超國家主義退潮下的新英歐互動
——后脫歐時代英國—歐盟移民社會保障合作問題研究

王瀅淇 劉 濤

(1.武漢大學 政治與公共管理學院， 湖北 武漢 430072； 2.浙江大學 公共管理學院， 浙江 杭州 310058；3.浙江大學 民生保障與公共治理研究中心， 浙江 杭州 310058；4.德國杜伊斯堡及埃森大學 東亞研究所， 德國 杜伊斯堡 47057)

2016年英國脫歐公投中，脫歐派取得51.9%∶48.1%的微弱優勢，英國決定脫離歐盟。在脫歐爭議中，圍繞移民的社會福利、主權問題是影響脫歐結果的關鍵因素。但移民是否是導致英國福利緊縮的罪魁？本文構建國家主義和超國家主義相互博弈的理論框架，從國民、政黨和國家層面梳理了英國走向脫歐的核心驅動力。在此基礎上本文建構英國—歐盟移民福利場域，通過演繹場域中各行動者在慣習指導下的資本爭奪和實踐，分析福利決策者出走的根源，并認為穩定的福利場域和慣習對行動者彌久的浸染，使移民福利場域不會輕易關閉；重要決策者的出走只能重構場域的資本分配和結構，未來英國和歐盟還將在移民社會保障領域探索新的合作。

一、國家主義、超國家主義和全球化

民族國家和超國家組織的概念都在全球化浪潮中產生①，國家主義、超國家主義和新自由主義分別為三者提供了理論陣地。1648年《威斯特伐利亞條約》(以下簡稱“威約”)的簽訂標志著現代意義的民族國家正式現身國際舞臺，主權作為不可轉讓、分割、侵犯的國家象征被賦予絕對的權威性。國家對外獨立自主，對內在本國政治、經濟和領土事務實現絕對的自主管轄。此后影響世界的幾大國際體系——維也納體系、華盛頓體系等均貫徹國家中心主義的原則②。全球化帶來的全球范圍內資本流動在塑造世界經濟大市場的同時，日益加深國家間相互依賴的程度，傳統主權國家的治理領域出現重疊，甚至出現超越單個國家治理能力的世界性議題，如污染、恐怖主義等。普世意義的文化、價值也在世界范圍傳播和擴散。在走向世界社會的過程中，一部分國家和非政府組織選擇地區合作，歐盟作為超國家組織的代表是20世紀地區合作的創舉。一直以來，歐洲一體化被賦予經濟發展、社會整合、地區合作的傳奇敘事，雖然成績卓著，但歐洲項目同樣遭遇無數分歧、失敗、失能和危機。

超國家主義并不是國家主義的歷史指向，二者無法分辨歷史出場順序的先后，也并非完全對立的主張，但都各自引領一段時期的思潮。對《威約》主權原則的捍衛和打破是國家主義和超國家主義爭論的核心。《威約》對國家和國際政治場景做了二分法：國家是科層制的政治體系，而支配國際舞臺的則是無政府態。主權通過不受干涉的外部主權和對內管轄權聯系國內和國際政治場景③。而以歐盟為代表的超國家組織超越了單純的經濟聯盟，作為囊括經濟、政治、社會合作的共同體，打破了威約的主權原則。新制度主義的世界政體和世界社會理論認為，雖然主導世界的是無政府態，然而國際組織，尤其是國際政府組織構成的國際組織體系成為全球治理的主要實施者及推動者。激進的國家主義者如羅德斯指控歐盟的發展超過國家的控制，國家權力向上、向下和平行的再界定將導致國家主權的喪失，最終結果可能是中等規模“地區性國家”的誕生④。政府間主義者較為溫和，主張國家可以在國家核心主權完好的前提下，在“低政治度”領域出讓小部分主權，以增進國家利益或換取“高政治度”領域對主權的保護⑤。杰索普等學者則否認“國家空心化”的說法，認為在國家主義和超國家主義的互相博弈中，國家和超國家機構的權力并非零和關系。國家和超國家組織不屬于等級關系，而是在官方、準官方、私人部門和民間組織的廣泛參與下，所有行為者都成為一個復雜治理網絡中的節點，行為者的活動是為了協調解決一系列功能性問題，其中國家作為談判伙伴，貢獻其主權權威和其他稀缺能力，另外的利益相關者則為問題解決提供其他象征性或物質資源，如合法性、資本、知識和組織能力等。國家權力不如威斯特伐利亞體系下強大，但緊隨“去國家化”(Denationalization)之后的將是“再國家化”(Renationalization)，在權力擴散的過程中，新生的治理領域需要國家介入，國家的活動范圍反而擴大，其在國際政治中心的地位得以再確認。國家依舊是最基本的政治單元，但需要更新組織結構和運行方式以適應新的挑戰⑥。需要強調的是，超國家主義與國家主義并非完全對立的主體，超國家主義重新界定了國家的邊界，對國家主義理論無法解釋的領域進行補充。

正如超國家主義未必是未來國際政治的最終取向，全球化雖在近半個世紀受到追捧，但也并非社會發展的終極狀態。特別是進入21世紀，全球化的深入發展造成了全球化贏家和輸家的對立⑦，全球范圍內“逆全球化”的呼聲此起彼落。這在21世紀初期主要是發達國家和發展中國家的對立，但二者孰為贏家或輸家各有爭議。近年來，發達國家在享盡全球范圍內資本和產業結構轉移帶來的紅利后，國家內部也出現作為贏家的高收入精英和被全球化淘汰的低收入階級的激烈沖突。這些沖突在2008年金融危機后集中爆發，歐美主要國家和地區民粹主義盛行。在全球化發展遭遇瓶頸后，國家開始反思在全球化中的位置，國家主義力量在歷經全球化時期的沉寂后開始復蘇。面對全球化的負面影響，國家主義和超國家主義間的博弈進入新一輪白熱化，前者認為要拿回對邊境和主權的控制以應對危機，而后者則認為進一步的超國家合作才是解決之道。本文從國家、政黨、公民三個層次分析全球化變局中國家主義和超國家主義博弈對民族國家的影響。

第一，在民族國家內部，保守主義有超越新自由主義之勢。新自由主義是全球化的擁躉，在經濟上追求私有化、自由市場和開放貿易；在外交上，新自由主義在國家相互依存論之上，提出國家中心范式正在向世界政治范式轉變⑧；在政治上追求最小政府，因此在勞工權益和福利設計上往往提倡補缺型福利體制。保守主義則反對激進的全球化和試圖改造國家主權形式的任何企圖，推崇國家理性和最高權力，強調國家之于個人的重要性。在全球化迅速發展階段，新自由主義大行其道；而在全球化受阻的當下，持保守主義和國家主義傾向的國家愈來愈多，極端民族主義開始抬頭。英國脫歐和特朗普政府的貿易保護主義是國家主義復蘇的重要轉折。

