污染源監測制度與排污許可制度銜接探析

馮婧，唐敏，邱立莉

(1.重慶市生態環境監測中心，重慶 401147; 2.中國環境監測總站，國家環境保護環境監測質量控制重點實驗室，北京 100012)

排污許可制度作為當前我國環境管理制度的核心內容[1]，旨在通過排污許可“一證式”管理，銜接環境影響評價、建設項目竣工環境保護驗收、污染源監測等固定污染源環境管理相關制度，讓企業由“要我守法”向“我要守法”轉變，對污染源的環境管理重點由“重源頭準入+重指標加嚴”向“重過程監管+重真實持續穩定高水平守法”轉變[2]。污染源監測在支撐排污許可制度中發揮了“臂膀”作用，在制度改革過程中不能“自廢武功”，應該通過污染源監測強化排污許可證的作用和功效，通過排污許可制度促進污染源監測制度和技術的不斷完善。

1 我國污染源監測制度改革的現狀

我國污染源監測包括生態環境部門開展的污染源監督性監測和企業開展的自行監測[3]。前者屬于政府對企業排污狀況的監管行為，后者屬于企業為履行國家法律規定責任和義務而自行組織開展的環境監測行為，兩者都是為了及時掌握企業的產排污狀況，促使污染物能夠達標排放。

“十一五”和“十二五”期間主要依靠管理部門的監督性監測，排污單位污染源監測責任嚴重缺位[4]。黨的十八大以來建立了排污單位承擔監測主體責任，管理部門負責監督管理的污染源監測管理體系框架。隨著《環境保護法》的重新修訂，以及固定污染源排污許可制度的實施，排污單位自行監測地位得到空前強化，自行監測管理制度逐步建立。2013年原環境保護部發布《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》，明確了企業承擔污染源監測主體責任，標志著中國國控企業污染源自動監測法律制度的初步建立[5]。2016年原環境保護部發布的《排污許可證管理暫行規定》(環水體〔2016〕186號)和2018年原環境保護部發布的《排放許可管理辦法》(試行)(環境保護部令 第48號)中，均明確了排污單位自行監測作為排污許可證的重要載明事項。2017年4月起，原環境保護部陸續發布了《排污單位自行監測技術指南 總則》(HJ 819—2017)以及水泥、鋼鐵、石油等17個行業的《排污單位自行監測技術指南》，以支撐排污許可證申請與核發，規范企業自證守法行為。2018年5月15日，生態環境部以公告2018 年第9號文頒布了《建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類》，對企業自主開展驗收的標準和程序做出總體的規范和細化，并明確了企業自主驗收監測的技術要求。2019年10月，生態環境部公開的《生態環境監測條例》(草案征求意見稿)中對自行監測和執法監測進行了規范，明確了排污單位自行監測主體責任和政府部門執法監測監督職責。

>>構建和完善污染源監測制度，是排污許可“一證式”管理的重要抓手，是確保排污許可制度作為污染源管理核心制度的重要保障措施。

從中不難看出，污染源監測是排污許可制度的有機組成部分, 排污許可制度再次強化了企業主體責任，強化排污單位自行監測。因此，構建和完善固定污染源監測制度，是排污許可“一證式”管理的重要抓手，是確保排污許可制度作為污染源管理的核心制度的重要保障措施。

2 排污許可證中固定污染源監測的分類

2.1 企業需求的監測

(1)摸底監測。行業排污許可證申領與核發技術規范規定，企業需在排污許可證申請時填報許可排放限值，包括許可濃度和許可量。企業首次申領排污許可證前，需對自身污染物排放情況進行摸底監測。

(2)自行監測。行業排污許可證申領與核發技術規范要求企業進行自行監測(包括自動監測和手工監測)，定期上報公開監測數據。《建設項目環境保護管理條例》規定編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工后，建設單位應對配套建設的環境保護設施進行自行驗收監測，編制驗收報告，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用。

(3)可行技術效果驗證監測。行業排污許可證申領與核發技術規范要求未采用相應污染防治可行技術的企業需自證其污染防治技術的能力和效果，企業需要進行多種工況條件下的效果驗證監測。

2.2 監管需求的監測

(1)監督抽測。《排污許可證管理暫行規定》以及《排放許可管理辦法》要求核查許可事項和管理要求的落實情況，核實許可證排放數據和報告的真實性。對首次獲得排污許可證的企業，每年按照一定比例抽取重大、疑難、敏感項目進行全程序全方位的監督性監測；對所有具有排污許可證的企業，按季度在排污許可證管理平臺登記的排污口編號中隨機或依管理部門要求抽取一定比例排污口進行監測。優化現有的污染源監督性監測要求，形成監測、執法的有效聯動。

(2)在線監測設備驗收與抽測。《排放許可管理辦法》明確了在線監測數據可作為生態環境部門監管執法的依據。在線監測設備聯網后需每年或每季度隨機或依管理部門要求，抽取一定比例設備進行在線監測數據和手工監測數據的比對。

