西安霧霾治理的資金投入機制研究

劉燕飛

(內蒙古師范大學，呼和浩特 010022)

隨著“五新”戰略任務和新時代大西安“三步走”戰略的持續推進，西安在全面加快國家中心城市和國際化大都市建設戰略目標的引導下，經濟高速發展，綜合實力和國際影響力不斷提升。但“‘效率優先’及重工業化的發展戰略指導下的工業化和城市化迅猛推進”[1]，以霧霾天氣為代表的大氣污染問題日益突出，尤其是2013年“霧鎖城市”的現象在西安頻頻發生。十面“霾”伏的窘境不僅嚴重制約著城市經濟、社會和生態的發展，而且也對居民的健康和安全產生巨大的危害，治霾成為迫切的社會工程和民生工程。黨的十八大和十九大將“生態文明建設”上升到國家戰略高度，并持續強調以生態文明思想指導我國經濟建設和環境保護。在生態優先、綠色發展的戰略導向下，西安市委政府認真學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、黨的十九大報告精神，助力“追趕超越”，落實“五個扎實”要求和“五新”戰略，以持續改善環境質量為目標，以鐵腕治霾為重點，全力以赴做好環境保護工作，專門成立鐵腕治霾辦公室，霧霾治理工作取得一定成效，但與國家要求和市民需求仍有一定差距。

霧是低層水汽發生過飽和凝結而成的氣象現象，多呈乳白色，大多在下半夜形成，清晨日出前最濃，日出后漸漸消散，它本身并不是污染源。霾主要是指當大量極細微的干塵等顆粒均勻地浮游在空中，造成空氣混濁，使水平能見度小于10km，并且相對濕度小于或等于80%的天氣現象。和霧相比，霾是空氣遭受污染的產物，主要成分就是PM2.5，是導致霾天氣的元兇。出現霾天氣時，微粒直徑越小，對健康危害越大。因為特小微粒可直接侵入人體，引發疾病。作為霧和霾的統稱，“霧霾天氣主要是由于工業生產排放的廢氣、燃煤排放的煙塵，交通工具排放的尾氣以及建筑工地的揚塵等因素，引起大氣中的顆粒物含量增多，大量煙、塵等微粒懸浮所形成的渾濁氣象。”[2]霧霾的形成是人們長期對大氣環境污染忽視積累而成的歷史問題，也是影響深遠、廣泛的城市發展和社會問題，因此,霧霾治理是一個長期的持續過程，需要全社會的積極參與。當前，西安在霧霾治理的資金投入上完全依賴于政府財政支出，這不僅增加了政府的財政負擔，而且也難以形成霧霾治理的可持續發展機制。基于“誰污染誰治理”和“誰受益誰參與”的原則，立足于對西安霧霾的成因和影響群體進行分析，以探索西安霧霾治理的多元化投入機制。

1 西安霧霾今夕對比及其成因分析

1.1 西安霧霾今夕對比

1.1.11960—2012霧霾現象持續快速增長

新中國成立以來，歷史名城西安以旅游業與制造業為牽引，經濟快速發展，城市規模不斷擴大，人口數量急劇增加，伴隨而來的是以霧霾事件為典型的嚴重空氣污染現象持續增多，已嚴重影響城市居民生活質量與城市生態發展。據相關部門統計，“1960—2012年期間，年平均霧霾現象日數高達169.8天”[3]，并呈現持續、快速增長的趨勢(如圖1)。1970—1980十年間霧霾日平均值較1959—1969十年間霧霾日平均值增加40天，1990—2000十年間霧霾日年平均高達190天，2001—2010十年較前十年有所回落，但年均霧霾日仍超過160天。對“霧霾”現象的關注最終從環境科學與環保領域擴散至政府、企業，乃至每個家庭和個人。

圖1 1960—2010年西安平均霧霾現象日數的年際變化圖Fig.1 Interannual change in the average number of days of haze in Xi’an from 1960 to 2010