第二，在政黨層面，傳統中左、中右翼政黨失勢，極右翼政黨崛起，傳統政黨內部分歧加劇。全球性經濟危機沖擊中右翼新自由主義政策的合法性，福利永續失衡和社會沖突的加劇也使中左翼政黨失去選民信任。主流的中左、中右翼政黨都陷入政治認同危機，只是中左翼社會民主黨面臨的形勢更嚴峻。2018年，中左翼在歐洲各國選舉中普遍失利，歐盟28國中執政的左翼政黨僅剩西班牙工人社會黨。傳統政黨的衰頹伴隨著極右翼政黨的活躍，極右政黨認為自己代表人民，并主張捍衛國家(自有)利益和文化，也就反對歐盟、全球化和一切外來者，因此，在移民和一體化等問題上對傳統政黨失望的選民滑向極右主義陣營。此外，圍繞歐盟問題，傳統的政黨政治正在被身份政治、時局政治替代。一方面，在難民問題和民粹主義影響下，同一政黨內部關于歐洲身份的分歧甚至要超過與政治光譜另一頭的政見分歧，如英國保守黨和工黨內部“脫歐派”、“留歐派”的分歧。另一方面，在主流建制派政黨多年中間化戰略影響下，傳統選票對政黨的忠誠大大降低，選民的偏好更多基于對某一時局、時事的立場，這也是民粹主義抬頭的重要動因。

第三，在公民層面，民粹主義獲得全球化輸家——普通大眾的認同。資本跨國流動和產業全球轉移導致西方國家許多傳統行業出現高失業率，缺少文化、技術資本的普通大眾在全球化高速發展中“失落”；而在全球性經濟危機后，這些大眾又首當其沖受到更少的工作機會、更低的收入水平的負面影響。被憤怒點燃的民眾對外反抗全球化，對內則反抗精英和建制派。一方面，對全球化包括一體化的厭惡使民眾向內尋求安全感，走向國家主義和仇外主義。另一方面，民眾在全球化進程中感到精英階層的“背叛”。首先，民眾經濟、身份的邊緣化與精英階層的獲益者形象形成強烈反差，不公平感造成兩個階層的對立；其次，統治精英處理全球化風險上的不力激化了民眾的反建制情緒。

要關注的是，我們在談論全球化對民族國家邊界的重構時，通常著眼于經濟、政治、軍事、外交等領域，因為這些領域在國際關系中的“溢出性”更強。而社會政策領域似乎免受全球化的侵擾，依舊是國家主義取向。民族國家是最主要的福利提供者，因為國家的合法性賦予國家壟斷的稅收汲取能力，國家借此建立廣泛的福利體系，并贏取和維系國民忠誠，這種忠誠通常以國境為界，是封閉的內循環。國民忠誠影響國家建制的合法性根基，社會政策領域的國家主義取向是出于對國民忠誠度轉移的忌憚，故此，即使是能在經濟領域保持中性、理性立場的國家，在社會政策領域也往往趨于保守和猶疑。然而，即使這樣，在全球化影響下，福利國家的邊界也在重新界定。首先，世界市場形成的過程中向世界傳播了公平、正義的價值，這些主導世界社會的基本價值理念和追求已超越國家的邊界。其次，開放市場和價值趨同引起全球范圍內福利制度的知識傳播和政策學習。跨國公司、國家組織作為傳播媒介，正在向世界推廣社會保障標準。典型的傳播案例有工傷保險的國際性話語特征、世界銀行多支柱養老保險模式對百余個國家養老改革的影響等⑨。再次，傳統福利邊界的重疊挑戰國家福利調控能力。資本、人員的全球流動使福利國家的調控范圍產生耦合，如養老基金受全球資本市場的影響，人員流動引起的福利資格跨國確認和權益可攜帶性創造了國家間福利合作的空間。新的世界性福利價值認同和國家調控領域的重合，使國家需要重構福利邊界。但國家作為主要福利產品提供者的角色沒有改變，因為目前為止尚沒有超越國家的系統或機構具備類似國家的福利再分配能力，其中最接近社會再分配功能的歐盟社會基金，主要被用于加強職業教育，不提供社會保障產品⑩。盡管如此，福利國家邊界重構的趨勢在逆全球化形勢下也遭遇挑戰，一方面民族國家忌憚國民忠誠度的轉移，另一方面，被民眾質疑其削弱國家福利能力。

英國脫歐是逆全球化下國家主義、超國家主義在民族國家博弈的縮影，移民的福利成為所有矛盾集中的靶頭。但要探尋脫歐的真正原因，還要從英國的國家、政黨、國民和由此形成的英倫盎格魯—薩克遜文化上尋找答案。全球化已經塑造了英國的移民福利場域，并深刻地影響了英國的勞動力市場和社會生活的更多面向，在后脫歐時代，英國必須面對移民和福利問題，最終路徑的選擇依然伴隨國家主義和超國家主義的斗爭，雖然英國已從歐盟撤回，但絕無可能重新回到威斯特伐利亞時代，未來可能發展出介于國家主義和超國家主義之間的第三條道路。

二、脫歐前夜：國家主義的階段性勝利

(一)英國—歐盟社會政策維度的“獨行者”

1.英國對歐盟身份的認同困境

霧漫海峽，島孤歐陸。獨特的島國特質和英吉利海峽做天然屏障，使英國既能主動吸收歐洲大陸文明，又能從政治、文化、心理上與大陸保持一定距離，也因此，英國從未完全屬于歐洲。相較歐洲大陸，使用同樣語言的盎格魯—薩克遜人種的民族優越感和新教信仰使盎格魯圈文化和心理上更加親近；而與英聯邦國家，英國不僅有文化親近，還有對舊時帝國輝煌的追憶，這些都是從身份認同上比歐洲更親近的選擇。

在全球化的早期階段，英國憑借其海上霸權和殖民地擴張成為主導世界秩序的霸權國家。兩次世界大戰和之后的全球化浪潮中，英國世界霸主的地位逐漸被美國取代。為維持大國地位，英國確立“三環外交”策略，英歐關系在英國外交戰略中僅居第三順位，英美關系、英聯邦國家則更為優先，英國據此先后于1952年、1957年拒絕加入西歐六國組建的歐洲煤鋼共同體(ECSC)和歐洲經濟共同體(EEC)。時任英國首相丘吉爾堅稱英國是歐洲一體化的忠實“倡議者”，但絕不是“參與者”。因此，英國并不是《羅馬條約》的最初締約國。直到20世紀60年代“英國病”的襲擾下，實用主義下的英國才重新審視和歐洲的關系。在經歷幾次申請被拒后，英國于1973年獲準加入歐洲經濟共同體。島國特質決定了英國難以在歐盟成員國中自處，并在維護主權上充滿熱情。

全球化的發展對國家身份有不同意義上的重構。從世界霸主到光榮孤立，再到主動尋求與歐共體的合作，英國在時代變局中不斷摸索新的國家定位，這一過程無疑是失落的，這宣示著英國不僅失去對世界秩序的話語權，還要成為德法主導的共同體組織下的普通成員。曾經主導世界秩序的英國人喪失了對世界乃至歐洲的控制，但英國似乎還不適應作為規則接受者的身份。正因此，英國成為歐盟中的“反對玩家”(Veto player)，拒絕加入申根協定，經濟和貨幣聯盟，歐盟基本權利憲章、自由、安全與司法四項共同體核心計劃。

