治理效能提升視閾下公民參與治理創新的制度化之路

秦曉蕾 李延偉

摘要：地方政府治理創新往往是地方政府針對回應公眾意愿、解決公共事務發現的新需求新問題，通過改善地方政府公共服務質量而進行創新性改革。成功的地方政府治理創新只有進行制度化以后才能更好地提升地方治理效能，發揮制度優勢實現治理創新的可持續發展。黨的十九屆四中全會指出“加強系統治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。學者們認為地方政府治理創新的制度化不僅提升了結構穩定性和持久性，還是一套認知模式和角色關系邏輯形成并穩定的過程。本研究基于前人的理論基礎，通過對公民參與治理創新的制度化之路進行實證研究，創新性地從結構制度化和角色關系制度化兩個層面，以南京市機關作風群眾評議18年發展歷程為例，深入剖析從地方政府治理創新編織進正式官僚體制的制度化實現內在邏輯。研究發現公民參與地方治理創新通過制度結構和角色關系的高度穩定化實現了制度化，不斷提升的群眾滿意度驗證了制度優勢轉變為治理效能的結論，同時制度化也成為地方政府治理效能在曲折中不斷提升的過程，最后對公民參與地方政府治理創新制度化后可能出現的潛在危機進行了討論。

關鍵詞：地方治理創新;制度優勢;治理效能提升;公民參與

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）04-0067-010

一、問題的提出

地方治理創新是地方政府為了提高治理效能，改善地方政府公共服務質量而進行的創新性改革和完善。地方政府治理創新往往針對回應公眾意愿、解決公共事務出現的新需求新問題，而有時常規性官僚體制的惰性或失靈又無法很好解決與應對社會多元利益主體的新需求，于是，地方治理創新采用新的理念、技術、方案，打破管理常規化，在短期內迅速解決問題，并帶來轟轟烈烈的社會效應和政治效應，在政治動員中集中與組織社會資源以實現地方政府各種治理目的。然而，我國地方政府治理創新的短期化和“人走政息”卻時有發生，因為中央政府賦予的政策空間有限，以及變化迅速的地方經濟社會形勢變化使得一些地方治理創新失去了持續發展的合法性張緊跟：《公民參與地方治理的制度優化》，《政治學研究》，2017年第6期。。黨的十九屆四中全會指出“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。成功的地方治理創新只有進行制度化以后才能更好地提升地方治理效能，發揮制度優勢實現治理創新的可持續發展，換言之，即地方治理創新中的結構、行為、角色隨著時間被授予合法性、高度正規化而慢慢變得穩定，并最終嵌入正式科層制。早期制度學派（又稱為舊制度學派）提出制度化（Institutionalization）首先提升了結構穩定性和持久性，并通過價值灌輸（Instilling Value），為結構和流程提供內在價值，通過設定具體目標和技術手段實現制度化Tolbert， P. S. ，Zucker， L. G.. Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations： The Diffusion of Civil Service Reform， 1880-1935. Administrative Science Quarterly， 1983，28（1） ： 22-39.Scott，W.. The Adolescence of Institutional Theory. Administrative Science Quarterly， 1987，32，（4）： 493-511.Zucker， L. G.. Institutional Theories of Organization， Annual Review of Sociology， 1987，13： 443-464.。除了結構層面，制度學家還關注制度化的認知和關系層面，他們認為制度化是一套認知模式和角色關系邏輯形成并達到持久的過程，個人或組織都為了追求自身利益進行博弈，最終達成核心角色的持久性和穩定性Swidler， A.. Culture in Action： Symbols and Strategies. American Sociological Review， 1986，51： 273-286.。新制度學派強調組織制度化的動態演變，除了制度規則、信念、角色、象征性元素標準化外，還需要大家認同的心理模型Scott，W.. Institutions and Organizations： Ideas， Interests， Identities. Sage， Thousand Oaks. 2013.。