1.1.22013年霧霾現象達到峰值

據西安環保局官網環境空氣質量數據監測顯示，2013年，西安只有137天空氣質量達標，其中優9天、良128天；污染天數228天，其中輕度污染105天、中度污染56天、重度污染33天、嚴重污染34天(見圖2)，且2013年全年，西安共有7次進入全國74個城市月度空氣質量排名的后十名。此外，根據綠色和平組織2014年1月10號發布的“2013年全國74座城市PM2.5年均濃度排名”顯示，西安PM2.5年均濃度位列全國第9，年均值達104.2μg/m3，最大日均值598μg/m3；世界衛生組織公布的“2013年全球霧霾調查報告”顯示，西安PM2.5年均值在全球1 600個城市中位列第71位，遠遠超出了世界衛生組織建議的地區PM2.5年平均值10μg/m3的合格標準。“西安市‘治污減霾’工作實施方案(2014年)”統計數據也顯示，2013年西安大氣主要污染物中，PM10年均濃度為190μg/m3，PM2.5年均濃度為105μg/m3，NO2年均濃度為57μg/m3，分別超過國家二級標準1.71、2.00、0.42倍(見表1)。上述多組數據說明，西安霧霾現象嚴重程度超乎想象，霧霾天數和濃度指數“屢創高峰”，大氣污染防治工作任重而道遠。

圖2 2013年西安環境空氣質量統計比例圖Fig.2 Pie chart of ambient air quality in Xi’an in 2013

表1 2013年西安主要大氣污染物年均濃度

黨的十八大強調要“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”，這是美麗中國首次作為執政理念被提出，也是中國建設五位一體格局形成的重要依據。面對嚴峻的霾污染形勢，陜西省政府出臺了《陜西省“治污降霾·保衛藍天”五年行動計劃(2013―2017)》(陜政發〔2013〕54號)，西安市政府專門出臺了《西安市“治污減霾”工作實施方案》(2014)，確定了5大類、34項治污減霾重點工作，任務分別由21個區縣政府、開發區管委會和43個市級部門牽頭、配合，采取“壓煤” “抑塵” “控車” “減排” “增綠” “禁燒”6項措施加大大氣污染防治工作力度。

1.1.32014年至今霧霾現象有所好轉但仍不容樂觀

根據西安環保局官網環境空氣質量數據監測顯示，經過幾年的霧霾專項治理，2018年西安有188天空氣質量達標，其中優21天、良167天；污染天數177天，其中輕度污染115天、中度污染33天、重度污染24天、嚴重污染5天(見圖3)，較之2013年有所改善，但一年中仍有近半年時間空氣質量不達標。

圖3 2018年環境空氣質量分級比例Fig.3 Pie chart of ambient air quality in 2018

2018年西安大氣主要污染物中，PM10年均濃度為122μg/m3，PM2.5年均濃度為63μg/m3，NO2年均濃度為55μg/m3，分別超過國家二級標準0.47、0.80、0.38倍(見表2)，大氣污染防治工作不容樂觀。

表2 2018年西安主要大氣污染物年均濃度

1.2 西安霧霾的成因分析

任何地區的霧霾都是在內因和外因共同作用下形成的，西安亦是如此。其中外因主要指自然原因，西安地處關中腹地，南有秦嶺，北有黃土高原，西有秦嶺和黃土高原的結合，東邊是潼關和黃河形成的通風口，還受太行山脈影響。一方面外來冷空氣到達西安后，會因為周邊的山勢逐級減弱而形成“冷湖效應”，阻礙空氣顆粒物的排出；另一方面內在弱風的條件下，各類顆粒物也難以垂直上升而排出，此外，隨著西安城區高大建筑數量越來越多，阻擋了空氣流動和城市風道，嚴重影響了城市通風散熱，城市熱島效應和空氣污染不斷加重。

但內因即人為因素才是影響事物變化發展的根本。長期以來，由于城市工業廢氣、污染物的大量排放，經濟發展方式、產業結構、消費模式的不合理導致城市居住環境惡化，空氣污染問題日益突出。已有研究指出，目前空氣污染源主要是“粉塵，包括燃煤產生的粉塵、建筑施工產生的揚塵以及自然界產生的類似風沙粉塵；其次是二氧化硫、氮氧化物等其他有害物質在酸化后形成顆粒狀的化學物質”[4]。

從筆者目前掌握的資料來看，導致西安霧霾加劇的人為因素主要有以下4點：

一是不合理的能源消費結構。改革開放后的很長一段時期內，西安經濟發展很大程度上依賴于其工業經濟的推動，以煤炭消耗為主，高耗能、高污染、粗獷式的工業發展方式，無可避免地對大氣環境產生污染，目前西安擁有燃煤鍋爐1 000臺以上，大量的煙塵、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳等燃燒污染物被排放。