2. 英國—歐盟社會政策領域的爭議

英國與歐盟的“主權之爭”集中在社會政策領域。這主要是因為雙方對歐盟功能和定位存在分歧。英國只希望歐盟是一個緊密合作的自由貿易區，社會政策作為傳統的內政，在這一領域的合作被認為將對本國主權產生威脅。而共同體在成立之初的目標就是實現貨物、服務、資本和人員在成員國間的自由流動，避免成為單純的貿易集團。此外，歐盟社會政策的藍本基于萊茵模式，與小政府的英美模式分歧較大。英國與歐盟在20世紀八九十年代圍繞《共同體勞工社會基本權利憲章》(即《共同體社會憲章》)和《馬斯特里赫特條約》(以下稱《馬約》)的多次博弈是二者在社會政策領域爭議的代表。

20世紀八九十年代在撒切爾領導的保守黨政府下，英國對歐盟社會政策以反對為主。80年代伴隨歐洲福利國家的建設，提高工人工作條件和生活水平成為當時最熱的議題。在此背景下，1989年《共同體社會憲章》被提出。該《憲章》規定所有工人都應享受充分的社會保障權益和充分的社會救助權。由于英國的反對，《共同體社會憲章》在法律性質上僅僅是一項政治宣言，限制其約束效力的發揮。1992年《馬約》簽訂，其中以附件形式確立的社會憲章部分是《馬約》最主要的內容。《馬約》社會憲章為歐盟提供更大的立法能力，并明確“歐洲公民”身份，奠定了歐盟成員國共同的社會福利基礎，強化對成員國國民社會權益的保護。但英國以拒絕通過《馬約》為談判條件堅持退出社會憲章，最終《馬約》社會憲章也只能以“議定書”形式出現。此外，英國還通過排斥歐盟法院的可訴權和訴訟行為，限制《歐盟基本權利憲章》在英國的適用。

直到1997年布萊爾領導的工黨政府上臺，局面才得以好轉。1997年，將《馬約》社會條款修訂后納入其中的《阿姆斯特丹條約》(以下稱《阿約》)出臺，布萊爾選擇加入(Opt-in)，此后，《阿約》社會憲章被納入歐共體條約。英國在《馬約》社會憲章上先退出后加入的做法導致在退出期間已通過的所有條款將全部對英國適用，英國失去協商的可能，而社會憲章中的部分內容不適應英國的就業慣習，英國以極度消極的態度執行相關法令。而1988年提出的《共同體社會憲章》則直到1998年才正式被納入歐共體條約。

在移民政策上，英國的態度也多有反復。《阿約》新增加的第63條賦予歐盟制定移民政策和居住在歐盟成員國內第三國國民的權限，此后歐盟社會保障協調條例的覆蓋范圍從成員國國民擴大至第三國國民，為此出臺的《859/2003號社會保障條例》將作為原社會保障協調條例《1408/71號社會保障條例》對第三國國民規定的補充。《阿約》社會議定書明確成員國有權選擇是否參與共同體移民政策，2002年，英國和愛爾蘭宣布加入，丹麥退出。而在2004年，歐盟推出共同體《883/2004號社會保障條例》取代原《1408/71號社會保障條例》，并由《1231/2010號條例》作為對第三國國民規定的補充，然而這一次，英國卻又選擇退出，而丹麥和愛爾蘭則立場不變。

(二)英國政黨中的歐洲問題博弈

英國傳統兩黨——保守黨和工黨在歐洲問題上歷來存在分歧。首先，二者各自的立場并非一以貫之。總體上，保守黨經歷了反對一體化(申請加入歐共體前后)——積極參與一體化(20世紀70年代剛加入歐共體)——反歐態度強硬(20世紀80年代撒切爾時代后)的變化，工黨則在共同經歷反對一體化、積極參與一體化的階段后，從20世紀80年代末開始積極推進一體化建設，甚至一度提出加入歐元區。此外，兩黨內部由于意識形態分歧，關于對歐立場并不統一，都存在“親歐派”和“疑歐派”兩大陣營。在保守黨內部，在經濟領域的自由主義(親歐派)和社會領域的國家主義(疑歐派)成為保守黨內部最尖銳的矛盾，一直到脫歐公投后，保守黨內部關于歐洲問題也未能形成共識。在工黨內部始終存在左、中、右翼的政治分野，傾向社會經濟的左翼和接納新自由主義的右翼之間一直矛盾不斷，也影響著工黨的歐洲立場。目前工黨成員中大多數是支持一體化的實用主義者，但也有少數疑歐成員。特別是工黨領袖科爾賓，其當選前即是一體化的反對者，在當選后對于歐洲問題“建設性含混”的態度導致黨內更大的分歧，多名成員因工黨的脫歐立場退黨。

英國傳統兩黨制政黨格局正在受到崛起第三黨的沖擊。20世紀90年代起，保守黨和工黨先后采取中間戰略，兩黨逐漸形成“共識政治”。兩黨之間的意識形態趨近首先使政黨內部對執政理念產生更多分歧，此外，中性的立場使兩黨都失去相當一部分忠實選票。兩黨的“共識政治”及黨內分歧的加深推動英國從政黨政治轉向時事政治或身份政治：人們對于某件時事的立場超越了政黨間的意識形態；“親歐派”和“疑歐派”的二分法比“保守黨”和“工黨”二分法更能體現當前英國的政治取向。而黨內分歧加劇造成的議員和選票流失轉向了立場更加鮮明的英國獨立黨/脫歐黨等極端黨派。2019年，英國脫歐黨已發展成歐洲議會中英國最大黨，持有29個席位，這也是推動英國脫歐的重要力量之一。

(三)脫歐導火索：福利和失業？

1.英國國民的文化和身份認同

1992年《馬斯特里赫特條約》確立成員國國民的本國和歐盟雙重公民身份，此后近30年一直推動歐洲共識的培育。而英國是歐盟國家中歐洲認同最低的國家，2014年英國社會態度調查(BSA)顯示，只有15%的英國人認為自己是歐洲人，這一數據甚至比1999年(17%)還低。一方面，這是國家認同在國民認同上的映射，英國對歐盟的若即若離和反叛者形象也帶動了國民認同感中“強英弱歐”的特征。另一方面，文化、宗教上的沖突使英國國民對外來文化產生排斥，也即文化的認同易、認異難。

特別是全球金融危機以來，英國在20世紀90年代提倡的文化多元主義開始轉向。“每一個無可驕傲的悲劇人物，最后一點殘存的驕傲即是自己所屬的國家。”在全球化中被邊緣化的普通民眾往往試圖尋求國家主義的彌補，福利和收入的下降導致他們追憶大英帝國全盛時期的輝煌，這從脫歐者投票結構中可以得到印證：受教育程度較低，貧窮和年長的選民更多支持脫歐。其中，65歲以上投票者中60%支持脫歐，中學及以下學歷者和低收入階層中絕大部分選擇脫歐。此外，移民成為仇外情緒的宣泄對象，普通民眾認為長期以來的多元文化主義掩蓋了移民對福利國家造成的壓力，自由寬容社會更是助長了宗教極端主義勢力和犯罪率。倫敦爆炸案等恐怖主義事件則進一步激化民眾對移民和外來文化的反抗。