在地方政府治理創新中，治理實際效果好，群眾對改革創新表現出的極大支持是地方政府治理創新得以制度化的向上推動的驅動力。公民評議地方政府工作作風是我國地方政府自發的建設服務性政府的治理創新，成為公民有序參與地方治理、提升治理效能的群眾利益訴求表達機制。其產生的時代背景追溯至1990年代早期，當時我國官僚體制問題迭出：官僚作風嚴重、服務意識差，“門難進、臉難看”，亟待整頓官僚作風，1998年起，先后有沈陽、南京、珠海、廣州、杭州開展了群眾評議行風政風活動，到2001年，群眾評議已經在全國31個省（區、市）廣泛開展。毋庸置疑，地方政府工作作風群眾評議活動啟動時作為一項地方治理創新，能回應公民的參與訴求并形成壓力機制有效提升治理效能。然而，為了得到科層制官僚群體的認可和接受，公民評議地方政府工作作風活動的目標、流程和技術等結構因素由剛開始的轟轟烈烈、超常規甚至激進轉型為溫和保守，其社會效應沒有剛開始那樣顯著。但是地方政府意識到公民評議地方政府工作作風活動可以糾偏科層制官僚體系因惰性和失靈而產生的問題增強政府回應性，有效擴展公民有序參與健全公民利益表達訴求和參與監督機制。于是，歷經近20年的發展演變，群眾、地方政府評議主管部門、被評議部門等各方利益斗爭、博弈達成一致性，這項地方治理創新逐漸被制度化，形成了相對完善的制度化體系。那么，地方政府工作作風群眾評議活動從地方治理創新走向制度化，通過組織公民有序參與地方治理發揮制度優勢，不斷提升地方治理效能，這一過程是如何實現的？其內在邏輯又是怎樣的？本研究通過多年對南京市機關工作作風群眾評議跟蹤研究發現，近20年的發展歷程鮮活地展示了公民參與治理創新走向制度化并不斷提升地方治理效能的路徑。

二、文獻回顧

（一）地方治理創新的制度化演變

1.制度化是地方治理創新可持續發展的根本保障

政府創新是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革，政府創新可持續性的實質，是政府的創造性改革能夠持續增進公共利益俞可平：《中國地方政府創新的可持續性》，《公共管理學報》，2019年第1期。。地方政府通過治理創新不斷提升治理效能，解決了某些棘手的治理和矛盾，提高了工作效率，公眾滿意度上升，重樹了政府威信。我國學者對地方治理創新的長期發展研究發現，地方治理創新追求長期發展、外延擴散時，被正式組織認同的制度化治理成為治理創新縱深發展的必然選擇汪大海、張玉磊：《從運動式治理到制度化治理：新型城鎮化的治理模式選擇》，《探索和爭鳴》，2013年第11期。。由北京大學中國政治學研究中心承擔，以北京大學俞可平教授為總負責人、北京大學何增科教授等學者參加的“中國地方政府創新獎獲獎項目跟蹤研究”課題組研究發現，地方政府治理創新只有使創新行為制度化，才能有效避免因主要領導人的更替而使優秀創新項目無法持續。制度化的前提是政府創新項目被上級認可和社會各界的肯定，更重要的是能造福于民，增加人民群眾的實際利益俞可平：《中國地方政府創新的可持續性》，《公共管理學報》，2019年第1期。。制度化成為地方政府治理創新的外部推動力，因為制度化意味著中央或上一級政府的認可或是直接確定為地方性法律，能有效提升地方政府治理創新的持續性和擴散性郎玫：《地方政府創新可持續的影響因素及其交疊效應研究》，《經濟社會體制比較》，2018年第6期。。通過立法等制度化改革將治理創新明確列為政府的法定工作職責和績效考核重要內容，并規定一系列激勵保障措施，從制度上保障創新的順利推進吳建南、馬亮、楊宇謙：《中國地方政府創新的動因、特征與績效》， 《管理世界》，2007年第8期。。目前，“請示授權”型地方政府治理創新模式成為不同于“自主探索”和“設計實驗”的新型創新模式，但不論是哪種模式，制度化是政府創新有效實施的根本保障郁建興、黃飚：《當代中國地方政府創新的新進展》，《政治學研究》，2017年第5期。。其制度化的內在邏輯還包括：一項好的創新實踐必須通過把政府的管理需求轉化為民眾的社會需求，才能形成長久的制度“慣性”或“習性”谷志軍、黃衛平：《 “上下聯動”：地方政府創新可持續性的影響因素分析》，《學術研究》，2018年第10期。。治理譜系變化的竅門是“合法性承載”，因為合法性承載驅動政府注意力分配進行轉化徐巖、范娜娜、陳那波：《合法性承載： 對運動式治理及其轉變的新解釋》，《公共行政評論》，2015年第2期。 。治理創新的長期發展關鍵是要在多元沖突中建立一個滿足規范和共識的制度化過程，這種規范和共識體現為國家治理需要改變權威指令導向，在討價還價的權衡中建立一個制度化政治過程楊志軍：《運動式治理悖論：常態治理的非常規化》，《公共行政評論》，2015年第2期。。