二是快速擴張的城市發展格局。近幾年西安處于快速發展時期，城市面積迅速擴大，大量市政基礎設施和公共交通建設工程同時開工建設，如地鐵建設、公園建設、城市環路建設等。伴隨著城市快速擴張，商業住宅建設施工隨處可見，如表3所示，特別是大型戶外商圈、寫字樓建設，必然會導致施工揚塵的增加，從而增加了城市空氣中的顆粒物含量。

表3 西安市近5年房屋面積情況一覽表

三是機動車輛的迅速增加。隨著城市居民生活水平的不斷提高，機動車數量直線增加，一些研究明確指出“北京、上海等汽車保有量較高的特大城市PM2.5污染1/4左右來源于機動車”[5]，可見汽車尾氣排放已成為城市空氣污染的重要原因。截至2020年1月，全國機動車保有量超過300萬輛的已有11個城市，西安便是其中之一。目前西安市機動車保有量已經超過330萬輛，并仍以每年30余萬輛的速度增長，其中老舊車、黃標車多達40多萬輛，且“超過20%的車輛尾氣排放不達標”[6]，清潔能源或者混合動力的車輛占比稀少，這無疑是造成西安大氣污染形式嚴峻的重要原因之一。

四是農作物秸稈焚燒。目前，西安周邊許多農村地區仍采用粗放耕作模式，收割農作物后秸稈就地焚燒，“冬季，農村地區還以秸稈燒火取暖，還有一些‘細法’的村民采用焚燒樹葉和生活垃圾的方式取暖，此類物質燃燒產生的空氣污染對PM2.5的貢獻率約占20%。郊縣燃燒秸稈產生的煙，經過一兩個小時便能到達西安。每年關中地區秸稈產生量超過4 000萬t，其中10%～20%作為農村居民生活燃料被燃燒，大量煙塵及VOC污染物排放到空氣中”[7]，從而導致秋冬季大量煙塵源源不斷被輸送到西安城區。

2 西安霧霾治理資金投入機制的現狀分析

2.1 投入主體與總量分析

目前，西安在霧霾治理的資金投入上完全依賴于中央、省、市、區(縣)4級政府的財政撥款，資金來源和投入主體十分單一，社會參與霧霾治理積極性普遍不高，未形成有效的社會資本參與機制和企業霧霾治理相關鼓勵政策，霧霾治理依然是一種被動式干預，難以實現霧霾防治的可持續性。

據相關部門統計，2018年西安市環境保護局在大氣污染治理方面的總支出為2.32億元[8]，分別用于燃煤鍋爐拆改、企業有機廢氣治理、燃煤煙塵治理、汽車淘汰補貼，治理范圍和力度有所擴大，但資金投入總量仍偏少，只占2018年西安GDP總量的0.027%，占西安全市財政收入的0.15%，人均治污減霾和節能減排資金投入不足200元，這與霧霾治理的實際資金需求還具有較大差距。

2.2 使用結構和效益分析

根據《西安市治污減霾工作實施方案(2016年)》及相關統計數據，西安市在治污減霾工作中堅持治標向治本轉變，強化“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”全程監管，主要采取“減煤、控車、抑塵、治源、禁燃、增綠”6項措施，加快污水處理廠、配套管網、污泥處置設施建設。西安治污減霾專項資金中關于大氣污染治理資金重點使用于燃煤鍋爐拆改、燃煤鍋爐煙塵治理、水泥廠降氮脫硝、重點工業企業有機廢氣治理等方面，此外，部分資金還用于黃標車及老舊車輛淘汰補貼、居民燃煤改造、市政工程揚塵防護等方面。

近些年，西安在霧霾治理方面也取得了顯著的成績。僅2017年，西安萬元GDP能耗下降3%，完成40萬t年度燃煤削減任務，煤炭消費比重降低到69%以下，市區內剩余10家駐軍單位的25臺燃煤鍋爐全部拆除，對建成區外20蒸噸以下燃煤鍋爐實施綜合治理，淘汰1.94萬輛黃標車及老舊車輛等[9]。