文化共識和身份認同是歐洲一體化發展的價值基礎，英國脫歐部分印證歐盟在身份共識的建立和鞏固上成果有限，這將使歐洲的融合更加艱難。英國對歐洲身份的淡漠和多元文化主義在英國發展受阻才是英國國民脫歐的心理底色。全球化中邊緣人物的“自保”(國家主義)和“反抗”(仇外主義)是金融危機后英國國民與移民沖突升級的真正原因。相反，關于移民導致英國失業和福利問題從而引發脫歐的言論似乎遠離真相。

2.移民、就業和福利

金融危機以來，反移民情緒在歐洲蔓延。在英國，這種爭議的聲量尤為突出。一個普遍的觀點認為，移民挑戰了傳統的福利國家和勞動力市場。特別是近年來歐洲范圍內對于“福利游客”的聲討升級，2009年歐洲晴雨表調查顯示，大多數歐盟公民認為移民貢獻的稅款低于他們從福利和健康服務中獲得的收益。2018年，英國在歐盟成員國的移民存量為130萬人，而歐盟在英國的移民存量為300萬人。特別是2004年中東歐十國加入歐盟后，涌入英國的歐盟移民數量激增。人員自由流動是歐盟四大支柱原則之一，也是歐盟公民權利的核心，歐盟委員會在這一問題上極少妥協。基于無歧視的人員自由流動條例，英國無權限制歐盟移民進入英國，只保留邊境檢查的權限。因此，英國在脫歐公投中的口號為“奪回控制權”(Take back control)，其中最迫切拿回的權力即對主權和移民的控制。

與英國國民對移民的爭議相反，多項實證研究表明，英國實際是歐盟移民的財政凈受益國。Dustmann和Frattini在對歐盟移民的稅收貢獻和福利收益做比較后發現，來自歐盟的移民(特別是2000年以后的移民)對英國起到積極的財政貢獻，1995-2011年間，歐盟移民對英國財政系統的貢獻比他們獲得的轉移支付和福利收益高出4%；相反，英國本土居民的貢獻比收益低出7%。2000年后進入英國的歐盟移民對財政系統的貢獻更大，比其獲得的收益高出34%，凈財政貢獻值為221億英鎊。與移民的高貢獻相反，由于英國對移民設置較高的福利申請條件，且因諸如缺乏權益信息或語言技能不足等障礙，許多歐盟移民不太可能主張其社會權利。移民搶占英國勞動力市場的說法也并不準確，相反，移民緩解了英國勞動力市場的結構性短缺，其年輕化、受教育程度高、工資低等特質為英國創造了更多財政收益。

英國本土居民福利水平確有下降，但這一方面歸因于20世紀80年代以來英國市場原教旨主義下政府從福利領域的撤退，另一方面則歸因于為應對金融危機而采取的福利縮減措施。盡管英國是移民凈貢獻的受益者，但大眾特別是底層民眾很難獲取和認同這一事實。低教育水準、低收入階層往往具有更強烈的民族主義傾向，有時也可能出現反精英反智傾向。國家管理者雖更有可能察覺自己的受益者角色，但把福利減損引發的民眾憤怒轉嫁給移民將是對國家、市場和其他利益集團的最佳保護。以下將詳細論述英國和歐盟的福利合作和沖突。

三、英國—歐盟移民福利場域和沖突

(一)英國—歐盟的社會保障合作

1.歐盟社會保障協調制度設計

歐盟在20世紀50年代起即開始探索共同體層面的社會保障協調。1959年1月1日，在《羅馬條約》第51條指導下的《第3/58號條例》和《第4/58號實施條例》頒布，這是歐盟第一代社會保障協調法令。現行社會保障協調法令依據待遇平等原則、適用唯一國法律原則、累計原則和福利可輸出原則協調成員國間社會保障關系的接續，避免了社會保障跨境時通常面臨的雙重繳費、雙重缺失和工作年限不被承認等風險，保障流動勞動者的國民待遇，進而促進了共同體內部的人員自由流動。經過六十余年的發展，歐盟社會保障協調在廣度和深度上不斷延展，覆蓋對象從勞動者(worker)擴大至成員國國民及其家屬，目前已將在歐盟成員國之間流動的第三國國民及家屬也納入保障對象。覆蓋項目也更加全面，從最初的工傷保險擴大至醫療、生育和陪產假、老年津貼、傷殘津貼、遺屬福利、死亡撫恤、失業津貼、家庭津貼、工傷和職業病津貼等。共同體條例、社會保障協調法令和歐洲法院的判例法，為社會保障協調提供了法理基礎、實施依據和爭端解決機制。

有效的組織結構和國家間合作是歐盟社會保障協調機制得以實現的基礎。各成員國政府代表和歐盟委員會代表組成歐盟社會保障協調行政委員會，總體負責社會保障協調事務，各方以促進本國與歐盟的社會保障合作為使命，但也積極爭取本國在社會保障領域的利益。協調條例受到歐洲法院的經常性審查，并由歐洲委員會、歐洲理事會和歐洲議會進行審查和修訂。歐洲法院則為協調案件中的不確定性和沖突提供司法解釋。成員國必須通過歐盟搭建的社會保障信息電子交換平臺(EESSI)進行社會保障跨境資格認定、轉移接續和結算等活動，EESSI收集和確認各成員國流動勞動者及家屬的社會保障信息，并不斷提高信息的電子化程度，在技術上加快成員國主管部門間的交流，打擊信息欺詐，促進更加快捷、準確的計算和給付。各成員國需根據社會保障協調法令適當修改本國法律，并設置相關機構負責流動勞動者的社會保障事務。

實際上，歐盟社會保障協調體系中的核心主體仍然是成員國。歐盟國家分屬于英國為代表的自由主義福利體制、法德為代表的歐陸福利體制、北歐為代表的社會民主福利體制和改革中的中東歐福利體制。四種福利體制在社會價值取向、保險項目、籌資方式、繳費標準和給付方式上差異較大，因此，歐盟在設計社會保障協調體系時并沒有強制在各成員國推行一致的社會保障制度，而是在尊重成員國社會保障制度獨特性和主權的基礎上，在各社會保障制度之間進行協調。歐盟以開放式協調促進成員國間的合作，并在成員國中推行社會標準化工程，歐盟實際上實行的是有限治理。在具體規定上，歐盟允許成員國對流動勞動者的福利設置適當限制，如殘障人士、經濟不活躍人士和求職者在申請福利資格時的限制依次高于勞動者。

