國有企業改革歷程回顧與展望

范城愷

摘? 要：國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。改革開放之后，國企改革經歷了漫長的發展階段，大致可分為改革探索、改革形成、創新發展和深化發展四個階段。總體上看，國企改革是在不斷“試錯”和“摸著石頭過河”基礎上向前發展的。隨著我國經濟結構的調整和高質量發展的深入推進，國有企業已經成為新時代中國經濟發展的強大助推器，國有企業在發展中應堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不斷優化國有資本的戰略布局，朝著走出國門、面向世界的方向邁進。

關鍵詞：國企改革;混合所有制;改革歷程

Abstract：State-owned enterprises are the important material and political foundation of socialism with Chinese characteristics and an important pillar and source of strength for the party to govern and revitalize the country. After the Reform and Opening-up，Chinas State-owned Enterprise Reform has gone through a long development stage，which can be roughly divided into four stages：Reform Exploration，Reform Formation， Innovation and Development， Deepening the Development. On the whole，Chinas State-owned Enterprise Reform is progressing on the basis of “trial and error” and “crossing the river by feeling the stones”. With the further adjustment of Chinas economic structure and high-quality development. Chinas State-owned Enterprisehas become a powerful booster to the new era of Chinas economic development， Chinas State-owned Enterprisehas should adhere follow the guidance of Xi jinping thought on socialism with Chinese characteristics for a new era，constantly optimize the State-owned Capital strategic layout，Go abroad and face the world.

Key words： State-owned Enterprise Reform;Mixed Ownership Economy Reform;Reform Process

一、前言

我國國有企業作為中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，經歷了較長時間的發展。新中國成立之后，我國用了近七年的時間完成了社會主義改造任務，這期間在農村實行了互助組、初級社、高級社等不同組織形式下的勞動生產。在城市中，通過沒收官僚資本、公私合營、和平贖買等方式逐漸建立了全民所有制企業，并在生產資料上實行統一管理和按勞分配。這些從根本上加快新中國成立后的工業化發展，提高了生產效率，并且逐漸消滅了剝削[1]。在完成社會主義改造任務之后，我國基本建立了社會主義經濟制度，形成了計劃經濟體制，在農村基本實現了集體所有制經濟，在城市基本實現了國營和地方國營兩類全民所有制經濟。在計劃經濟時期，企業的生產、流通、分配都按國家要求統一調配，形成了一套與生產資料公有制相適應的計劃調控機制。

改革開放之前，我國主要以全民所有制和集體所有制作為生產資料的基本占有形式，而這兩種公有制占有方式的實現又從經濟基礎方面對我國社會主義的本質特征作出了內生規定，社會主義與公有制經濟的統一也因此成為改革開放之前我國經濟社會發展的一大特點。國有企業作為計劃經濟體制下最為典型的經濟要素，它的運行機制和發展歷程成為我國1949年至1978年近三十年來計劃經濟體制下的縮影。在這段時期的經濟建設中，國有企業發揮了極強的生命力和資源配置效率，推動我國從一個工業技術較為落后的農業大國逐漸走向工業體系較為完整的現代國家。但是，隨著經濟的不斷發展，國有企業在發展過程中出現了一些問題，突出表現為創新動力不足、生產積極性不高、管理體制落后等問題，在一定程度上無法適應市場所需，造成了嚴重的供需矛盾問題，人民生活水平和物質需求得不到有效保障。為解決國有企業發展難題，黨和政府從1978年之后開始研究制定相應政策，對國有企業進行改革。總結改革歷程，大致可分為四個階段：改革探索時期（1978—1992）、改革形成時期（1992—2002）、創新推動時期（2002—2012）和深化發展時期（2012年至今）。國有企業經過四十余年的改革和發展，逐漸建立了清晰的現代企業管理制度和法人治理結構，相應的體制機制也在逐漸完善。未來，國有企業的改革還將繼續朝著順應時代發展的需要和以公平正義為根本原則的目標邁進，不斷促進治理體系與治理能力的轉型升級，提高國有企業的整體競爭實力，使之在經濟建設過程中不斷發揮好引領和帶動作用，對我國的經濟社會發展作出相應的貢獻。

