溫室氣體納入排污許可管理背景研析

文思嘉，喬皎，吳鐵，鄒世英

(生態環境部環境工程評估中心，北京 100012)

全球氣候變化是21世紀人類面臨的最復雜的挑戰之一，越來越多的國家和地區開始對溫室氣體排放進行控制。近年來我國在溫室氣體管控方面做了大量的工作，在2013年開展碳交易試點的基礎上，于2017年初步建立了全國性的碳交易市場，即將發布溫室氣體排放報告管理和碳交易市場核查等管理文件。當前，我國正在開展排污許可制度改革，2016年11月，國務院辦公廳正式印發《控制污染物排放許可制實施方案》，明確要建立以排污許可制為核心的固定污染源管理制度體系。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會再次明確提出“構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”，表明了黨中央對于排污許可制度的高度重視，也對排污許可制的改革與發展提出了更高的要求。目前排污許可制尚未與溫室氣體管控體系進行有效銜接，未充分發揮核心制度優勢。將溫室氣體管理納入排污許可體系進行管控，有利于進一步推動排污許可制成為固定污染源環境管理核心制度，有利于進一步強化溫室氣體排放的統一管控，使排污許可數據為溫室氣體排放管理提供服務，為碳交易體系提供便利。

1 美國溫室氣體的管控方式

1.1 美國排污許可證對溫室氣體的管控方式

在二氧化碳排放規制上，美國聯邦最高法院認為二氧化碳等溫室氣體符合《清潔空氣法》下“空氣污染物”的廣泛定義，因而美國環境保護署(EPA)有權對溫室氣體排放進行監管。2010年左右，EPA正式成為溫室氣體主管部門。2011年1月，防止達標地區空氣質量嚴重惡化(PSD)許可證(即針對達標地區重大排放源的大氣建設許可證)和Title V許可證(大氣運營許可證)開始對固定源溫室氣體排放進行管理，排放量超過一定閾值的企業必須申領許可證。其中運營許可證中載明的溫室氣體管控內容主要為《清潔空氣法》、州實施計劃(各州根據法律規定制訂的環境管理規劃)和建設許可(企業建設前應申請并獲得的行政許可)等適用的管控要求(如監測和報告要求等)[1]，基本沒有許可排放量等量化要求。

美國溫室氣體主要管控二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、含氟溫室氣體等，與常規大氣污染物的管控重點不同，無須像常規污染物一樣通過建模和大氣環境監測進行空氣質量影響分析。溫室氣體管控的兩個主要技術手段是最佳可行性技術(BAT)的使用及溫室氣體實際排放報告的上報。其中，針對溫室氣體建立了分行業的BAT體系作為技術支撐文件，通過讓企業使用最佳可行性技術，有助于控制溫室氣體實際排放量[1]；而排放報告的上報，便于政府掌握全國的實際排放情況。

1.2 溫室氣體排放綜合數據管理平臺

美國溫室氣體強制報告規則要求每份溫室氣體排放報告必須按管理部門規定的格式以電子形式通過e-GGRT(Electronic Greenhouse Gas Reporting Tool)(溫室氣體網絡報送工具)提交。為此EPA著手設計并研發綜合數據管理平臺，以滿足排放數據實時、統一、準確、高效地收集、核查和發布的要求。綜合數據管理平臺主要由溫室氣體電子報送工具、綜合核查系統、公開發布系統等組成，實現了實時報送、準確核查與高效發布的功能。其中電子報送工具包括設施注冊與管理、溫室氣體數據輸入/上傳和計算、實時數據驗證、年度排放報告生成與提交等功能[2]。

溫室氣體排放數據可以通過直接排放測量和特定源計算獲得[2]。對已經安裝了連續排放監測系統的企業，在線監測數據可以直接導入平臺。未安裝的企業，可通過特定源排放計算獲取排放量。計算的數據基本來自原料用量、產量和燃料用量等，計算公式據行業類別有所區別，可以將計算公式自動嵌入系統。

