重構也亟須對現行生態導則進行修訂，以進一步增強生態導則的有效性和可操作性，指導項目環評的開展。

>>國家生態環境保護形勢的變化及生態影響評價理論和技術的發展對現行生態導則的研究修訂提出了要求。

2.1 適應生態保護的新形勢

“十三五”以來，我國生態文明體制改革的各項任務和措施陸續出臺并加快推進，生態保護面臨重大機遇和挑戰。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》[3]《生態文明體制改革總體方案》《全國生態保護“十三五”規劃綱要》等陸續發布，《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國野生動物保護法》等也進行了修訂，以上新政策、新法規對開發建設活動的生態保護工作提出了更為明確的要求。為了適應生態保護的新形勢、新要求，充分發揮環境影響評價從源頭預防生態破壞的作用，有效指導建設項目全過程的生態保護工作，需要對現行導則進行修訂，重點以維持生態系統服務功能、生境的連通性和完整性以及種群生存為目標建立生態影響評價方法和評價指標，提高方法的科學性和影響預測的可靠性，強化對生態保護措施、生態監測和后評價[4]的要求。

2.2 支撐環評改革的順利實施

現行生態導則自2011年發布實施以來，在環境影響評價實踐中發揮了至關重要的作用。在現行導則的指導下，對生態影響類工程建設和運行中可能產生的生態影響進行了準確識別，并從選址選線、工程方案設計、施工作業、運營期環境管理、生態恢復等各方面有針對性地提出了保護對策。2016年，原環境保護部制定了《“十三五”環境影響評價改革實施方案》[5]。對于建設項目環評，改革的重點和目標是提高環評效能，一方面是要剝離非環評應承載的職能，另一方面是突出環評重點，重點把握選址選線環境論證、環境影響預測和環境風險防控等方面。同時，要求建立技術導則實施效果評估與反饋機制，定期對現行技術導則的適用性、有效性、可操作性進行跟蹤評估，并開展滾動修訂。

2.3 發揮對行業環評的指導規范作用

目前，我國建設項目環境影響評價技術導則體系主要由總綱、環境要素導則、建設項目行業導則以及專題導則組成。不同行業的生態影響評價工作總體上參照生態導則規定的原則、方法、內容和技術要求執行，部分行業如水利水電、機場、煤炭采選、陸地石油天然氣開發、城市軌道交通等結合工程特點提出了更為具體、有針對性的要求，以提高行業導則的可操作性和指導性。上述行業導則和規范對評價等級、評價范圍以及生態現狀調查與評價、影響預測分析、減緩影響措施等提出了具體要求。但是，部分行業導則或規范的實施時間已超過10年，其內容和要求可能也面臨著進一步的修訂完善。根據環境要素導則在導則體系中的定位，應充分發揮生態導則對各個行業建設項目生態影響評價工作的總體指導和規范作用，定期對現行導則存在問題進行修訂，提高導則的適用性、可操作性。

2.4 解決與其他要素導則的銜接問題

現行生態導則定義的生態影響，是指“經濟社會活動對生態系統及其生物因子、非生物因子所產生的任何有害的或有益的作用”，其中，非生物因子涉及水、土壤等環境要素。構成生態系統的生物因子和非生物因子之間的相互作用極為復雜，為了更好地協調與其他相關要素導則的關系，在生態影響評價中，應重點關注非生物因子變化引起的生物因子受影響的程度和范圍等間接影響和累積影響，各環境要素的現狀調查、預測和分析可為生態影響評價提供重要的支撐。

3 國外相關標準的概況

在生態影響評價方面，國外也發布了相關的指南，但大部分都不是約束性、強制性的文件，主要是為生態影響評價提供一些可適用技術方法、參考案例甚至是基礎生態數據的來源。

3.1 美國

美國從20世紀70年代開始著力于生態影響評價方面的工作。1993年美國環境質量委員會(Council on Environment Quality, CEQ)頒布了《使用累積效應法將生物多樣性納入環境影響評價的指南》(Guidelines for Incorporating Biodiversity into the EIA Process Using a Cumulative Effects Approach)用于指導生態影響評價工作，并確定了評價步驟，主要包括識別擬建項目或活動的生態影響，運用物種清單定性描述，運用結構化資料定性、定量描述，運用生境評價系統、生境評價程序等生境評價方法描述，以及運用能量系統圖描述。