3 西安霧霾治理資金投入多元化的建議

3.1 西安市霧霾治理投入多元化的基本原則

3.1.1“誰污染誰治理”原則

1972年,經濟合作與發展組織首次提出了“污染者負擔”的原則,即“誰污染誰治理”原則，“指對環境造成污染的組織或個人,有責任對其污染源或被污染的環境進行治理”[10]，該原則體現了環境正義與責任公平，已成為環境保護中一項重要的原則。在城市霧霾治理中，該原則依然適用。高耗能產業、建筑工地、機動車使用等是西安城市霧霾形成的主要人為因素，而與之相關的企業、個人也應該承擔相應的霧霾治理環境責任，或是親自參與霧霾治理或是出資請第三方進行霧霾治理，這樣不僅可以實現污染者與治理者的統一，維護公平，而且也可以通過大氣污染物排放成本的加劇來倒逼污染者不排放或少排放污染物。

3.1.2“誰受益誰參與”原則

霧霾治理既是政府的責任，也是政府所提供的公共服務，因而具有非排他的屬性，即霧霾治理的效果是社會成員所共同享有的，無論是否參與霧霾治理或為之付出成本。“這種非排他性就為集體成員‘搭便車’預留了地盤,提供了可能。而經濟人的理性自利本性則會使任何集團成員對參與集體行動的成本——收益作出權衡,而且傾向于只享受收益,而不愿付出成本。”[11]這兩者的結合必然形成霧霾治理中的“搭便車”現象,進而形成霧霾治理集體參與的困境。因此，為了有效克服公共物品提供中“搭便車”的現象，在霧霾治理中就要堅持“誰受益誰參與”的原則，即形成霧霾治理的全社會參與機制，實現其可持續發展。

3.2 西安市霧霾治理投入多元化的具體建議

3.2.1政府財政主導的霧霾治理專項資金

政府作為社會管理的重要主體，必然承擔著環境保護、治理以及民生維護的責任，而且霧霾作為經濟和社會發展失衡的產物，政府在霧霾治理中有著不可推卸的過失彌補責任。加之，霧霾治理是一項高投入、慢見效、低回報的長期投入和復雜性系統工程，個人、企業不僅難以擔負起高昂的成本，而且也沒有執法權來協調霧霾治理中各利益主體之間的關系。因此，政府必然是城市霧霾治理中最重要和最主要的主體，是各主體中的主體。西安在統籌中央、省、市的相關治理資金的基礎上設立了“治污減霾專項資金”，用來對大氣污染的重要源頭進行綜合治理。在“治污減霾專項資金”的使用中，政府要積極爭取中央及省級的相關財政撥款，不斷擴大專項資金的體量，同時也要做好專項資金的使用規劃和監督，政府“治污減霾專項資金”可以采用“以獎代補”方式，按不同區(新城區、碑林區、蓮湖區、灞橋區、未央區、雁塔區、閻良區、臨潼區、長安區、高陵區、鄠邑區、藍田縣、周至縣、西咸新區)預期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例3個因素分配，每個年度結束后，政府將對上述各區大氣污染防治工作成效進行考核，根據實際考核結果再進行獎勵資金清算，以此代替治霾資金的直接補貼，突出績效導向作用，使資金的使用實現“帕累托最優”，發揮實效。此外，政府的財政還應起到引導的作用，引導社會和市場都參與到霧霾治理中；引導企業、個人重視環境問題，愛護環境，減少對大氣的污染，倡導綠色生產，培育綠色產業，發展綠色經濟。

3.2.2社會募捐為主的霧霾治理公益資金

霧霾天氣對公民的身體健康和安全產生了嚴重的影響，是重要的社會民生問題。公民參與霧霾的治理，既是公民履行環境保護責任的體現，也是公民作為霧霾天氣受害者和治理結果享受者所必須承擔的。西安在霧霾治理中要積極調動公民個人和企業、非營利性組織、草根NGO、志愿者組織等社會群體的參與，通過募捐來擴大霧霾治理資金存量，逐步實現資本來源的多元化。可以在人流量較大的商城、公園、地鐵站、交通路口等設立霧霾治理公益捐款箱，而且對外公布西安霧霾治理公益捐款指定賬戶，捐贈者亦可通過銀行匯款、微信、支付寶轉賬等方式進行捐贈，同時組織志愿者對社會募捐的資金進行統一管理，成立霧霾治理公益資金，而且要及時、透明公開資金使用情況，以接受公民的監督。霧霾治理公益基金主要用于居民燃煤改造等與民眾生活密切相關的霧霾治理方面。