在數據核查方面，基于成本和數據發布時效性的考量，美國采取的是全面的電子核查與適當的現場審核相結合的方式[2]。電子核查分為提交前的數據驗證和提交后的數據審查。數據驗證主要借助實時驗證反饋功能實現，數據審查是在報告提交之后，利用綜合核查系統對報告文件進行基于區間、算法和年度趨勢分析等邏輯的潛在錯誤標注。如果發現潛在錯誤，EPA將通知上報者，并要求其進行解釋或更正已標記的問題并重新提交其年度溫室氣體報告。EPA工作人員會持續跟蹤標記過的問題及上報者的答復，必要時會開展現場審核。

在數據公開方面，目前EPA已形成每年9月～10月份發布上年度排放數據的常態化機制。為滿足不同數據的使用需求，EPA通過多個網站多種形式發布數據，Hightlights網站提供高度概括的行業分析報告，Flight網站提供基于地理空間的重要數據元素的快速查詢，Envirofacts網站提供全部非保密數據的下載，允許用戶進行自行搜索和下載感興趣的特定類型的數據，并將溫室氣體數據與其他EPA項目管理的設施收集的數據進行交叉引用。公開發布系統可將溫室氣體排放數據服務于政策規劃和評估、溫室氣體項目開發、防治污染等領域并可滿足公眾信息查詢的需求[2]。

1.3 美國管控方式中可借鑒的經驗

美國建立了溫室氣體許可管控制度，有如下特點：許可制度在管控過程中起到一定作用；管控內容主要以監測、記錄、報告為主，基本沒有許可排放量的量化管理內容；同時，非常重視溫室氣體實際排放量核算。

綜合分析美國溫室氣體管控方式，可以歸納總結出以下幾條值得借鑒的經驗：

一是完備的法律法規體系為溫室氣體管控提供了有力保障。美國將溫室氣體的管控寫入了《清潔空氣法》，包括管控的溫室氣體種類、許可證管控溫室氣體排放及溫室氣體排放報告的報送制度等。

二是對管控對象有清晰的界定。這個對象包括需要具體管控的溫室氣體種類及企業規模。美國在規定中明確了管控對象及企業達到何種條件需要進行管控，包括管控因子類型、企業類型等。

三是溫室氣體在排污許可證中的管控要求，基本上以監測、記錄、報告等管理要求為主，沒有設立量化要求。

四是對溫室氣體的管控設立最佳可行技術。建立了分行業的BAT體系(不同于常規污染物的BAT體系)作為技術支撐文件。

五是對溫室氣體實際排放量報告的報送極為重視，設立溫室氣體排放數據收集平臺，并在平臺中提供初步核查和信息統計公開的功能。

2 我國溫室氣體的管控現狀

2.1 我國涉及溫室氣體管控的相關政策

我國于1998年5月簽署并于2002年8月正式核準了《京都議定書》，積極參與到國際溫室氣體行動中，并且堅持“共同而有區別的責任”的基本立場。2009年我國已經提出溫室氣體控制目標，即到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。2015年，我國在巴黎氣候大會前向聯合國提交了應對氣候變化國家自主貢獻文件，提出二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%[3]。2017年12月19日，《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》印發，標志著全國碳排放交易體系正式啟動。之后陸續發布了24個行業碳排放核算報告指南和13項碳排放核算國家標準[3]。2019年4月，碳排放權交易管理暫行條例(征求意見稿)發布。

2.2 我國碳交易體系發展狀況

我國基于配額的碳交易是以試點區域為主進行碳配額交易。2011年，國家發展改革委正式批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開展碳交易試點；2013年，7省市碳交易試點相繼開市，碳交易市場已初具規模[4]。2017年，全國碳交易體系建立，首先在發電行業運行，再逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙和航空7個行業。截至2019年6月，7個試點配額現貨交易約3.4億噸，交易額約66.2億元[5]。