在生態保護措施方面，針對野生動物通道的設計和管理，美國公路合作研究計劃(National Cooperation Highway Research Program, NCHRP)展開了系統研究，對野生動物通道的使用效率進行了評價，于2007年建立了一個在線指南服務系統，該系統構建了從規劃到決策以及通道設計、管理的工作框架，對制定野生動物通道設計指南起到了指導作用。2011年，美國交通部聯邦公路管理局發布了《北美公路野生動物通道設計和評價指南》。

3.2 英國

英國生態和環境管理特許研究所(Chartered Institute of Ecology and Environmental Management, CIEEM)于2006年出臺了《英國生態影響評價指南》(Guidelines for Ecological Impact Assessment in the United Kingdom)。在此基礎上，2016年發布了適用于英國和愛爾蘭的生態影響評價指南(第二版)，涵蓋了陸生、淡水和海洋生態系統，提供了生態影響因素識別、影響范圍確定、生態背景值調查、重要生態因子篩選、影響分析和減緩措施等方面的具體指導原則、方法、內容等，還包括了1個案例(公路擴建對寬尾樹鶯種群的影響分析)、生態影響評價報告模板和相關資料清單等3個附錄。

英國環境評價研究所制定了背景值生態評價指南，涵蓋確定何時要對研究地點進行詳盡調查的標準，該標準對可用來評估生境適宜度的物種分布信息的可靠性提出了更高的要求。

3.3 愛爾蘭

愛爾蘭國家公路局于2004年發布于了國家公路規劃生態影響評價指南。作為重要補充，國家公路局又針對國家公路規劃中保護動植物的生態調查技術制定了《國家公路規劃中保護動植物的生態調查技術指南》(Ecological Surveying Techniques for Protected Flora and Fauna during the Planning of National Road Schemes)。這份指南詳盡列舉了保護動植物調查的技術方法，以指導公路規劃中的生態影響評價工作。

3.4 新西蘭

澳大利亞和新西蘭環境研究所(The Environment Institute of Australia and New Zealand Inc., EIANZ)于2015年發布了一份適用于新西蘭的生態影響評價指南，詳盡地提供了生態影響識別、現狀調查、影響分析、減緩措施和管理等常用技術方法的說明，以及可用數據、地圖、方法的資料鏈接。指南還包括了相關立法清單、關鍵的生態數據庫鏈接、確定評價范圍和影響識別所需要的現場調查內容清單、受威脅的自然、稀有生態系統清單、評價因子和標準、受脅物種相關信息來源、可參考的潛在影響、生態補償的原則等9個資料性附錄。

3.5 澳大利亞

西澳大利亞州環境保護局(The Western Australian Environmental Protection Authority，EPA)于2010年針對環境影響評價中的陸生脊椎動物調查技術制定了《環境影響評價中的陸生脊椎動物調查技術指南》(Technical Guide-Terrestrial Vertebrate Fauna Surveys for Environmental Impact Assessment)，結合西澳大利亞不同區域的特點提出了動物調查的具體技術方法以及數據分析和報告要求。

4 修訂現行導則的建議

根據對現行生態導則的適用性及不足的分析，并結合國內外生態影響評價的相關研究成果，在此對于修訂現行生態導則提出如下具體建議：

4.1 強化對建設方案比選論證的要求

建議在評價工作程序中，重點突出對建設方案比選論證的要求。在很多國家，替代方案是環境影響評價文件的重要組成部分，通常做法是將替代方案分為第一可替代方案、第二可替代方案和不實施的延遲方案，目的是通過環評為擬建項目和規劃選擇對環境不利影響最小的方案[6]。同時，為了落實《“十三五”環境影響評價改革實施方案》中關于“重點把握選址選線環境論證”的要求，充分發揮生態影響評價從源頭預防生態破壞的作用，應在設計階段實現環評介入，同步開展方案的比選和論證，包括項目選線和選址、項目組成和內容、工藝和生產技術、施工和運營方案以及生態保護措施等方面，優先選擇生態影響最小的方案。

4.2 明確生態影響識別要求和內容

建議在導則中增加生態影響識別的基本要求、內容和識別方法，為生態影響識別提供指導。生態影響識別是生態影響評價工作的基礎，主要任務是在初步工程分析和生態現狀調查的基礎上，識別主要影響源、主要保護目標以及生態影響方式、影響范圍和影響程度。