二、國有企業改革歷程

（一）計劃經濟時期的國有企業

1949年成立的新中國，在經歷了抗日戰爭和解放戰爭之后，國內經濟遭到了巨大的破壞。與此同時，在國民黨執政時期出現了貨幣超發和通貨膨脹現象，導致了物價水平居高不下，購買力下降，消費水平處于低位。人民群眾的生活在這期間受到了極大的影響，一方是官僚資本的強制壟斷，一方又是貧苦的勞動人民。受戰爭和國民黨統治下的政策影響，新中國成立初期的工農業生產水平遠低于戰前，工業技術和生產條件也相對落后，嚴重制約了國民經濟的發展和人民生活水平的提高。這一系列的問題使黨和政府意識到，要想挽救百廢待興的國民經濟，必須在較短時間內集中資源，盡快建立起完整的工業體系。由此，中國持續近七年的社會主義改造拉開序幕，建立了計劃經濟體制，國有企業在這一階段也有了較快的發展，在鋼鐵冶煉、軍事安全、交通運輸等多個領域實現了較快突破，并且取得了“兩彈一星”的輝煌成就。但是，由于這一時期農業發展水平不足，工業生產效率還不高，逐漸暴露出國有企業的諸多弊端，比如：生產出的產品無法很好地適應社會所需，員工生產積極性不高，技術和研發實力不強等一系列問題[2]。這些問題的積累形成了社會主義的“大鍋飯”現象，雖然貧富差距縮小了，但造社會發展速度緩慢，人民生活水平總體處于較低水平。

（二）改革開放以來國有企業改革歷程

1.改革探索時期（1978—1992）

1978年之后，隨著改革開放政策導向的逐步確立，我國的經濟體制改革也就此拉開了序幕。在1978年至1992年，國有企業的改革舉措主要是針對計劃經濟體制中“統購統銷”和“國有國營”模式下突出的問題。改革的根本方向以增強企業活力、提高員工積極性為重點，實行了政企分開和放權讓利。1984年10月20日，中共第十二屆三中全會在北京舉行，會議通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》（后簡稱《決定》）。《決定》中明確提出，加快以城市為重點的整個經濟體制改革的步伐，是當前我國形勢發展的迫切需要。改革的基本任務是建立有中國特色的社會主義經濟體制，以促進社會生產力的發展[3]。可以看出《決定》在經濟體制改革方面作出了重大突破，糾正了將計劃經濟和商品經濟對立起來的傳統觀念，指出計劃經濟應該是公有制經濟基礎之上有計劃的商品經濟，必須自覺運用商品的價值規律為市場運行服務。黨在實踐中充分認識到，商品經濟的充分發展是經濟運行的本質特征，也是社會主義經濟發展過程中的一部分，而且是不可逾越的一個階段。因此，這一階段的國企改革，在認識到商品經濟的重要性之后，對國有企業的經營方式作出了調整，突破了以往“國營國銷”的單一模式，逐漸允許國企擁有自主經營權和管理權。

在改革的推進過程中，為了調動國有企業員工的生產積極性，黨和政府采取了一系列措施，包括實行企業承包經營責任制;擴大企業自主經營權;調整地方地政府與國有企業的關系，等等。這些舉措的出臺，在一定程度上提高了國有企業的市場空間，使員工生產積極性大幅提高，并有效促進了地方經濟的發展。可以說，國有企業改革在初步探索時期取得了一定的成效，為今后經濟體制的改革和發展打下了一定基礎。但是，隨著改革的持續推進，國有企業又出現了新的問題，突出表現為政府對企業的“放權讓利”還不夠充分;現代企業制度體系不夠健全;控制人“目光短視”，企業沒有形成長效發展機制等。另外，隨著經濟體制改革的相應配套政策出臺，私營資本逐漸加入經濟建設之中，國企的競爭力和市場空間被進一步被壓縮，增長動力顯著放緩，部分國企陷入了虧損境地。為了適應對外開放政策和提高國際市場的產品競爭力，國有企業在改革過程中必須找到新的突破口，從根本制度、管理體制和運行機制入手，對其進行更深層次的改革。