2.3 我國溫室氣體管控存在的問題

2.3.1缺少頂層法律法規支撐

目前在法律層面，只有《大氣污染防治法》中提及溫室氣體與大氣污染物進行協同管理，但并沒有更多的規定與要求。而針對氣候變化與溫室氣體管理的應對氣候變化法歷經近十年的起草論證積累仍未出臺。我國在溫室氣體立法方面缺少頂層法律法規的支撐。目前作為全國碳市場建設運行基礎的法律框架《碳排放權交易管理暫行條例》尚未頒布，無法對碳交易進行有效管理，國內溫室氣體管控工作只能依據相關的政策、規章及規范性文件進行，影響了工作的進一步開展[6]。

2.3.2碳排放交易體系亟待完善

2017年全國碳市場建立以來，還未正式開展交易。目前存在的問題有：一是作為碳市場運行核心的全國碳排放權配額分配方案尚未出臺，目前僅發布了《2019年發電行業重點排放單位(含自備電廠、熱電聯產)二氧化碳排放配額分配實施方案(試算版)》；二是全國碳排放權注冊登記系統和交易系統還未正式推出，無法實際開展全國性的碳交易；三是我國正處于碳排放報告制度的建設及運行起步階段，溫室氣體實際排放量報告報送的法律依據及報送渠道均尚未健全[7]。

2.3.3與排污許可制度銜接尚需相關研究

我國現行的排污許可制度，主要管控固定污染源排放的常規污染物，因而管理制度體系、配套的技術體系及許可信息管理平臺均是針對常規污染物及其排放單位進行設計。而二氧化碳與常規大氣污染物的性質、對環境的影響、處置或治理方式存在一定區別，如何在現行排污許可制度下納入對溫室氣體的管控，仍需要進行大量研究。

>>將溫室氣體管理納入排污許可體系管理，有利于進一步強化溫室氣體排放的統一管控，排污許可數據為溫室氣體排放管理提供服務，為碳交易體系提供便利。

3 溫室氣體納入排污許可管理的建議

3.1 在法律層面納入排污許可管理框架

在法律層面進行規定。針對溫室氣體管控缺少頂層法律法規支撐的問題，長期來看，建議在頂層法規如《大氣污染防治法》中，增加對溫室氣體的管控規定，將二氧化碳作為一種特殊的排放物，納入排污許可管理體系，與常規污染物進行協同控制管理[8]。或者針對溫室氣體進行單獨立法管控，并將通過排污許可體系對溫室氣體與常規污染物協同控制寫入其中。短期來看，可進一步推動碳排放權交易管理暫行條例盡早出臺，對溫室氣體的管控提供總綱性的指導，并探索將排污許可管理的思路納入其中。

進行相關可行性分析。目前對于溫室氣體是否為空氣污染物，全球范圍內并沒有達成共識。我國作為發展中國家，一則主動承諾進行減排是自愿的行為，二則在溫室氣體管控方面的資金和技術相對缺乏，若寫入《大氣污染防治法》，需要考慮國際政治環境和經濟上的影響，因而還需要開展大量的研究工作，短期內實現的可行性不大。而針對溫室氣體管理的應對氣候法歷經多年研究尚未出臺，短期內出臺的可能性也不大。當下較為有可行性的是推動碳排放權交易管理暫行條例的出臺，我國于2019年4月3日已發布《碳排放權交易管理暫行條例(征求意見稿)》，也在積極推進溫室氣體管理制度體系建設，為碳交易奠定法律基礎。

3.2 進行與排污許可制度銜接的研究

進行制度銜接研究。建議開展《排污許可管理辦法》與《碳排放交易管理暫行辦法》銜接的研究。初步可以考慮將溫室氣體實際排放量報送與排污許可執行報告報送進行銜接，在企業報送的執行報告中增加溫室氣體等內容。