其中，主要保護目標識別是生態影響識別的關鍵，其目的是通過調查，選擇重要的生態系統及其組成成分作為生態保護目標。生物多樣性和生態系統服務功能是生態保護的兩大主要目標。生態保護目標的確定應重點考慮自然保護地、物種及其生境、生態系統等。自然保護地包括已劃定的各類各級自然保護地、生態保護紅線，以及未劃入各級各類自然保護地和生態保護紅線范圍內的重要區域。以物種(包括其棲息生境)為核心確定生態保護目標，主要考慮其瀕危性、特有性、保護等級、經濟價值、公眾關注度、對特定影響的敏感性或響應性、維持生態系統功能的作用等方面，生境應包括維持物種生存、繁衍、遷徙或洄游、擴散、種群交流等的空間范圍與環境條件。以生態系統為核心確定生態保護目標，主要考慮在某一生物地理區具有代表性、稀有性或獨特性的典型生態系統，支持著重保護野生動植物、受威脅物種、特有種等物種及相關生境的生態系統，著重保護物種豐富度較高、具有重要服務功能的生態系統。

4.3 結合行業特征完善評價工作分級

建議調整評價等級劃分依據，以項目影響區域或對象的生態敏感程度以及項目的影響方式作為主要依據。項目影響區域或對象主要考慮具有相對明確的邊界范圍的各類保護地以及可根據相關目錄和資料確定重要性級別的物種；項目影響方式包括占用和不占用兩類。根據公路、鐵路、管線等線性工程、港口工程以及采掘類工程等典型行業反映的適用性問題，對評價工作分級的確定進行優化。

公路、鐵路、管線等線性工程長度較長，全線按照統一的評價等級進行評價，往往導致非敏感路段的過度評價。因此，建議本次修訂中，線性工程可結合工程特點、影響區域的生態敏感性進行分段評價，分別確定評價工作等級。

港口工程占地(含水域)范圍很少有單個面積≥2 km2或長度≥50 km的情況，按照現行導則評價工作等級的劃分，除了影響區域分布有特殊生態敏感區的，其他項目均為三級評價，不是十分合理，且港口生態影響評價一般包括陸生生態、水生生態兩部分內容，評價深度不一致。因此，本次修訂中建議港口工程等涉水工程可針對陸生生態、水生生態分別確定評價工作等級。

對于采掘類工程，工程占地指標往往不含井礦的井田面積，按照現行導則評價工作等級的劃分，無法體現對生態影響最大的露天采掘場、開采沉陷區的評價問題。因此，建議在本次修訂中，采掘類工程評價工作等級的確定應考慮井(礦)田影響區域的生態敏感性。

>>導則體系的重構也亟須對現行生態導則進行修訂，進一步增強生態導則的有效性和可操作性，指導項目環評的開展。

4.4 規范不同評價等級的工作內容

為體現不同評價等級在工作量、工作深度上的差異性，細化不同評價等級生態現狀調查與評價的方法和內容，建議在導則修訂中對不同等級的工作內容和要求予以細化，以提高導則的指導性和可操作性。

一級評價要求必須開展實地調查工作，給出采樣地植物樣方實測以及通過野外調查、遙感等方法獲得的陸生及水生動物物種、生境、生態系統等的生態現狀背景值[7]，選擇適宜的方法進行定量或定性分析，評價建設項目對物種分布、種群生存、群落結構、生境數量和質量以及生態系統結構和功能等造成的影響趨勢與程度，提出預防或減緩生態影響的措施，制訂跟蹤監測計劃。

二級評價可充分利用已有資料，但在現有資料不足的情況下，應補充開展實地調查工作，尤其是涉及重要生態敏感區的項目。給出評價范圍內生態現狀背景值，選擇適宜的方法進行定量、定性或類比分析，評價建設項目對物種、生境以及生態系統的影響，提出預防或減緩生態影響的措施，必要時提出跟蹤監測計劃。

鑒于三級評價一般不涉及生態敏感區以及需要重點保護、珍稀瀕危的物種，對其評價要求相對較為簡單?？衫靡延匈Y料說明評價范圍內的生態現狀，分析建設項目可能造成的生態影響，提出預防或減緩生態影響的措施。

4.5 完善生態現狀調查和評價的內容

現行生態導則對現狀調查、評價和影響預測分析內容提出了較為概括的要求，但由于具體評價指標、評價內容不盡明確，造成對實際工作的指導性不足。因此建議本次修訂進一步細化生態現狀調查、評價和影響預測分析內容，補充相應指標要求。