2.實現制度化的結構適應性和關系博弈

制度學派認為治理模式的制度結構整合和關系達成共識是實現制度化的路徑。早期制度學派強調制度結構的適應性過程是價值灌輸，制度結構需要具有回應參與者和回應環境約束的功能，還需要技術基礎和自我修正功能Selznick， Philip.. TVA and the Grass Roots. Berkeley， CA： University of California Press.1949.。Berger和Luckmann解釋道，制度化要歷經三個階段：外部化、客觀化和內部化，即一群人通過行為和環境的外面交流，形成一個獨立于個體的主觀臆斷的內部化結構，這就是制度結構的社會化過程Berger， P. L.， and Thomas Luckmann.. The Social Construction of Reality. New York： Doubleday.1967.。正如Zucker（1987）所述，制度化通過制度結構目標設置、非人格化、技術性、價值灌輸來提升組織結構穩定性，并通過社會化來實現行為的穩定。Zucker認為制度化表現為兩個要素，一是有類似規則的、組織化的行為模式;二是嵌入式的非人格化的組織形式Zucker， L. G.. Institutional Theories of Organization. Annual Review of Sociology， 1987，13：443-464.。制度化體現的是從規則到行為等一系列社會中的范疇、現象實現規范化、持續化、通約化的過程，制度化通過獎懲實現制度化的約束，而制度化后，治理創新行為具有再生產功能，在時間維度上能夠持續發揮作用，在縱向上讓創新在數代人之間持續傳遞，并贏得其他組織的認同甚至模仿郁建興、秦上人：《制度化： 內涵、類型學、生成機制與評價》，《學術月刊》，2015 年第3 期。。新制度主義對舊制度主義只關注穩定性進行抨擊，轉向關注組織變化，強調制度興起和制度變遷的動態過程，制度結構是需要動態變遷和多元化的。

早期制度化理論從認知層面強調制度化根源于一致性，不是強制的一致性（不管是正面還是負面），也不是從內部流程的“黑箱”操作中達到一致，而是自然演變的理所當然的一致性Friedland， Roger， and Robert R. Alford.. Bringing Society Back in： Symbols， Structures and Institutional Contradiction. Paper Presented at Conference on Institutional Change， Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences， Stanford， CA，1987， May 15-16.。在一致性過程中，各個團體、組織和階層在逐利中相互斗爭、博弈、妥協，最終形成合適的關系，在制度化邏輯下規定不同角色的定位和行為，并強調核心角色的持久性和穩定性。新制度主義認為制度化以合法性為核心，人們愿意接受組織規則Stinchcombe A.. On the Virtues of the Old Institutionalism. Annual Review Sociology，1997， 23（1）：1-18. ，個人或組織通過權力、承諾和利益妥協對制度化進行戰略影響Greenwood R.， Hinings B.. Understanding Radical Organizational Change： Bringing Together the old and ?the New Institutionalism. Academic Management Review， 1996，21（4）：1022-105.Greenwood R.， Raynard M.， Kodeih F.， Micelotta E.， LounsburyM.. ?Institutional Complexity and Organizational Response. Academic Management Annual， 2011，5（1）： 317-371. 。