進行可行性分析。溫室氣體排放管理要求企業每年按時上報實際排放報告，包括溫室氣體實際排放量，燃料消耗量等數據，而排污許可制度也要求企業定期上交排放報告，報告內容包括企業原輔材料及燃料消耗情況等[9]，兩者的報送要求與報告內容都存在重合的情況，因此溫室氣體實際排放報告與排污許可執行報告進行銜接存在較大的可行性。但是由于兩者的報告主體及內容仍然存在一定的區別，在報告報送的管控流程上也存在差異，需要通過分類研究增強銜接的可操作性。

針對報告主體的差異，建議對于排污許可體系未納入管理的溫室氣體排放單位，在排污許可平臺單獨開設碳排放模塊進行溫室氣體排放報告的報送。對于在兩個體系中都需要進行管控的排放單位，可以通過排污許可證管理信息平臺實現交集數據共享，企業只需要補充溫室氣體排放報告中的特有數據即可。

針對報告內容的差異，建議針對每個行業進行仔細研究與對比分析，整理出為滿足溫室氣體排放報告報送要求，各行業排污許可執行報告中需要補充的數據種類，并以附錄的形式補充到排污許可技術規范體系中。

針對報告報送的流程，還需要考慮報告上報頻率、周期和時間節點的銜接。排污許可執行報告，根據企業所屬管理類別的不同，需要上報年報及季報(或月報)，而溫室氣體實際排放報告大都是每年報送一次，可以采用年報進行對接，并將上報時間調整一致，方便企業執行。

3.3 建立與排污許可體系銜接的配套體系

建立BAT技術支撐體系。目前我國各行業污染防治可行技術體系中并未涵括溫室氣體減排的部分。建議對需要進行溫室氣體排放管控的行業出臺針對性的BAT內容，對產生溫室氣體的環節，從能源利用效率及生產過程管理等角度提出最可以減少溫室氣體排放的措施及技術，并進行能源消耗量、二氧化碳排放量、設備運營成本等方面的對比分析。鑒于目前建立的全國碳排放市場，第一階段只涵蓋了石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八個行業。因此可以優先對這些行業的BAT開展研究。

建立碳排放管理名錄。建議針對溫室氣體排放出臺對應的管控名錄，確定納入管理的溫室氣體種類、行業范圍以及重點排放單位界定條件。由于溫室氣體管控的行業與排污許可管控行業存在部分不重合的地方，而且重點排放單位的確定條件與《固定污染源排污許可分類管理名錄》的劃分方式并不相同，若將溫室氣體納入現行的排污許可體系，沿用排污許可分類管理名錄并不方便，可以考慮重新針對溫室氣體出臺名錄。

逐步整合核算技術體系。溫室氣體與排污許可兩個系統目前對于實際排放量的核算方法有較大區別，溫室氣體一般是采取系數和物料參數(如燃料的二氧化碳排放因子、燃料活動水平、發熱值等)進行核算，而排污許可主要采取實測法、物料衡算法和產排污系數法等[9]。核算技術體系的整合有利于兩者進行協同管理，建議可對溫室氣體核算方法開展研究，考慮逐步整合核算技術文件，按照優先順序采用自動監測、手工監測、物料衡算、系數法統一核算常規污染物和溫室氣體實際排放量。

納入排污許可信息管理平臺。建議將排污許可管理信息平臺作為重點排放單位碳排放數據報送系統，并與碳排放權注冊登記系統和碳排放權交易系統進行銜接，數據共享。一方面可以免去重新設計建設報送系統的人力物力，加快溫室氣體管理進程；另一方面依托平臺已有的數據信息，大部分進行碳排放管理的企業只需再補充部分信息即可，免去多次填報的負擔。同時建議平臺嘗試研究初步的電子核查功能，對實際排放數據進行初審，并為進行后續核查的管理部門或有資質的第三方提供數據。