2.英國—歐盟移民社會保障協調合作

1973年英國加入歐共體后自動被覆蓋于歐盟社會保障協調體系下，經過40余年的合作、沖突與發展，形成獨特的英國—歐盟社會場域。對移民社會保障權益的保護首先促進了人員的雙向流動。2018年，歐盟在英國的移民存量為300萬人，英國在歐盟成員國的移民存量為130萬人，其中，英國是歐盟移民的主要遷徙國之一，而歐盟也是英國移民的第三大遷徙地。雙方移民的主要動機差別較大：67%的歐盟移民前往英國是為了工作，且以適齡勞動力和求職者居多；英國移民則表現出“養老移民”的傾向，2011年，英國在西班牙的移民約41萬人，其中30%是養老金領取者，影響英國移民行為的主要動機是更好的居住環境和更低的養老成本。

養老金作為基于貢獻的繳費型福利，在英國—歐盟的養老金協調中爭議較少。英國和其他成員國國民在多個成員國間流動就業時，勞動者的養老金繳費記錄在離開時將被保留在工作國，在達到退休年限后，其在多個國家的繳費年限被累計計算，并由各成員國按繳費年限分別計算收益并按比例分別給付。歐盟的養老金協調機制合理分配相關東道國的責任，同時保障歐盟勞動力在多國間流動就業時的養老金權益和可攜帶性。這一設計也影響和塑造了當前歐盟流動勞動力的流動模式：歐盟勞動力的多國間短期流動模式已成為和傳統的兩國間長期流動相匹敵的重要流動模式。

2006年1月起，歐洲健康保險卡(EHIC)正式生效，持卡的EEA成員國國民有權在參保國以外成員國停留期間享受與東道國國民相同的醫療服務。英國國民健康服務體系(NHS)是全民享有、按需服務的免費醫療體系，其中持卡的長期移民(獲永久居留權)與英國國民享受無差別的醫療服務，而短期移民則僅限于享受NHS的初級醫療服務和緊急治療。由于成員國在醫療制度上安排各異，持卡的英國國民在大部分歐盟國家獲得的醫療服務可能需要付費，所付費用根據不同規定可獲得參保國不同比例的報銷。2014-2015年度，EEA國家向英國索要醫療報銷費用合計約6.74億英鎊，同期英國向EEA國家索要醫療報銷費用為0.49億英鎊。其中，西班牙向英國索要報銷金額最多，為2.23億英鎊。英國在醫療服務收費的逆差是脫歐派呼吁控制移民的重要論據，但這種比較混淆了對象，因為對于移民是否占用福利資源的論證應基于移民的財政貢獻和移民獲取的福利進行測算。移民的“搭便車”指責更多是一種選擇性建構或選擇性“失明”，因為多項實證研究證明，EEA移民對英國的財政貢獻遠高于其從英國獲得的福利，特別是2004年加入歐盟的中東歐國家移民。此外，各國社會保障籌資模式的不同也是形成逆差的重要原因——英國以稅收為主要籌資模式，而西歐和中東歐國家以繳費或者“繳費+稅收”為主要籌資模式。事實上，居住在歐盟的英國養老金領取者比在英國的歐盟養老金領取者更加依賴NHS，二者分別為14.5萬和0.4萬。EHIC使英國移民在EEA國家停留時有權享受國家提供的醫療保障，自2006年EHIC計劃啟動以來，已為英國赴歐旅行者節省12億英鎊的醫療費用。英國脫歐后將不再適用EHIC，那么英國國民在歐洲產生的醫療費用將直接轉移給患者，且保險公司的保費將上漲。

英國在歐盟社會保障領域仍然保持其“反對者”形象。由于《1408/71號社會保障條例》先于英國加入共同體就已存在，英國因此不得不全盤接受歐盟在社會保障領域的相關安排。但由于歐盟法律不強制成員國給移民提供不受限制的福利，英國據此對移民設置較高的福利獲取門檻，且呈愈發收緊之勢。2004年之前，合法進入英國的歐盟移民直接被劃分為常住居民，享受與英國國民同等的福利。然而2004年起，歐盟移民必須和非歐盟移民一樣通過居住測試才能成為常住居民，且只有常住居民才能申請相關福利，這些福利包括收入補貼、求職津貼、就業津貼、養老金補助、住房福利、統一福利救濟金及住房援助，涵蓋醫療和工傷保險外的絕大部分福利項目。只有作為勞動者、自雇人士、求職者、學生身份的歐盟移民才有資格申請居住權，非經濟活躍人士要申請居住權則必須證明自己能夠供養其家庭。自2014年起，英國政府采取一系列新措施進一步限制歐盟移民的福利資格，包括：申請失業津貼、兒童津貼的移民須滿足3個月等待期;求職者被禁止通過居住測試等。此外，即使滿足條件，歐盟移民在英國獲得福利的難度依然很高，比如成功獲得求職者津貼的申請者僅占總申請人數的1/3。據英國就業和養老金部門(DWP)統計，2008-2015年，領取英國各類福利的在職歐盟移民人數從6.5萬人增至11.4萬人，但與英國國民(92.8%)、非歐盟移民(5%)相比，占比仍然較低。2014年歐盟法院對Dano etc. Case C-333/13一案做出判決——成員國可拒絕向不從事經濟活動的移民提供福利，英國援引此判例法對非經濟活躍人士設置更多限制。在第三國國民問題上，英國先通過較早的《859/2003號條例》，之后又退出新的《1231/2010號條例》，在此條例上的反復足可見英國各方對第三國國民社會保障待遇的分歧。英國的社會保障安排幾乎將第三國移民排除在所有社會福利之外，除少量弱勢群體(如難民)外，禁止第三國國民在英國獲得公共福利，除非其獲得永久居留權。

3.歐盟移民對英國勞動力市場的塑造

英國是最早進入老齡化和低出生率社會的國家之一，近20年來英國本地出生居民人口規模一直穩定在5200萬左右，新增人口主要來自移民。2004年中東歐加入歐盟前夕，英國的老齡化和人口低出生率問題突出，技能型和低成本勞動力同時短缺，失業率低至4.7%，因此英國主動選擇直接向中東歐開放勞動力市場，并未使用過渡期權限，更多的就業機會和更高的收入吸引大量中東歐移民前往英國尋找工作。如今英國老齡化問題依然嚴峻，來自歐盟的移民壯大了英國的勞動力市場。歐盟移徙到英國的勞動者以適齡勞動力和求職者居多，67%的歐盟移民前往英國是為了工作。這些移民勞動者更加年輕化(平均年齡32.3歲，英國為40.8歲)，受教育程度更高(低學歷者僅為1/5，而英國本地居民為1/2)。但學歷和年齡優勢并未反映在工資上，移民的工資中位數比本土居民低15%。年輕的移民勞動力具有更高的受雇可能性和對財政的積極貢獻，申請社會援助和免稅的概率因此較小。從技術水平來看，歐盟移民從事低技術、中低技術、中高技術、高技術水平職業的比例較平均，分別為21%、32%、25%、22%，這種平均源于歐盟無歧視的人員自由流動原則，英國無法對來自歐盟的移民設置技術壁壘，因此歐盟移民中低技術工人的比例遠高于非歐盟移民(12%)。