（二）公民參與的治理創新與制度化演變

美國學者托馬斯認為要保證公民參與的長期成效，最好的辦法莫過于在決策制定中使參與角色的作用制度化。定期對實質性資源施加影響有助于激勵公民和公民團體，使其保持積極主動的態度和精神。公民參與可以分為四種類型，即以獲取信息為目標的公民參與、以增進政策接受性為目標的公民參與、以構建政府與公民間強有力的合作關系為目標的公民參與、公民參與新的高級形式[美]托馬斯著，孫柏瑛等譯：《公共決策中的公民參與》，中國人民大學出版社2010年版，第110頁。。依據公民參與中信息溝通或者決策權力分配情況，IAP2（ the International Association for Public Participation） 將公民參與劃分成五種類型，它們依次為“告知”“咨詢”“卷入”“協商”以及“賦權”Plummer，J.，Taylor，J. G.. Community Participation in China： Issues and Processes for Capacity Building. Earthscan，2004.轉自肖哲、魏姝：《中國公民參與的形式與結果：對102 個案例研究的再分析》， 《東南學術》，2019 年第4 期。。地方政府工作作風群眾評議活動似乎介于“卷入”和“協商”之間，評議主管部門以獲取公民對各政府職能部門的評價打分及各類意見等信息為目標，反饋給被評議機關，并對被評議機關的群眾滿意度進行排名、意見反饋、機關作風大會通報、媒體公布等方式來提升地方政府機關治理效能，推進政府問責機制，有利于形成地方政府領導層、政府職能部門和公民之間的博弈制衡局面，避免地方政府服務效能低下、侵犯公民利益等弊端。這種公民合法有序的參與方式，不僅提升了地方政府責任意識，更能培養公民的“親社會”行為，增進了公民與政府之間基于影響和行為的信任丁建彪：《公民參與推動政府績效評估探析》，《湖北社會科學》，2016 年第11期。，有效地增進了地方政府與公民之間的責任和信任的交換秦曉蕾：《地方政府績效評估中的有效公民參與：責任與信任的交換正義》，《中國行政管理》，2017年第2期。，是對中國代議制缺陷的一種回應倪星、史永躍：《民主評議政風行風的學理邏輯：代議制的視角》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》，2010年第9期。 。然而，中央政府掌握著修正乃至叫停地方政府公民創新的“剩余控制權”讓地方政府承擔著較大的創新風險。同時，公民參與地方治理對于地方政府領導班子的弱激勵，更是讓公民參與地方治理普遍存在著形式化和空虛化的發展短板。由此，學者們一致認為地方政府工作作風群眾評議活動的可持續發展，核心途徑在于評估過程的結構化，通過制度設計來保證結構化實現。從完善相應的基礎制度環境入手是促進地方政府發展公民參與的意愿的必由之路。

綜上所述，地方治理創新向制度化演變成為地方治理創新的一種“救贖”，但是學者們卻鮮有涉足研究公民參與的地方治理創新走向制度化以提升治理效能的演變過程和內在邏輯。

三、研究設計與發現

（一）案例背景和數據來源

本研究把南京市機關工作作風群眾評議作為公民參與地方政府治理的典型案例，此案例歷經多任市委領導，在歡呼、質疑、改革、升級中渡過了18個春秋，從剛開始的突破常規、集中資源、大膽創新，到現在編織進正式官僚體制內，不斷發生著變遷、升級與轉型。本研究經過長期跟蹤，收集了本案例的外部資料包括媒體資料、電視新聞、學者評論、學術論文等;內部資料包括歷年南京市機關作風建設各年份群眾滿意度數據、社會評議制度、工作記錄、評議群眾訪談記錄、被評議機關訪談記錄等。在對案例考察時，以制度內容和制度技術作為兩個特征總結，對案例的評議制度、新聞報道、學者評論、訪談、記錄等文本材料進行編碼分析遺憾的是，評議收集意見因涉密不能被編碼，我們只能通過一對一訪談獲得部分群眾意見。。

（二）研究發現

1.群眾評議滿意度不斷提升

18年來，群眾對南京市機關工作作風滿意度不斷提升，“只要評議結果有排名，不管是否公布在媒體，對我們來說都是壓力”（NJGAJFT181119），從2001年市民滿意度28%提升到2018年市民滿意度的84%（圖1），每一個滿意度百分比的提升都凝結著南京市機關部門對服務品質的辛勤付出，政府各部門對群眾意見回應性的提高帶來的良好社會效應不斷擴散，南京市政府的治理效能不斷提升，即公民參與創新治理的程度越深，就越傾向于正面評價其創新活動的有效性，有助于改善治理績效高翔：《公民參與視角下的地方政府創新及其績效》，《經濟社會體制比較》，2015年第5期。。

2.南京市機關作風群眾評議的結構制度化進程

（1） 興起階段：運動型治理模式讓群眾評議活動的社會效應迅速擴散（2001-2003年）

在領導班子的強勢推動下，率先推出讓群眾評議南京市政府工作作風的大膽嘗試，活動中一些迅速超常規的舉措在全國引起強烈社會反響。經過編碼分析，我們發現這個階段的南京市機關作風群眾評議的治理創新符合前人對于運動式治理的論述：地方政府核心領導層強勢推動，打破常規機關的職能邊界，調動官僚體制內部資源，動員社會資源，引起廣泛的社會效應周雪光、馮仕政等學者認為運動式治理是基于國家政體強烈的歷史使命感和所面臨的強大績效合法性壓力，以及該政體所提供的組織和合法性基礎，國家能夠不時打破制度、常規和專業分際，強力動員國家所需的社會資源。具體請參見，馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》，2011年第1期;周雪光：《運動型治理：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期。

