珠三角水資源配置工程留用地安置方案設計
——以大崗鎮高沙村為例

譚 亮,李貴博

(廣東省水利電力勘測設計研究院，廣東 廣州 510635)

《廣東省人民政府辦公廳關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》(粵府辦〔2016〕30號)正式印發，文件中明確指出留用地必須在申請用地時一并上報審批或通過折算貨幣補償形式同步兌現，使得水利水電工程在上報審批中，必須開展留用地安置相關工作。

珠三角水資源配置工程建設征地移民安置規劃采取留用地安置模式，成為我省首個規劃采取留用地安置模式的水利水電工程。目前，我省水利水電工程留用地安置缺乏可借鑒的成功經驗，為使珠三角水資源配置工程留用地安置能夠順利實施落地，本文以工程涉及征地面積最大的大崗鎮高沙村為例，通過實地走訪了解當地村集體與移民對留用地安置的意愿訴求，結合留用地安置政策與當地實際情況，對高沙村留用地安置進行方案設計。

1 工程概況

珠江三角洲水資源配置工程位于廣東省中南部，工程從佛山市順德區的西江鯉魚洲取水，輸水至南沙區規劃新建的高新沙水庫和已建的東莞市松木山水庫、深圳市羅田水庫與公明水庫。工程由輸水干線工程、深圳分干線、東莞分干線、南沙支線組成，用地面積約為2 477 hm2。

珠江三角洲水資源配置工程建設永久征收廣州市南沙區土地面積2 064.85 hm2，其中涉及欖核鎮、大崗鎮、東涌鎮、黃閣鎮等4個鎮的集體土地2 063.01 hm2，使用國有土地1.84 hm2。

珠三角水資源配置工程在高沙村征地面積共1 972.49 hm2，涉及高沙村委會9隊、10隊、11隊、12隊、13隊、14隊6個村組，土地利用現狀部分為水田、果園、坑塘水面等農用地，少部分農村宅基地、農村道路等，征地用途為建設高新沙水庫。根據《珠江三角洲水資源配置工程建設征地移民安置初設報告》，生產安置采取留用地安置方案，南沙區留底比例為10%，留用地指標為197.25 hm2，折算貨幣補償約為11 322.7萬元。

2 留用地安置意愿調查

通過多次前往南沙區自然資源局及高沙村村委進行實地調研與走訪，掌握了高沙村村集體與居民對留用地安置的意愿、訴求及安置困境，主要歸納為以下4個方面：

1) 不愿接受貨幣補償，希望可以實地留地

據現場調查，高沙村當前并無其他留用地，村集體經濟收益主要為農用地出租，村委會表示對于此次珠三角水資源配置工程征地，不愿接受貨幣補償，希望實地留地，通過經營土地，獲取可持續收益，從而壯大村集體、造福后代子孫。

2) 迫切獲悉留用地規劃用途

因留用地暫未選址，目前暫時無法確定高沙村留用地規劃用途。據調查了解，高沙村集體十分重視留用地落地選址后可為村集體帶來經濟收益，因而迫切想確定留用地的規劃用途。

3) 希望政府運用留用地指標解決歷史遺留建設用地

高沙村有歷史遺留建設用地100多畝，由于沒有辦理農轉用，屬于違建，已被拆除。遺留建設用地規劃用途為工業用地與部分林業用地，現已閑置，村集體希望政府出面協調，合理運用本次水利征地留用地指標，解決高沙村歷史遺留建設用地的手續問題。但通過調查發現，該村歷史遺留建設用途權屬復雜，且由于沒有辦理合法手續，存在利益糾紛，歷史遺留建設用地的解決難度過大。

4) 同意留用地置換工業收取租金

根據區政府初步設想的留用地安置方式，將高沙村留用地指標用于產業園辦理報批手續，村集體以留用地指標入股的形式，參與到產業園的收益分成。村集體表示贊同留用地集中安置至南沙高新產業園區，可以以入股的形式，分享收益。但根據鎮相關工作人員表示，產業園區土地已經達到出讓條件，難以接納200 hm2用地指標。

3 高沙村留用地安置可實施路徑分析

在現有的留用地政策下，結合高沙村留用地安置意愿和當地實際情況，提出3條可實施的留用地安置路徑，總結出各路徑在實施過程中可能遇到的問題，并給出解決辦法。最終通過各條路徑的比較分析，給出高沙村留用地安置的推薦方案。

3.1 采用留用地指標折算貨幣補償方式

3.1.1存在問題

一是留用地貨幣補償標準按照征地范圍內工業用地基準地價的2倍確定，而目前廣州市發布的工業基準地價其估價期日為2017年1月1日，需對2017年制定的工業用地基準地價進行調節，以適應當前地價水平；二是留用地貨幣補償款數額較大，需重點考慮貨幣補償后的分配及使用，如何通過有效的資金使用、管理，達到保障村集體長遠收益的目的。

3.1.2解決途徑

1) 利用動態監測確定地價修正，測算折算貨幣補償標準

地價修正根據中國城市地價動態監測網數據和估價對象具體情況編制地價指數。參考廣州市城市地價動態監測各季度的地價增長率并結合南沙區大崗鎮工業用地市場狀況編制廣州市南沙區大崗鎮工業用地的地價指數，確定估價期日廣州市南沙區大崗鎮工業用地地價指數為133。根據以下公式確定留用地折算貨幣補償標準：

留用地折算貨幣補償標準=工業基準地價×地價指數/100×2

其中：工業用地基準地價為574元/m2；地價指數為133；測算結果留用地折算貨幣補償標準為101.79萬元/hm2。

2) 成立資金管理公司，合理使用集體資金

根據初步測算的留用地折算貨幣補償標準估算，高沙村留用地折算貨幣補償款約為2億元人民幣。為保證留用地補償款能得到最高效益的使用，同時盡可能減少資金使用風險，可通過成立集體資產公司，委托專業的資金管理機構，對補償款進行投資管理，使村集體每年獲取收益分紅。