歐盟移民深刻影響了英國眾多的生產和服務部門。首先，英國農業生產部門的絕大部分勞動力來自歐盟移民，每年雇傭8萬多名歐盟季節性移民，如園藝業工人中75%來自羅馬尼亞和保加利亞，僅有1%的勞動力是英國國民。此外，歐盟移民占比較高的行業還包括食品加工業(38%)、家政業(32%)、服裝制造業(29%)、住宿業(27%)、餐飲業(27%)、科學研究(22%)、安保業(22%)、航空運輸業(22%)、建筑業(22%)和計算機行業(21%)。值得一提的是，英國醫療保健人員中有14.4萬人來自歐盟，在英國醫務委員會(GMC)注冊的在籍醫生中約3萬人是從EEA國家獲得執業資格，這些人占在籍醫生總數的11%。NHS聯合會報告稱，目前存在2.4萬個護理職位空缺。

人們常常把移民增加和失業率升高聯系起來，但英國的數據證明，英國的失業率下降在很多時期伴隨著歐盟移民的凈流入增加(見圖1)，即移民凈流入增加和低失業率同時存在。產生這種誤解的原因是人們先驗地陷入勞動總量固定謬誤，預設整體經濟中的工作機會是固定的，移民勞動力的增加將取代本國勞動力，從而導致失業率上升。但實踐中，一方面移民帶來的需求增長也會創造新的經濟增長和就業機會，另一方面勞動力市場并不總處于飽和狀態，同時由于稟賦和偏好差異，移民和本地勞動力在勞動市場上存在替代和補充兩種關系，而非單純的替代關系，因此歐盟移民對英國失業率的總體影響有限。英國的失業率常年低于歐盟其他國家，相比失業，更困擾英國的是人口老化和勞動力短缺問題。據英國國家統計局數據，2016年英國65歲及以上人口占總人口的18%，預計到2041年這一比例將升至26%。然而移民的確影響了低收入人群的工資水平，移民咨詢委員會(MAC)數據顯示，歐盟移民導致收入最低的5%和10%位數的居民工資下降0.8%，但對工資的總體影響有限。

圖1 歐盟在英國的凈移民與英國失業率資料來源：根據英國國家統計局(ONS)來源數據測算。

(二)英國—歐盟移民福利場域和沖突

1.英國—歐盟移民福利場域

皮埃爾·布迪厄(Pierre Bourdieu)的場域理論作為超越學科邊界的一般性理論工具，被廣泛運用于眾多學科的研究中。有后來者分別衍生出福利場域(Michel Peillon， 1998)和移民場域(Umut Erel，2010)的研究，本文則借用場域理論探討移民的福利場域和慣習，其中英國—歐盟移民社會保障場域如圖2所示。

圖2 英國—歐盟移民社會保障場域

英國與歐盟四十余年的社會保障合作已形成穩定的移民福利場域和福利慣習(福利文化)。移民的福利場域是同時嵌入國家福利場域和歐盟一體化場域中的子場域，在其內部還存在眾多亞場域，如養老金項目、醫療項目等。移民福利場域中存在福利提供者(包括決策者、管理者、提供者)、福利接收者、跨國公司、國際組織、社會性組織等行動者，各行動者在所處的各種位置之間存在客觀關系，這些客觀關系構成所在的場域。行動者所處的位置由各自掌握的資本類型和數量決定，這些資本大致分為四種類型：經濟資本、文化資本、社會資本和象征性資本。場域的結構關系不會直接轉變為實踐，其中的重要轉換介質是為慣習。對慣習的定義可從兩組關系展開，首先是行動者—慣習：行動者自身積淀的持久稟性建構慣習，慣習引導行動者對環境做出有意義的回應(即實踐)，在這里，慣習是歷史鐫刻在個體上的社會化的主觀性；第二是場域—慣習：每個場域都形塑特定形式的慣習，慣習又引導行動者建構充滿意義的場域，在這里，慣習是建構認知、評價的系統，它依托于客觀系統，并建構一種“幻象”。由此可知，慣習僅與特定的客觀結構或主體存在本體契合關系，而基于行動者類別和位置差異，場域中不只存在一種慣習，相應地，也將表現不同的實踐或策略。在慣習之上產生的實踐和策略以兩種方式表現權力：一種是它們體現慣習所包含的統治結構，另一種是參與維護場域結構(分配相關資本)的斗爭或轉變。

移民福利場域中的福利決策者包括兩個行動者：國家(英國)和超國家組織(歐盟)。國家是傳統福利場域的唯一決策者，傳統的福利供給以公民資格為基礎，國家僅向本國公民提供福利以獲得合法性，移民并非國家提供福利的必要對象，這就使國家在移民福利場域中以消極提供福利為慣習。隨著治理場域的重疊，歐盟成為移民福利場域的又一大決策者，作為歐洲一體化的推動者，歐盟在社會保障場域的慣習是實現移民無歧視的國民福利待遇。新、舊決策者的位置本質上構成一種競爭關系。二者“實現移民無歧視的國民福利待遇”和“消極提供移民福利”的慣習差異將它們結構上的沖突引向相互對抗的策略。而根據現行規則，在社會政策領域，歐盟法律優先于國內法，這意味著歐盟具備多于英國的象征性資本(無限接近合法性)和移民福利場域的核心權力——福利資源的支配權。權力和結構上的壓制使歐盟和英國發展出一種新的合作關系——合作為移民提供福利。由此，二者的關系在競爭和合作中達到一種穩定，但圍繞核心資本的爭奪從未停止。

另一組需要明確的是福利機構和福利接受者的關系。福利機構擁有支配福利資源的權力，而福利接受者則缺乏相應的資源，資源稟賦的懸殊使二者處于支配者和被支配者的位置，這是一種統治關系，但為了確保服從，往往被美化為某種關懷。福利接受者希望獲得盡可能多的福利收益(經濟資本)，匱乏和依賴可能形成某種慣習。福利機構則基于行政慣習設置福利資格限制，在行使權力的同時將污名化福利客戶。生計調查和居住測試是經典的限制福利資格的手段，借由測試確保只有合法的申請者才可獲得福利資格。移民通常遵守既定規則，但一旦福利機構“控制”的痕跡過重，如設置過高的福利門檻，往往遭遇移民的抵抗策略，常見的抵抗實踐有街頭運動，或者離開東道國。移民的福利場域中還存在眾多子場域，如基于繳費原則的、基于生計調查的子域中，福利接受者的慣習、資本大有不同，但總體上仍是一種統治結構。此外，歐盟雖也是重要的福利提供者，但其“實現移民無歧視的國民福利待遇”的慣習與移民的福利依賴具有天然的親和，二者間基于一致的慣習構成一種新的保護和被保護的關系，如此一來，民族國家的忠誠就逐漸向超國家體轉移。