（2） 摸索階段：在尋求合適的制度結構中摸索前行（2004-2009年）

這個階段特征顯示南京市機關作風群眾評議開始向制度化轉型，創新效應開始擴散，省級機關也啟動群眾評議。但是卻面臨轉型的多重困境。活動在向省或其他地方政府創新擴散時，初期運動式治理的一些做法受到質疑，活動開始尋求制度化，希冀構建一套科學的制度化評價體系，讓這項活動成功擴散，在科層制的官僚體制中生存下來。但是制度化過程中，公開度的收縮受到了媒體及群眾的抱怨、批評。治理創新模式還在摸索、徘徊中尋求最合適的制度架構，以實現既能和科層制的官僚體制兼容，又不被媒體和群眾質疑。

（3）過渡階段：正式官僚體制兼容的制度化架構初步形成（2010-2012年）

這一階段南京市機關作風群眾評議漸漸被南京市各職能部門和社會接受。活動在努力構建一個正式官僚體制接納的制度結構，不斷嘗試創新舉措，一方面想重新獲得良好的社會效應和群眾支持，回應市民和企業對這項活動的期望，另一方面也想探索進入正式科層制組織體系的邊界。隨著評議制度各項分類、指標設計越來越科學、客觀公正，評價指標漸漸被政府機關內化成提升服務的倒逼考核指標。評議的制度體系慢慢固定，由外力的群眾評議向政府機關內部的壓力傳導路徑逐步形成。

（4）形成廣泛認同的制度結構的蛻變期（2014年-至今）

這一階段南京市機關作風群眾評議完成向制度結構化的成功轉型，治理創新活動完成了制度結構化的變遷，并成功嵌入了科層制的官僚體制內，形成了從市委領導到各機關單位廣泛認同的制度結構體系，2014年，群眾評議工作納入市級機關績效考核內容，讓評議的結果得到實際運用。2019年，群眾的滿意度評議被納入了由南京市組織部牽頭的市綜合考核體系，正式完成了從內部循環向外部循環的制度化過程，政府服務質量提升成效顯著，并獲得了良好的社會效應，治理效能提升顯著。

3.南京市機關作風群眾評議的角色關系制度化進程

地方政府治理創新向制度化演變過程中，角色關系決定著制度化過程中各政治利益角色的均衡，各種政治角色在競爭中達到動態平衡，被合法授權，并高度穩定。南京市機關作風群眾評議活動發展中主要是群眾和評議主管部門、被評議部門角色的互動博弈。換言之，活動的四個結構變遷階段過程中群眾和地方政府的互動如何通過影響政府工作作風和決策發生著演變？分析發現，南京市機關作風群眾評議18年的發展變遷中，隨著結構制度化的形成，群眾和評議主管部門、被評議機關在評議中的互動呈波浪型變化，并最終達成一致，形成一個相對穩定的互動關系，治理效能不斷提升。

（1）打破常規的互動：群眾意見迅速獲得政府注意力

金登認為政策系統的窗戶打開，就像衛星發射，對于行為發起者來說，陳述問題并等待政策之窗打開只有一瞬間John W. Kingdon. Agendas， Alternatives， and Public Policies. second edi.New York： Harper Collins College， 1995：56.。問題一旦獲得政府注意力意味著政策之窗打開，此項議題進入了政府優先事項，并排隊等待政府議程或決策議程的動態發展。在南京市機關作風群眾評議興起階段，核心領導高度重視讓評議主管部門有較高的合法性承載，對被評議機關的評議監督、公開排名等強勢舉措讓被評議機關倍感壓力。評議收集的群眾意見迅速超越其他議題吸引被評議機關注意力，并能迅速突破各方政治利益群體的爭論權衡階段，被評議機關迅速做出決策回應群眾。2002年2月20日晚上，記者手機鈴聲突然響起，南京市勞動局當晚要開新聞發布會。原來，當天的早報刊載了南京市“民工黑市”回潮消息，勞動局快速反應，緊急部署，連夜約見記者，將給來寧民工求職“市民待遇”的決定，公布于眾。（新華日報2002 年2 月27日）

深入分析我們發現，運動型治理模式下的群眾意見迅速獲得政府注意力的流程卻與金登、瓊斯的常規政府決策動態流程有很大差異。在向上負責制體制下，政府官員在高度動員、高度運轉下不斷打破常規決策節奏和流程，“特事特辦”，一方面回應群眾意見的及時有效獲得群眾信任，更回應上一級領導層的高度重視，提升了政府服務效能，克服了官僚主義弊端。而另一方面這種超常規的決策卻是間斷的、不連續的，這種超常規議程決策方式容易和常規的議程決策形成混亂，而讓政府官員在超常規和常規型決策議程之間手忙腳亂。換言之，這種群眾意見迅速進入政府決策的模式是和我國當前官僚體制所不兼容的，所以，只能是短期的、暫時的。這時，群眾和評議主管部門、被評議機關的角色互動處于非常規化的關系模式中。