3.2 采用留用地指標置換產業園區物業方式

3.2.1存在問題

首先，一方面置換物業的園區可能還未建設，其物業價值該如何進行評估；另一方面，置換物業后，其物業的經營管理是否納入評估范圍，也亟需解決；

第二，根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，工業用地最高使用年限為50 a，對于土地到期之后，如何進行續期或是否需要補繳地價，當前并無相關政策指引。土地使用年限到期后，該如何有效保障村集體收益是亟需解決的一大問題；

第三，受限于用地指標，當前產業園區征地工作開展緩慢，部分村集體對于土地征收用于建設產業園，要求提高征地補償標準，導致產業園區難以落地選址。

3.2.2解決途徑

1) 運用市場比較法評估確定物業價值

通過收集與大崗鎮發展條件相似地區產業園的經濟產出，測算出產業園區單位建筑面積物業的價值，再根據留用地折算貨幣補償金額，計算出可折算物業的建設面積，從而確定留用地指標折算物業的建設面積。

2) 留用地置換物業協議需明確物業選址、到期處置問題

在留用地置換物業協議中，需明確置換物業的面積、位置、用途、交付時間、交付標準以及到期處置等內容。同時征地單位應加快推進產業園區建設進度，優先安排村集體留用地指標，確保產業園區能及時落地選址，村集體能早日享受物業安置帶來的經濟收益。

3.3 采用留用地實地安置方式

3.3.1存在問題

首先，廣州市留用地規劃用途一般由征地單位與村集體協商同時根據選址范圍內土地規劃等情況確定。由于不同用途留用地使用價值差別較大，所以土地規劃用途該如何確定是一大難點；

第二，在留用地招商引資上，一方面村集體的招商引資能力不足，另一方面南沙區在產業準入上設置了一定的門檻。使得留用地實地安置后容易因為“等項目”而造成閑置，使得村集體暫時無法獲取土地經營收益，容易引發村集體不滿。

第三，一方面留用地集中安置區需要符合不同規劃用途留用地安置的要求，另一方面為便于村集體后期管理，其選址應位于高沙村附近，加上土地征收難度逐步加大，留用地集中安置區面臨落地選址困難的問題。

3.3.2解決途徑

1) 根據大崗鎮土地利用現狀確定留用地規劃用途

在確定留用地規劃用途上，可根據大崗鎮產業用地及經營性用地的規模測算出二者的比例，從而確定高沙村不同用途留用地安置的比例。根據數據統計結果顯示，大崗全鎮產業用地：經營性用地=7:3，因此確定高沙村留用地產業用途：經營性用途=7:3，即產業用途留用地共計138.075 hm2，經營性用途留用地共計59.175 hm2。

2) 留用地上公共資產交易平臺流轉

可將高沙村留用地通過南沙區一級農村集體資產交易服務機構或者廣州公共資源交易中心依法進行出讓、轉讓、出租留用地使用權。同時區、鎮相關部門可將留用地納入產業用地招商平臺，由政府統籌進行招商引資，從而大大提高留用地的開發利用效益。

3) 加快預選留用地集中安置區建設

目前已初步選取了位于新沙村的產業用地安置區和位于靈山村的經營用地安置區作為高沙村留用地安置的園區。同時為順利推進留用地實地安置工作的開展，需區、鎮相關部門加快預選留用地集中安置區的建設。

3.4 留用地安置方式分析比較

3.4.1村集體意愿方面

村集體對于留用地安置最大的期許是希望留用地能為村集體帶來源源不斷的經濟收益，同時確保被征地村民及后代子孫在失去土地后，仍有最低的生活保障經濟來源。因此，在村集體意愿方面，更傾向于留用地實地安置，其次是置換物業，最后是折算貨幣補償。

3.4.2可實施操作方面

留用地安置路徑的確定，一是需要得到村集體認可并表決通過，二是對于地方政府需具有可實施操作的空間。通過對不同路徑存在的困境與難點以及解決途徑的分析，綜合考慮村集體的意愿以及地方政府在留用地集中安置區的建設進度，三種留用地安置路徑中，留用地實地安置最有可實施性。

3.4.3村集體收益方面

通過對廣州市、佛山市留用地安置及開發利用的成功案例進行對比分析，可初步得出結論：在當前留用地折算貨幣補償款再投資、留用地置換物業等做法尚不成熟、不明朗的情況下，選擇留用地實地安置，無論是當前村集體自行開發或合作開發，還是后期與政府進行收儲出讓，都能給村集體帶來最大的經濟收益。

表1 留用地安置方式比較

4 結論與建議

通過對珠三角水資源配置工程征地情況、各級留用地政策、村集體留用地安置意愿及實地操作中的困境進行深入剖析，總結得出三條較為可行的留用地安置路徑，經過對不同路徑進行比較分析后，提出最優的留用地安置路徑：留用地實地安置。

為確保留用地實地安置能順利落實，提出以下幾點工作建議：一是要做好被征地村民的解釋說明工作，及時讓村民了解留用地安置的優勢與好處，避免社會不穩定事件發生；二是應運用合理方式，確定留用地規劃用地，為下一步工作開展打好基礎；三是區、鎮相關部門需加快留用地集中安置區的建設，確保留用地選址方案能與征地項目同步報批；四是對于留用地落地選址后的開發利用，相關職能部門需先行謀劃，并將留用地納入到產業用地招商平臺，避免留用地閑置低效。