行動者在進入場域后，個體的慣習引導行動者對環境做出有意義的回應，將場域構建成充滿意義的世界。這種意義是場域內大部分行動者集體追求和崇尚的文化、信念、價值、認識等。福利場域最核心的慣習是福利文化，不同的福利場域伴生不同的福利慣習。在傳統的福利國家場域中，福利慣習可以是界內的國民待遇，可以是公民權。而在移民的福利場域中，最核心的福利慣習是福利去邊界化及福利的超國家化。慣習的引導下，行動者嚴肅對待自己的行為或策略，并認為其充滿意義。在英國的移民福利場域中，歐盟以統一的歐洲社會標準工程促進成員國之間的社會保障合作，英國雖不積極但仍然交出一部分社會政策領域與歐盟共治，移民跨越國境流動的數量和頻率的增長……這些都是各方行為者基于福利慣習做出的實踐。慣習又從活躍的行動中得以強化，福利去邊界化的文化或信念在場域中傳播、彌漫，并無意識地內化于行動者，福利慣習與場域共同構成持久穩定的狀態。

2.英國—歐盟移民福利場域的沖突

以上描繪了英國加入歐盟以來生成的移民福利場域，并強調“慣習—場域—資本(權力)—行動者”這一結構的持久穩定性。但持久穩定并不意味著一成不變。首先，行動者圍繞資本展開的斗爭是場域恒久的主題；其次，資本分配的調整和行動者的進入或退出都將改變場域的結構。英國脫歐就是影響英國移民福利場域的重要事件。從場域來看脫歐的原因，這是超國家體和國家在場域內結構性沖突引起的。作為新、舊福利決策者的歐盟和英國在競爭結構、慣習上的沖突引向相互對抗。雖然歐盟在象征性資本上的優勢暫時構成合作關系，但歐盟與英國一直圍繞象征性資本展開爭奪，英國希望獲得更多、甚至唯一的合法性地位(象征性資本)，在雙方的此輪爭斗中歐盟敗下陣來，甚至可能退出場域。

假使歐盟退出英國移民福利場域，場域可能出現兩種新的變化或者沖突。首先，場域結構的劇烈變化和既有的場域慣習的沖突。重要福利決策者的退出，將導致場域內資本分配格局發生重大變化，重要福利決策者的出局將使國家獨享福利資源的支配權，國家缺少競爭關系的約束后將在消極提供移民福利的慣習引導下做出實踐，可能繼續收縮移民福利資格、福利水平，甚至關閉福利共治空間。在位置上能夠與國家抗爭的唯有國際組織和社會性組織等，但鑒于雙方的資本力量懸殊，難以撼動國家的策略。然而既有的移民福利場域已經發育出福利去邊界化的慣習，慣習是社會化了的主觀性，這種福利文化不僅和場域相交融，還內化于場域中其他的行動者，其基本邏輯和核心價值不是隨意更改乃至消失的，相反它具有強烈的用戶粘性。既有的慣習還將在很長一段時間內繼續發揮引導作用，這就形成第一組沖突。在這組沖突的基礎上，福利接受者和福利提供者的控制—抵抗策略也將暴露。一方面，國家收緊移民福利水平使控制升級，這將招致移民的抵抗策略；另一方面，歐盟的退出將中斷與移民的保護關系，這可能導致移民轉而尋找其他的保護者，但更可能的是移民將仇恨轉移至國家，發起更激烈的抵抗。

基于既有的移民福利場域和新發生的變化，以下我們討論可能引起的連鎖反應：

第一，英國對移民設置更高的移民和福利門檻，可能引起大批歐盟移民返回母國；依據互惠原則，歐盟成員國也可能對英國國民實行更高的福利限制，這將引起在歐盟的英國移民改變策略，返回英國。短期內，歸國人員的數量上漲將給雙方社會服務部門帶來巨大壓力。英國的社會保障稅收收入可能減少，并且要增加額外的開支給原本移居在歐盟的退休者。

第二，脫歐前、后針對移民的兩套標準可能帶來法律和行政挑戰。英國在2017年通過的《退出歐盟法案》已明確，在脫歐協議達成前已經在英國的移民和已經獲得社會保障權益的歐盟移民，他們的權益將受到保護。而在脫歐協議達成后移居英國的歐盟移民，需要申請居住權才能繼續移居英國，依據英國與歐盟的新協議獲得福利資格。但如何落實對脫歐前留歐移民的權益保護，將是對英國立法、行政能力以及行政成本的重要考驗。英國脫歐后是否還能與歐盟共享移民的家庭生計、社保信息，是否需要再造一套機構處理脫歐前移民的社會保障問題，對未來雙方福利待遇的變化如何協調，諸如此類的問題將浮現出來。

第三，歐盟移民的移民策略改變將對英國勞動力市場產生重大影響。前文已對英國的人口結構和勞動力現狀做了詳細論述，老齡化和低出生率問題長期困擾英國。在當前歐盟移民自由流動至英國的情況下，英國在多個行業尚且存在勞動力缺口，如缺口較大的醫護行業。在農業、織造業等低用工成本行業，很難想象在控制移民數量后，英國本地國民能很快進入這類行業。在脫歐公投后，英國農業可以使用的季節性勞動力減少了17%。英國加入歐盟四十年來，歐盟移民已經深刻影響英國的勞動力市場，一旦大批移民離開歐盟，將對英國多個行業產生重大打擊。

第四，這是一個移民的時代，歐盟是英國通向世界最近的“通道”，雙方的人員流動有天然的需求，難以人為割斷。英國脫歐與其說是對移民福利場域的瓦解，不如說是重構。因為，除非英國和歐盟彼此關閉邊界——控制“流動勞動者”這一核心變量為“0”，否則，既有的移民福利場域絕不會隨英國脫歐而消失。這也意味著，即使英國脫離歐盟，英國仍然需要拿出一套新的方案與歐盟進行社會保障合作，而很難重新回到福利的國家主義。英國后脫歐時代社會保障機制很大程度上取決于是否繼續保留人口自由流動。人員自由流動的實現被歐盟引以為傲，它不僅是為了適應歐洲單一市場的需要，更深刻的原因是其蘊含對戰爭的反思和歐洲人民對自由、平等、團結的追求。而它對社會事務的關注又與奉行新自由主義的英國相悖。是繼續保留人員自由流動，抑或是打破規則，尋找新的出路，英國將面臨多種價值工具和外部環境的考問。新的移民福利方案需要解答的核心問題是：福利制度如何適應勞動力流動性的增長和反移民情緒的增長？而這個問題的答案也將是解決當今全球化發展遭遇瓶頸的解藥。

四、后脫歐時代英國與歐盟的社會保障合作

如上所述，英國—歐盟的移民社會福利場域并不因英國脫歐而消失，在后脫歐時代，英國與歐盟還將繼續在社會保障領域展開合作。但合作如何展開、適用哪些規則，將取決于談判的結果和最終協議的達成。下文將探討后脫歐時代英國與歐盟在社會保障合作領域可能出現的四種場景。