（2）互動關系邊界退后：群眾意見獲得政府注意力放緩

歷經了運動式治理的興起階段，南京市機關工作作風群眾評議活動向更多城市擴散時意識到初期對群眾高速回應性帶來的“特事特辦”讓政策產生及執行變得靈活但是偏離常規的制度框架，或者，從韋伯的科層制理論來說，有時領導的個人權利超越了制度合法性。只有讓活動不斷制度化才能可持續發展，成功嵌套到正式的官僚體制內部。于是，強大的、廣泛的動員開始減弱，評議主管部門開始反思上一階段的弊端，對被評議機關的排名結果公開度、結果獎懲等轉向溫和保守，但是卻又迎來了群眾、媒體的抱怨、質疑。這時，群眾和評議主管部門、被評議機關的互動關系發生變化，群眾意見的政府回應性慢慢減弱恰恰說明了這項活動強烈地意欲形成正式科層制所兼容的關系模式的決心，意識到運動型治理有些激進做法的弊端，但是轉型沒有采取漸進的方式，忽略了群眾對政府機關的期待，群眾的意見很難突破政府注意力的門檻，群眾感覺政府決策之窗似乎關閉，社會效應開始減弱。群眾和評議主管部門、被評議機關的角色互動處于邊界摸索和嘗試階段。市級機關作風建設辦公室將把這三個單位整改的情況在機關內部專門通報。將人民評議機關結果中人民最關心的內容對人民秘而不宣，這種做法卻令人遺憾。（新華社電2005年2月17日）

（3）互動關系邊界試探：群眾意見和政府回應通過媒體進行博弈

這個階段，評議主管部門在不斷試探并試圖建立既能轉型到常規型治理模式，又能維持良好社會效應的群眾和政府互動關系的彈性邊界。不論是評議排名重新向媒體公開、由群眾100%打分，還是電視直播各局級機關領導的述職，都是南京市機關作風群眾評議活動努力重新獲得群眾支持的有力舉措。然而我國現行體制中各種理性化的形式規則、規范化程序的架構，深受傳統治理人格權威、人格權力的影響，這種治理模式，有“父愛主義”色彩，兼有決斷和疼愛兩種性格。目前常規型的官僚制沒有完備的體制保障群眾作為政府外角色可以直接進入決策爭論，只能是權威權力體現“疼愛”讓群眾諸多問題獲得注意力配置的短期行為。去年11月23日-12月16日，南京市政府10個部門通過電視網絡直播，向人民群眾匯報工作，并接受群眾提問。“問政直播”引發了各界的熱議，政府部門敞開大門接受評議的態度贏得了群眾的好評。（新華社2011年11月11日）

（4）互動關系制度化：群眾意見反饋和政府回應流程邊界清晰明確

群眾和評議主管部門、被評議機關在工作作風評議過程中的互動完成了關系制度化過程，各政府機關對于民意的傳導和回應機制在多年群眾評議的壓力下迅猛發展。如南京市公安局在評議活動開始之初群眾滿意度排名倒數，評議主管部門反饋群眾意見要求公安局作風整改，領導班子壓力較大。為了提高群眾滿意度，南京市公安局創建以民意和問題為導向、以群眾滿意為標準的民意110平臺，實現電子工單跟蹤群眾投訴、五日反饋限時整改、二次回訪核實整改。通過大數據平臺實現群眾監督意見對于局里服務流程、制度設計的變革。南京市公安局的群眾評議排名上升到連續3年排名第一。群眾反映問題經民意110平臺傳達后，很快進入南京市公安局系統，問題的原因經公安局清晰界定后，公安局系統根據民意進行內部討論及提出改進措施，并最后做出改善決策，通過110平臺向群眾反饋，整個流程邊界清晰明確。群眾意見進入公安系統后，系統內部對于各項問題的調整方案的爭論和決策，不僅通過規范的改善方案制定和審批，更需要把決策分類細化到歸口管理部門去討論備選方案、層層審批、公布、實施，以確保任何一項微小制度或流程的改變沒有對整個系統制度架構的平衡造成負面影響，以規避頻繁的“特事特辦”對正式制度體系規則造成混亂。群眾評議工作中，通過對在公安窗口辦理過業務的群眾進行電話回訪，發現群眾普遍反映排隊時間長，辦理手續復雜等問題。將這些問題形成電子工單推送至局里歸口管理部門。根據群眾提出的意見建議，市局在研發南京市公安“微警務”微信公眾號時，推出實施網絡服務模塊，現在，市民可以通過微信平臺預約辦理時間、自助辦理簽注、24小時自助取證等，群眾們好評如潮。（NJGAJFT181119）