在現狀調查和評價方面，建議主要從四個方面進行細化：一是明確引用資料的時效性、調查方法的規范性、調查時間和頻次的代表性以及植物調查樣地、樣方和野生動物調查樣點、樣線、水生生物調查斷面和站位布設的原則；二是對改擴建項目、分期實施項目和流域規劃中的擬建項目等的調查和評價要求；三是針對不同評價等級明確調查和評價內容要求，如一級、二級評價應針對生態保護目標開展詳細調查，重點關注基本生態背景狀況、重點關注物種及生境、群落及生態系統、自然保護地等，三級評價可基于已有資料(包括遙感數據)說明影響區域內的生態現狀；四是明確現狀評價中常用的定量指標，如種群數量(或規模)、種群密度、物種豐富度、生物多樣性指數、植被覆蓋指數、生物量、生產力、景觀多樣性和均勻度指數、景觀破碎度指數、生態系統服務功能相關評價指標。

在生態影響預測與評價方面，建議細化不同評價等級生態影響預測與評價內容，提出關鍵的評價指標及其評價標準。生態影響預測與評價內容應與現狀評價內容相對應，根據區域生態保護的需要、物種及其生境的保護要求、受影響生態系統的主導生態功能等選擇評價預測指標。盡量采用定量方法進行描述和分析，對于尚無標準的評價指標，可用生態背景值、閾值、目標值進行評價。

4.6 細化生態環境保護措施的要求

結合對以生態影響為主的重點行業生態保護措施的系統總結，建議在本次修訂中細化相應的生態保護措施要求。相關重要的生態保護措施包括：(1)對古樹名木、重點保護及珍稀瀕危野生植物造成不利影響的項目，應提出避讓、工程防護、移栽或種質庫保存等措施。工程施工破壞植被或造成水土流失的項目，應提出水土流失防治、植被恢復與綠化措施。(2)對重點保護及珍稀瀕危野生動物、地方特有種、極小種群物種及其棲息地造成影響的項目，應提出棲息地保護、合理安排工期、救護、構建活動廊道、再造類似生境或食源地建設等措施。造成動物遷移受阻的項目，應提出減緩阻隔、恢復生境連通的措施，如野生動物通道、魚道等措施；造成生物資源損失的項目，應提出促進資源恢復的措施，如生境修復或再造、增殖放流等。(3)對動物造成影響的項目建設和運營噪聲、燈光等，應提出優化工程施工方案、設計方案或降噪遮光等防護措施。(4)涉及生態敏感區并對景觀產生影響的項目，應提出工程方案優化、景觀塑造等措施。

4.7 強化施工期和運行期監測要求

對于生態監測，建議明確生態監測的基本要求和主要內容，并強調對可能具有重大、敏感生態影響的建設項目和區域、流域開發項目，其制訂的生態監測計劃應在5年以上。監測調查位置、頻次以及采用的技術方法應根據監測目標合理確定，并盡量與背景值調查一致，使不同階段的數據具有可比性。施工期重點監測施工活動擾動下保護目標的受影響狀況，如植物群落變化、物種分布和遷移、覓食、繁殖等行為變化、生境質量變化等，運營期重點監測生態恢復情況、生態保護措施的有效性以及實際影響狀況。

4.8 補充完善相關圖件規范與要求

根據生態現狀調查和影響預測評價的內容和要求，建議增加遙感影像圖、動物遷徙路線圖及調查樣線、調查斷面和站位布設圖等相關圖件。對于生態影響評價圖件的成圖比，以需要獲取的生態信息作為確定成圖比例的主要依據，而不是以長度、面積作為主要依據之一。當涉及敏感生態保護目標時，應分幅單獨成圖，以提高成圖精度，準確反映棲息地的地理環境因素、植被覆蓋因素和人為干擾因素等信息。

5 結語

現行生態導則已發布實施近9年，該導則對規范和指導生態影響評價工作發揮了重要作用，顯著提升了評價質量和水平以及生態保護措施的科學性和可操作性增強。但隨著生態環境研究的深入和實踐的累積、生態學理論和方法的不斷更新發展，現行導則所確定的一般性原則、方法、內容及技術要求等各項內容已不能滿足新形勢下對生態影響評價工作的要求。因此，從技術層面對生態導則加以完善，是全面提高生態影響評價質量、提高生態導則科學性和可操作性的基礎，對建設項目的生態環境影響評價工作也將起到更好的指導作用。