2.改革形成時期（1992—2002）

隨著我國經濟體制改革的不斷深入推進，國有企業的改革路徑也逐漸明晰。黨的十四大之后，我國的經濟體制改革總體目標被確立為社會主義市場經濟，國有企業的改革也朝著更加市場化的方向前行。在1992年至2002年的十年間，國有企業改革的重點任務是完善現代企業制度、調整國有經濟的整體布局。黨的十四屆三中全會審議并通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（后簡稱《決定》），《決定》中明確提出了國有企業改革要進一步轉換國有企業經營機制，建立以市場經濟為基礎，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度[4]。至此，國有企業的改革背景發生了根本性的轉變，從以計劃經濟為主要條件的改革轉變為依托市場經濟為基礎性條件的改革。相應的，為適應經濟體制的轉變，國有企業在改革中建立了更加明晰的產權制度和管理機制，同時在“權責”方面也留給了市場更多的空間。十五屆四中全會提出了國有企業戰略性改組舉措，通過股份制改革推動混合所有制經濟的發展，探索公有制的多種實現形式，重要的國有企業由國家控股，發揮國有經濟的主導作用，非關鍵競爭性領域的國有企業則鼓勵實現多種所有制形式的發展[5]。通過股份制改革的實施，利用“抓大放小”的手段，使國家卸掉了一部分發展“包袱”，有效引導了部分中小國有企業逐漸退出非重點競爭性市場領域，將國有資本主要集中于關系到國民經濟命脈的關鍵領域和重點企業。國有資本的減量發展與存量優化，使部分國有企業在三年內實現了扭虧為盈，為國有企業注入了新的發展動力。

在這一階段的國企改革過程中，通過股權制度改革，國有企業的所有權問題更加明晰，并且在一定程度上為大型國有企業的發展營造了市場空間，促進了國民經濟的增長。但其中也出現了相應的問題，突出表現為政府部門出現了“多頭管理、無人負責”的狀況，同時也滋生了腐敗問題，助長了尋租空間。在實踐過程中，部分國企高管非法行權，將巨額國有資產通過隱性途徑轉移到自己手中，制約了分配正義，危害了國民經濟的健康發展。

3.創新推動時期（2002—2012）

進入21世紀以來，隨著經濟全球化的發展和我國正式加入世界貿易組織，全方位、多層次、寬領域的對開放格局正式建立，全球貿易成為新一輪中國經濟的增長點。在經歷了20世紀90年代國有企業“大刀闊斧”式的改革模式之后，為應對國內外復雜多變的經濟因素，國有企業在這一階段的改革速度總體放緩，從以所有權為主體的制度性改革，開始轉向以內部治理為主要目標的體制機制改革。這一時期，為應對“多頭管理、無人負責”的國有資產管理問題，國務院于2003年成立了國有資產管理委員會，開始對國有資產的管理體制進行相應的改革和調整。同時，在國企內部要求依法設立董事會、股東會、監事會、經理層等[6]，形成了更加完善的公司法人治理結構，為國有企業適應全球化的戰略布局打下了相應的體制機制基礎。黨的十七大報告中指出：“深化國有企業公司制股份制改革，健全現代企業制度，優化國有經濟布局和結構，增強國有經濟活力、控制力、影響力;以現代產權制度為基礎，發展混合所有制經濟。”[7]。報告中進一步明確要深化國有企業混合所有制改革，朝著建立現代股份制企業的方向邁進，形成權責明晰、運行高效、結構合理的現代企業治理體系。2008年全國人大通過了《中華人民共和國企業國有資產法》[8]，國有企業的改革重點開始轉向理順“責權利”關系。該法的實施，有效促進了國有資產的合規管理和國有企業權責關系的明晰，更加完善了國企法人治理結構，改善了國企的治理水平，提高了國企的市場競爭力、控制力和影響力，為國有企業下一步的深化改革提供了機遇和空間。