四、案例分析

基于以上研究，我們發現基于治理效能提升的公民參與治理創新活動能夠得以制度化的內在邏輯主要有以下幾點：

1.公民有序參與的合法性承載是創新得以制度化的價值灌輸

黨的十九大報告提出：“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志，用制度體系保證人民當家作主。”南京市機關工作作風群眾評議活動為人民服務的合法性基礎是強大的，這也是這項政府創新得以結構制度化的價值灌輸。我國政治體系具有內在穩定性和強大的領導力，“為人民謀福利”成為構建政治秩序的基礎。通過這項制度，不僅從評議打分表、第三方調查、網絡面對面、暗訪監督等渠道傾聽并了解群眾對民生等各種社會問題的需求，暢達民意，讓政府領導班子有理性依據整頓機關工作作風，形成壓力傳導機制提升政府機關執行力，更重要的是讓群眾參與到政府治理中以提升群眾對政權管理的認同，保證政權體系的回應性和穩定性，提升地方治理效能。

2.不斷優化的制度技術路徑支撐了創新活動的結構制度化

本研究發現，群眾評議政府工作作風活動能實現制度化的重要支撐是其背后不斷完善、科學量化的群眾評議技術體系。2001年根據評議結果免去了兩位局長職務后，政府機關內部及專家紛紛質疑當時實施的社會評議制度的科學性，質疑單一的印象評議是否可以作為免去干部行政職務的科學依據。于是，由南京市機關工作作風辦牽頭，整合了政府內部資源、研究所、高等學校、智庫等精英團隊，致力于追求評價制度的緊密準確，對被評議單位有信服力。“上面發布的評價指標和權重分配就是我們工作的指揮棒。”（QHQFT181122）。18年來，評議制度不斷優化，如評價對象的分類、評議指標的針對性、評價指標的權重分配，盡量用客觀數據測量指標，如市政中心窗口服務滿意度第三方評議、“12345”工單考評等。2018年出臺的最新版評價制度歷經專家組、群眾代表、政府機關內部等多輪討論修改，再輔以網絡調查、暗訪監督結果，其精細化程度可以和任何一家知名企業的績效考核制度相媲美。2020年根據國務院出臺的《關于建立政務服務“好差評”制度提高政務服務水平的意見》，南京市公民評議機關作風將實現全年機關服務績效的大數據監督。專業路徑推動了地方治理創新不斷形成正式的規則，最大限度地剔除人格化主觀因素，為群眾評議創新活動實現結構制度化提供了技術支撐，為治理效能提升提供了技術保障。

3.群眾和地方政府在議程中的相互妥協推動了關系創新活動制度化

制度變遷通常由構成制度框架的規則、規范和實施的復雜結構的邊際調整組成，其演變就是力量博弈的過程。公民參與的治理創新在啟動時需要地方政府“一把手”的巨大推動力，集中政府內部優勢資源進行廣泛的社會動員，打破常規的獎懲制度，特別是群眾意見進入到對各項民生政策的質疑爭辯階段，甚至影響政府官員的任免決策，讓活動在全國迅速擴散。從南京市機關作風群眾評議的案例分析可以看出，群眾提出很多關于民生的問題，但是卻并不能準確把握哪些問題能獲得政府注意力，于是，各種意見擁擠在決策系統之外，這時，系統會過濾掉一部分問題，讓部分和政府注意力一致的問題進入政府決策階段。這個階段相對封閉，由政府內部對備選方案進行討論，最后做出決策。在我國目前政府決策由上而下層層下達的系統里，群眾進入決策系統內部就某個問題和政府進行決策爭論，目前尚沒有科學的制度保障，也還沒有形成實施細則，和正式科層制組織達成一致協定的成本過高。同時，評議機關主管部門面對數以萬計的民生意見，公開評議排名接受群眾監督，組織推動被評議機關以各種形式嘗試與群眾互動，如電視會議質詢、特事特辦等，在其過程中不斷根據群眾反應調整，剔除正式組織不相兼容的部分，最后穩定在相互認可的關系界線：評議主管部門通過反饋群眾意見影響被評議機關決策，被評議機關部門的評議排名經媒體公開，接受群眾監督。