3.2.3企業污染收費為主的霧霾治理責任資金

高污染、高耗能的工業企業和高浮塵的建筑施工企業作為西安大氣污染責任的重要承擔主體，必須要積極參與霧霾治理，其不僅要做到污染物合格、合法排放和浮塵防護，而且還要根據其污染物的排放量繳納相應的大氣環境污染費用，成立霧霾治理責任資金，由當地的環境保護局對資金進行統一管理，并及時向繳費主體和社會公布資金使用情況。霧霾治理責任資金主要使用于3個方面：一是對相關企業實施設備進行改造，如燃煤鍋爐拆改補貼、企業廢氣治理等；二是進行粉塵防治，主要是針對各建設施工工地和混凝土攪拌站等，如安裝除塵器、購買施工現場灑水除塵設備、購買城市多功能抑塵車等；三是用于公共綠地建設，包括道路綠化、公共場所綠化等。

3.2.4旅游企事業單位集資的霧霾治理補充資金

西安作為著名的旅游城市，旅游業發展相對較快，已成為其重要的支柱性產業(見表4)，而旅游業對環境具有高度的依賴性，以霧霾為代表的大氣環境污染對旅游業的發展可謂是釜底抽薪，影響甚至決定著旅游產業和相關企事業單位的生死存亡。旅游企事業單位作為霧霾的重要受害者和治理結果的受益者，有必要參與西安城市霧霾的治理。可以由旅游企事業單位根據其規模大小和盈利能力強弱，進行集資，以作為西安霧霾治理的補充基金，該基金交由西安旅游行業協會進行管理，接受市民和政府相關部門的監督。霧霾治理補充資金主要用于旅游景區的綠化、旅游交通工具清潔和節能化改造、旅游景點建設中的污染物防治，以及西安霧霾治理的公益宣傳等方面。

表4 西安市主要旅游指標數據

3.2.5燃油使用附加收費為主的霧霾治理交通資金

隨著西安機動車保有量的迅速增加，汽車尾氣排放已成為西安城市霧霾的重要成因，危害較大，加強機動車污染防治成為當務之急，利用經濟手段切實提高機動車污染防治的力度是較為有效的措施。因此,要對機動車的使用者征收燃油使用清潔費，該費用由西安市政府和物價局統一定價，并將燃油使用清潔費加入油價之中，由各加油站代為征收，最終統一交由西安市交通管理局管理，成立霧霾治理交通資金，并接受公民、社會的監督。霧霾治理交通資金主要使用于4個方面：一是用于黃標車、老舊車的淘汰補貼，以及“黑煙車”的綜合整治等，逐漸淘汰排放超標的車輛；二是用于油改氣車輛的補貼，以鼓勵公民使用清潔能源車輛；三是用于道路綠化、道路浮塵防治、道路污染物監控等方面；四是用于加油站、油罐車、油庫的油氣回收治理，以減少油氣向大氣中的揮發和直接排放。

4 結語

霧霾作為經濟系統和環境系統相互作用而產生的空氣污染，是一個復雜的環境問題和社會問題。霧霾的治理也是一個復雜、長期的系統工程。首先，實現霧霾治理資金投入的多元化是經濟社會可持續發展的要求和必然趨勢，社會的廣泛參與不僅為霧霾治理提供人力、財力、物力，而且為大氣環境保護提供了思想和智力上的支撐，但作為一項公益性事業，政府在霧霾治理中始終要充當主力軍的角色。政府除了提供霧霾治理的專項資金外，還可以拓展霧霾防治的融資渠道、建立霧霾防治稅收體系，如啟動“綠色稅收轉型”；提高稅收，抑制能源需求；制定實施差異化的稅收政策等。其次，西安霧霾天氣是長期環境污染積累的結果，根本上講是經濟結構發展不合理、環境承受能力與社會發展速度不匹配等因素共同導致的，因此，在霧霾治理上不能被動式的“治標”，而應從貫徹新發展理念、轉變經濟發展方式等更深層次方面去治理。最后，西安霧霾治理涉及眾多的領域和方面，是一個長期而漸進的過程，不可能一蹴而就，這也需要共同的努力和付出。