這一階段的國有企業改革，其改革本質出發點在于適應全球化的發展浪潮，以期提升國有企業的國際競爭力。在改革中，通過體制機制創新，構建了更加科學、高效、規范的現代企業管理制度框架，為國有企業的健康可持續發展打下了堅實的根基。但是，由于部分國有企業在過去承擔了較重的社會責任，其所需負擔的工資、退休金、醫療等開支越來越多，如果經營不善，相應的政策性負擔將給國有企業帶來預算軟約束，影響企業作為法人主體公平地參與市場競爭。

4.深化發展時期（2012年至今）

隨著我國經濟步入新常態，經濟增長動能顯著放緩，相應的經濟、產業結構調整也在穩步推進。這一時期的國有企業改革，更加強調市場機制的決定性作用，在改革過程中，國有企業通過深化體制機制改革，為經濟要素的自由流通提供了相應的體制機制保障，以更好地適應經濟新常態下的發展特點。十八大報告中指出，“深化改革是加快轉變經濟發展方式的關鍵”[9]，要求改革發展必須處理好政府與市場的關系，國有企業發展應尊重市場經濟規律，鼓勵多種所有制經濟成分的發展。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎”[10]。此論述，是對我國經濟發展過程中所有制經濟關系認識的新突破，并且對發展混合所有制經濟給了全新的定位，指出：“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。”[9]至此，發展混合所有制經濟被視為我國經濟發展的重要基礎，對我國基本經濟制度理論作出了重大發展。同時，在混合所有制改革中，國家充分鼓勵非公有資本和國有資本交叉持股，形成優勢互補、共同發展的生動局面。2015年8月，中共中央、國務院又推出了《關于深化國有企業改革的指導意見》，通過對國有企業實行分類管理和職能劃分，從以更加公平和清晰的視角提出對國有企業進行分層化科學管理[11]。2016年2月，國資委發布國有企業“十項改革試點”落實計劃，改革試點內容包括探索國企集團整體上市、多類型政府和社會資本合作、混合所有制企業員工持股等舉措[12]。這些舉措的實施，有效促進了國有企業的股權進入資本市場進行交易，推動了國有企業股權市場化運作機制的形成，為國有企業的股權治理和資本運作開辟了新的空間。

總之，這一階段的國有企業改革以完善股權治理結構和資產管理體制為目標，有效推動了國有企業在經濟運行中的市場化和公開化，為我國資本市場構建多層次的股權流轉提供了制度保障，有效促進了國民經濟的健康、可持續發展。同時，國有資本的股權結構優化和市場化運作，有利于吸引非公有資本的進入，對國有資本起到補充作用，為國家減輕投資負擔，使國家能夠集中資金對重點項目進行建設，以提升國家的綜合實力。

三、國有企業改革展望

通過回顧新中國成立之后的國有企業改革歷程，能夠發現國有企業的改革方向一直緊緊圍繞鄧小平所提出的“三個有利于”來進行。從承包經營到分權讓利，再到混合所有制改革，其本質都是為了國民經濟能夠持續健康發展。黨的十九大報告中明確提出，國有企業改革的目標是要培育具有全球競爭力的世界一流企業[13]。現階段，國有企業的改革任務還遠未結束，實現中華民族偉大復興的中國夢，離不開國有企業在國民經濟中的重要作用。深化國有企業的改革與促進國有企業的發展，可以從以下三個方面推進。