五、結論和討論

（一）結論

本案例研究呈現了公民參與的地方治理創新歷經18年的演變和博弈最后制度化的過程，其結構制度化和關系制度化后的高度穩定性成為地方政府工作作風群眾評議活動嵌入科層制的內在邏輯，制度化過程也成為地方政府治理效能在曲折中不斷提升的過程，實現了制度優勢轉變為治理效能。公民參與的治理創新雖然啟動時在短期內迅速擴散，但是當需要可持續發展時，實現結構和角色關系的制度化是必然路徑，其中結構制度化體現了制度架構穩定、科學性程度高、非人格化等特征，角色關系制度化體現了群眾、地方政府各部門、企業、社會組織等創新中多元角色之間的利益斗爭、權衡并達成一致性的過程，研究結論驗證了前人的制度化理論。

（二）討論

從理想狀態來說，公民參與的地方治理創新的制度化路徑是不斷剔除制度中的權威領導主觀決策因素，實現結構、角色、行為的非人格化和高度穩定。然而，治理創新一旦實現制度化，被官僚體制的常規節奏所制約，就會重新陷入新制度主義抨擊的舊制度化潛在危機：缺乏變革和彈性，影響公民參與效能感，阻礙地方治理效能提升，具體表現為：

1.結構制度化后很難在“靈活性”和“循規蹈矩”中達到動態平衡

創新活動在啟動初期，有些舉措過于靈活偏離了制度化規制的邊界，容易激發正式科層制官僚體制的對抗情緒。但是，當完成制度化過程后，完全取消了治理創新興起時的各項舉措，又會讓創新陷入“僵化”困境。案例中的公開被評議單位排名，對群眾所提意見進行模糊式處理，沒有設置公開的群眾意見查詢的政府回應通道等等。呈現一種從剛開始創新治理下“過分靈活”到目前制度化后的“過分循規蹈矩”。制度化后很難在創新初期的“動真格”和制度化后的“循規蹈矩”之間尋找一種動態平衡，構建一個制度化可以接受的“靈活”來定期或間隙的刺激下政府權威的神經，保持這項制度的活力和有效性。

2.制度化后技術優化讓工具性意義慢慢掩蓋了價值性意義

制度化后，公民參與的測量技術不斷升級優化，可能會讓“工具性意義”掩蓋甚至超越了價值性意義。案例制度化后評議指標越來越量化，評議主體權重越來越精確，但是群眾評議制度的社會影響力變得“靜悄悄”，群眾所提的有效意見在逐年減少，因為信息不對稱導致評議人與被評議對象不匹配，參加評議的群眾沒有機會接觸也根本不了解有些機關單位的工作內容，評議表格的復雜設計讓評議群眾失去深入了解這些單位的耐心，隨意評價導致評議信息失真，更讓有效意見不斷減少，被評議單位接收到模糊的意見不知道如何整改。由于參與的公民理所當然期望他們提出的意見會對最終決定產生影響，如果他們期望不能得以實現，公共管理者就會冒由此產生的被公民疏遠甚至反對的風險。技術性提高是結構制度的核心要素，但不能讓技術優化掩蓋了公民參與的治理創新價值灌輸，制度化后更需要通過技術優化解決信息不對稱，搜集更多群眾意見，不斷提升核心價值灌輸。

3.制度化后群眾和政府的互動邊界讓群眾信息很難進入決策系統

公民參與治理的關系制度化后群眾與政府的互動邊界固定在地方政府決策系統之外，機關工作作風群眾評議實質上是只涉及政府機關服務態度轉變、服務效率提高和服務流程的簡化、合并，但是當群眾意見涉及地方政府在城市治理的規制、預算、法案等決定城市治理發展方向，群眾信息很難越過信息門檻獲得政府注意力。究其原因，一方面是因為地方政府決策時需要平衡好各方利益，群眾關注事務的角度往往從各自利益出發，而并非從決策者整體態勢的角度出發，這樣，群眾意見反饋信息需要經過地方政府權衡其合理性和科學性。另一方面，我國向上負責的官僚體制使得地方政府重大決策的審批權取決于上一級主管部門的評判決定，參加評議的群眾還很難觸及核心政策領域的決策系統，但是每次評議上萬條群眾意見至少讓政府機關看到服務態度背后隱藏的制度缺陷，并希冀成為地方政府政策制定的參考依據。

（責任編輯：徐東濤）