(3)排污許可量驗證監測。排污許可證需明確污染物排放量，依法安裝污染物自動監測設備的企業，可按照污染物自動監測數據計算污染物實際排放量，不需要安裝污染物自動監測設備的企業，則需要按照污染物手工監測數據來計算污染物實際排放量。

(4)源追溯監測。排污許可制度改革總體思路之一是將各類污染物控制要求分解落實到污染源。地方政府可通過加嚴排污單位許可排放量等手段來實現環境質量的達標或改善及特殊時期對環境質量的特殊要求。源追溯監測是指對某個范圍內固定污染源進行污染源排放形態及規律的監測和分析，通過源追溯監測幫助地方政府明確應當減排的企業類型甚至企業名稱、污染物種類和減排量值。

3 污染源監測與排污許可制度銜接存在的問題

3.1 排污許可與固定污染源監測管理法規制度銜接不足

目前對污染源監測管理的支撐性法規制度文件位階較低，強制性不足。《國家重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法(試行)》《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》只針對重點國控企業，對于量大面廣的非國控企業監測管理要求缺失。自行監測在污染源監測中的主體地位也有待進一步明確，新的《環境保護法》和《水污染防治法》中明確排污單位應開展自行監測，但缺少具體的法規制度支撐其落實；《排污許可管理辦法(試行)》對自行監測方案、自行監測設施、自行監測結果做出總體要求，但對自行監測規范開展的相關管理辦法配套還不完善。原有的《全國環境監測管理條例》(1983年)和《污染源監測管理辦法》(1999年)已廢止，現行的《環境監測管理辦法》(2007年)中對污染源監測的要求，主要針對行政管理部門的監督性監測，對排污單位自行監測的要求則顯不足，而新的《生態環境監測條例》(2019年)處于征求意見階段，尚未發布。

3.2 污染源監督性監測不足以支撐排污許可監管執法

污染源監督性監測與排污許可監管執法協同機制未建立，監測與執法“各自為政”，一方面監測部門監測了大量數據，另一方面監管部門需要的數據又顯得不足。污染源監管部門更為重視對污染源污染治理的落實檢查，而對污染源監測的要求不夠重視，一般只提出籠統性、原則性的要求，兩者缺乏協同機制[4]。缺乏以問題為導向的監督性檢測，缺乏根據企業行業特點、排污情況、污染治理及工況負荷等有針對性地開展污染源監督性監測工作[5]，因此現有污染源監督性監測并不能有效反映企業的污染態勢，對企業自行監測質量進行驗證和復核，為排污許可執法監管提供有力數據支撐。

3.3 缺乏配套的自主驗收監管制度和技術支撐

環保驗收監測是建設項目環境影響評價制度、“三同時”制度的重要把手，是環境管理工作的最后一道關卡。現階段自主驗收監管的主要文件包括《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》《關于加強建設項目環境影響評價事中事后監管的實施意見》等，明確要求了“雙隨機一公開”作為建設項目環境保護事中事后監督管理的重要制度。但是由于監管缺乏配套的制度細則，又無強有力的技術評估作為監管支撐，再加上地方管理部門管理水平參差不齊，對政策的要求把握不到位，監管制度難以落實到位，甚至出現部分地方對建設項目自主驗收監管缺位的現象。

3.4 企業自行監測數據質量控制監管體系薄弱

企業自行監測絕大部分是委托社會監測機構開展，因此社會監測機構近年來蓬勃發展，但服務水平良莠不齊，導致環境監測數據質量問題突出，部分監測機構實施現場監測過程不規范、存在檢測數據失真、企業花錢買合格監測數據等問題。特別是2017年來企業自驗全面放開以來，自驗效果令人堪憂[4，6-7]。目前排污單位自行監測數據質量控制監管體系薄弱，盡管有相關規定要求自行監測方案需報送生態環境主管部門備案，監測結果需在生態環境部門指定的網站上公布，但市場監管部門和生態環境部門尚未對其監測過程及監測結果開展全面、系統的監督檢查[8-9]，造成對取得相應資質開展技術服務的單位日常監管制度和處罰制度的監管缺失，導致治理效果和監測數據質量不符合管理要求。目前，第三方檢測機構的數據質量問題已成為當前影響污染防治和環境質量的突出問題。

3.5 排污許可執行過程中缺乏證前證后監管體系

排污許可制度全面推行實施以來，企業通過自行申報，經過管理部門資料審核即可領證排污，缺乏證前核查，對無自主誠信意識或環保管理不專業的企業，存在很大的無證排污、超證排污風險。同時，缺乏對排污許可執行情況的監管技術體系，部分持證企業不能穩定達標和總量達標排放，企業自行監測未按排污許可證要求執行，環境管理臺賬不完善，執行報告未及時提交，企業環保主體責任沒有完全落實。