（一）用習近平新時代中國特色社會主義思想指導國企改革

習近平新時代中國特色社會主義思想作為馬克思主義中國化的最新成果，具有鮮明的時代特色和深邃的理論品格，在總結歷史發展經驗的基礎上，對中國當代社會發展指明了方向，并且在一定程度上指導了國有企業的改革。習近平總書記在十九大報告中指出，“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”[13]。這一重要論述指明了國有企業在發展過程中“為了誰”的問題，而這個“誰”就是廣大人民群眾，社會主義的發展本質在于為了人民的幸福生活。因此，在推進國有企業改革中，必須同心聚力、把穩航向，朝著堅持以人民為中心，以解放和發展社會主義生產力為總目標的方向邁進。在改革中要逐步改善人民生活，減小貧富差距，促進國有資本在分配過程中的公平、公正。繼續確保國有企業在經濟建設中的引領和帶動作用，突出國有企業的科技研發和智能制造水平，發揮國有企業在資源整合和集約發展方面的優勢，不斷增強國有資本防范重大風險的能力。在社會發展中，國有企業應充分彰顯社會責任擔當，在精準扶貧、綠色發展、公益救助等方面發揮出示范作用，為提升人民群眾的獲得感、幸福感和促進國民經濟的發展作出更大的貢獻。

（二）進一步優化國有資本的戰略布局

國有資本的優化布局是適應我國基本經濟制度的一項重要舉措，同時也是國有企業在新時代背景下實現又好又快發展的必要條件之一。黨的十九大報告強調，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向[13]。當前，我國國有經濟的結構和布局仍存在不合理現象，同質化建設和惡性競爭現象尤為突出，在發展中容易造成單一品類商品產能過剩和低附加值生產。至此，需要國有企業帶頭引領，以推進供給側結構性改革為主要舉措，進一步實行企業并購重組和資本優化升級，調整產業結構，化解過剩產能，使資源能夠得到充分利用、合理配置。根據《關于深化國有企業改革的指導意見》[11]，未來將加快競爭性領域的商業類國有企業并購重組，積極推進混合所有制改革，利用融資、轉讓、并購等市場化資本運作手段，引入更多的非公有資本進入國有企業的戰略投資之中，形成優勢互補、產業相關、共享發展的企業重組格局。同時，還應不斷完善國有企業的體制機制運行模式，探索政府、市場、企業三方的協同發展模式，打通各類阻礙經濟要素自由流通的行政壁壘，提升國有資本的經營管理效率，增強國有企業的國際競爭力。

（三）堅持對外開放的基本國策，推動國有企業走向世界

隨著經濟全球化的發展，進入21世紀以來，我國已經開始嘗試放開外資參與國有資本的運作和管理的限制，部分大型國有企業以更加開放的形式赴海外上市。國有資本的開放有利于吸引外部投資者進入，有利于帶來先進的企業管理經驗和形成更加科學的資本監管體系，從而優化提升國有企業治理體系和治理能力，以增強國際競爭力。另外，國有企業作為我國“一帶一路”倡議和“走出去”發展戰略的重要實施載體，通過吸收海外優質資源，能夠更好更快地融入國際產業鏈分工體系之中，與國外其他企業形成優勢互補、互利共贏的態勢，共同推動國民經濟的快速發展。今后，國有企業的發展應牢牢堅持對“對外開放”的基本國策，探索新的政策空間與市場化運作機制，使更多的國有企業參與到全球化的分工體系之中，通過外資持股、戰略投資、技術合作等多種方式積極融入國際化的公司治理之中。這種國際化的推進，將有利于國有企業產權制度改革得到進一步的推廣和實施，形成歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代企業產權制度，以促進國有企業治理效能和水平的提升。在“一帶一路”倡議和部分發達國家實施“逆全球化”策略的背景下，國有企業在對外發展中還應積極承擔起深化體制機制改革的艱巨任務，在更高水平和層次上實現對外開放，通過技術創新和產業升級，為國內外市場提供更優質的產品和服務，探索出新的市場空間和利潤增長點，提高引領力和競爭力，為促進人類社會發展作出更大的貢獻。

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