3.6 污染源監測信息系統與監測數據整合尚不完善

國家正在建設全國污染源監測數據管理與信息共享系統，與排污許可管理平臺相銜接，將企業自行監測數據、生態環境部門監督性監測數據進行統一收集和管理，并向社會公開。目前污染源監測數據庫中，僅收集了國控污染源監督性監測數據，大量非國控污染源監督性監測數據沒有收集；全國污染源監測數據管理與信息共享系統正在建設中，排污許可平臺的企業自行監測數據剛剛接入，但內容簡單，企業只填報了自行監測執行報告。基于污染源監測信息系統平臺對自行監測數據的監管尚未開展，數據質量處于失控狀況，監督性監測數據尚未全面性、系統性地接入，監測平臺數據邏輯校核功能、數據應用功能、可視化等有待開發。

4 完善污染源監測與排污許可制度銜接的建議

4.1 完善法規條例，健全針對自行監測要求的法規制度

盡快出臺固定污染源監測管理條例，明確自行監測、監督性監測職責和實施，明確各級污染源監測職責；制定相關排污許可管理條例，明確自行監測、監督性監測在排污許可制度實施中的作用和定位；修訂《環境監測管理辦法》時，對排污單位自行監測做出更加具體和明確的要求，形成法律—行政法規—部門規章的完整體系，進一步明確排污單位的監測主體地位，明確自行監測、自行監測監管、污染源監督性監測、執法監測的定位、實施、結果應用。

4.2 提高監督性監測能力，為執法監測管理提供有效支撐

強化監督性監測的技術規范和工作體系建設，對既有污染源監測內容進行合理化延伸，與環境執法監管有效銜接，優化監督性監測方案。在現場采樣監測的同時，還應對排污單位自行監測有效性進行驗證、執行情況進行核查、治理措施有效性進行驗證等。充分發揮監督性監測技術執法作用，在開展監督性監測的同時，結合執法現場取證要求，完成對排污單位生產工況、治污設施運行情況、自行監測臺賬、原始數據等的記錄檢查，作為環境監察部門執法的直接證據，避免重復取證監測。為此，要著力解決污染源監督性監測技術能力不足的問題，提高國家級層面監測能力，加強各級監測站標準化建設，加強人才隊伍建設，加強污染源監測培訓。

4.3 完善企業自主驗收監管制度，建立長效的管理機制

為了進一步落實企業自主驗收監測后的監督管理要求，強化監管效果，建議出臺自主驗收監管的實施細則以及支撐監管的技術評估制度。同時，各級生態環境部門應按照國家關于企業事中事后監督檢查的原則和方法，盡快出臺配套《建設項目竣工環境保護管理條例》的地方“三同時”驗收監管制度，如委托技術支撐單位全面開展自主驗收評估工作，做好與排污許可制度的有機銜接；建立各部門聯動執法工作機制，制定出系統性、針對性的長效管理機制，對自主驗收工作中發現的違法違規行為，做到依法依規實施處罰，確保企業自主驗收工作開展的自覺性、有效性和可持續性。

>>通過污染源監測強化排污許可證的作用和功效，排污許可制度促進污染源監測制度和技術的不斷完善。

4.4 加強自行監測質量管理，提高監測數據在管理中的作用

建立切實可行的第三方檢測機構信用評價體系和黑名單制度，定期更新并向社會公示。對失信的企業、社會監測機構暫停其一定期限的對外生態環境監測服務，并對重復發生的故意造假行為予以終生市場禁入，從而對第三方機構起到震懾作用，保證自行監測質量。建立以質控為抓手的企業自行監測監管機制，建立健全相關技術體系，將排污單位自行監測質量管起來。

4.5 開展排污許可證前核查證后評估，支撐排污許可的有效監管

在國家層面盡快出臺排污許可證后管理制度，建立排污許可證后管理工作機制，明確責任主體。各級生態環境主管部門根據各自特點，建立證前核查制度，加強許可證核發和管理部門的協作配合，提高許可證核發質量；開展排污許可證后運行情況評估工作，開展排污單位的環境管理臺賬、年度執行報告、自行監測的跟蹤審核和檢查，定期向社會公開評估結果，對評估質量差問題多的排污單位進行通報，強化排污許可證的執行落地，強化排污單位主體責任。

4.6 完善污染源監測信息系統建設，加強排污許可信息化管理

完善全國污染源監測數據管理和信息共享系統與排污許可管理平臺的銜接工作，將企業自行監測數據、生態環境部門監督性監測數據進行統一收集和管理，基于平臺需求開展監測，加強數據深度分析、邏輯校準和平臺可視化開發，發揮支撐管理效能。管理部門應做好監測的監督檢查工作以及監測數據聯網報送和信息共享工作。依托全國污染源監測數據管理與信息共享系統，督促排污單位依法報送污染源監測數據，并向相關業務部門和業務系統推送共享。一方面，便于更好地開展監測數據信息公開，為公眾監督提供便利，提高政府監管效率；另一方面，利于監測數據的分析應用，從而更好地服務管理決策。