(一)無協議脫歐：WTO模式

如果英國與歐盟未能就脫歐達成任何協議，這將意味著英國與歐盟最徹底的決裂，也即所謂“硬脫歐”，二者作為WTO成員方，將在后脫歐時代被迫退回到WTO框架內。英國退出歐洲單一市場后，英歐雙方將在WTO框架下互相施加關稅和貿易壁壘，英國還將失去與歐盟53個貿易伙伴國(地區)的合作，這將降低英國企業的競爭力和投資吸引力，物價、就業機會、收入水平等也會受到很大影響。WTO社會條款主要圍繞核心勞工標準做最低規定，不涉及跨國勞動力的社會保障協調及爭議處理。在人員自由流動原則自動停止適用后，歐盟成員國和英國都將重新恢復其在外國人事務上的獨立決策能力，這意味著雙方人員相互流動的難度大增。例如，在脫歐公投后的半年內，有13.5萬歐盟公民緊急申請英國長期居留，他們抱怨需要填寫長達85頁的申請材料，并證明過去五年一直生活在英國且有全面的健康保險。

在無協議脫歐情形下，現行歐共體《883/04號社會保障條例》及其實施條例將不再適用于流動在英國和歐盟間的雙方移民。這首先對移民養老金待遇產生較大沖擊，由于養老保險待遇無法互認和接續，雙方移民將面臨雙重繳費、繳費年限不可累計、養老金福利不可輸出等問題。英國政府已經發出提示，如果英國無協議脫歐，在歐盟就業的英國國民可能需要同時支付英國的國民保險金和所在國的社保繳費，具體情況視所在國家和雇傭類型而定。此外，雙方移民都將失去部分醫療保障權益。首先，歐洲健康保險卡(EHIC)將對英國公民失效，在歐盟的英國國民就醫產生的醫療費用需自行支付。同時，由于居留條件的變化，英國公民可能被限制使用歐盟醫療機構提供的部分醫療服務。在英國的歐盟公民如能證明自己在英國受雇(含自雇)或是經濟不活躍的“普通居民”，仍然可以享受部分NHS醫療服務，但僅限于緊急醫療事故、傳染病等有限的極端情況。簡而言之，無協議脫歐情形下，在英國的歐盟移民將失去《883/04號社會保障條例》保障下的既有優惠待遇，未來將與來自其他國家的移民以同等資格接受英國對于移民的國家性安排。而英國現有的福利體系不僅對非繳費型福利設置嚴苛的限制，還在事實上將移民排除在大部分福利體系之外。對于在歐盟的英國國民，情況則較為特殊。由于歐共體《883/04號社會保障條例》對第三國國民之特別規定，英國在脫歐后，其國民作為第三國國民將仍然適用該條例有關第三國國民之規定。但此類規定僅適用于英國國民在兩個及以上歐盟成員國之間(丹麥除外)移動時的情形，各項權益不可延伸適用于公民在英國與歐盟國家間移動的情形，英國國民在歐盟所享有的諸項福利權益也將被收回或折損。

在脫歐前，英國和歐盟雙方移民的移徙決策基于充分的移徙自由和社會保障權益的完全可接續，因此在無協議脫歐情形下，出于對福利損失的預期，雙方的移民存量及未來潛在移民的移徙行為和流動意愿都將發生很大改變，雙方的社會治理和行政體系也將在短期內面臨較大挑戰。

無協議脫歐意味著英國朝向國家主義的最大轉向，就社會保障領域而言，英國—歐盟移民社會場域的存在使這種轉向難以實現。舊秩序的解構伴隨新秩序的重建，而不是回到舊秩序建立的前夜。從脫歐談判的現實來看，英國和歐盟在2019年底已就脫歐達成初步協議，但2020年初COVID-19疫情的爆發給談判帶來多種不確定性，英國將在繼續延長脫歐過渡期和無協議脫歐中做出選擇。

(二)重回社會保障雙邊合作時代

如果英國未能與歐盟整體在社會保障領域達成合作協議，脫歐后英國也可能與歐盟成員國恢復社會保障雙邊合作模式。對英國而言，采用社會保障雙邊合作的主要優勢有二。第一，作為最早的社會保障國際合作模式，社會保障雙邊合作以平等和互惠為基本原則，二者作為國際關系領域的普遍性原則，更容易使所涉國家就合作達成意向或共識，國家間可基于雙方人員流動、福利體制和社會經濟的現實情況制訂更為妥適的社會保障協議。第二，英國與歐盟社會保障雙邊合作的既有基礎。1958年《英國—南斯拉夫社會保障雙邊協議》是英國最早簽訂的社會保障雙邊協定，英國在1973年加入歐洲經濟共同體之前，已與二十多個歐盟國家簽訂了社會保障雙邊協議。英國與歐盟國家既有的雙邊社會保障協議從未被廢除，只是根據歐洲法院的規定，《883/2004號社會保障條例》具有優先性(即使雙邊協議的待遇更有利)。

但雙邊合作同樣存在多重局限與挑戰。首先，由于密切的地緣關系和歐洲單一市場的長期發展，英國已融入歐盟勞動力市場之中，其與歐盟國家的勞動力流動共同表現出多國家間、短期流動的特征，而傳統的社會保障雙邊協議主要協調締約兩國間的長期勞動力流動，難以協調在多國家間流動的短期流動者和臨時流動者，從而將該類人群排除在社會保障體系之外。其次，社會保障雙邊合作在覆蓋范圍和協調層次上都將落后于既有的歐盟協調機制，在福利的可獲得性、可攜帶性和接續性上都遠不如前。再次，談判過程將漫長而復雜。英國既存的社會保障雙邊協議對新的雙邊合作可提供的參照性有限，重新談判需要大量的時力投入。從已有國際經驗來看，單個雙邊協議從談判至生效可能耗費數年至十多年，若考慮英國與27個國家分別談判的情景，過程將更為艱難。

社會保障雙邊合作的互惠屬性在本質上也是一種國家主義或國家間主義取向，這與英國脫歐的國家主義取向具有一致性，因而是脫歐后英國和歐盟在社會保障合作上的一種可能性較高的方式。但歐盟的干預、締約國間的經濟社會和移民生態差異、締約國間對于平等互惠標準的理解以及談判在技術上的復雜程度都使英國難以輕易與歐盟成員國實現雙邊合作。

(三)可能的參照模式

英國同時是歐洲自由貿易區(EFTA)和歐洲經濟區(EEA)成員國。由于EEA、EFTA與歐盟的復雜聯系，英國要達成完整意義的脫歐目標必須同時脫離歐盟、EEA和EFTA。如果英國只選擇脫離歐盟，則自動回到EEA/EFTA框架。該框架下的挪威模式、瑞士模式是現行歐盟與非歐盟歐洲國家間在移民社會保障合作領域采取的最具代表性的兩種模式。

挪威同時是EFTA和EEA成員國，特別是后者的身份使挪威能夠完全參與歐洲單一市場，且必須適用歐盟的人員自由流動原則，也因此，挪威完全接受歐盟社會保障法令的協調。由于完全的自由流動，挪威6%的人口來自歐盟國家，這一比例甚至高于英國。若參照挪威模式，英國可繼續參與歐洲單一市場，這對維持英國的金融貿易地位至關重要，同時可獲得在稅收、農業等政策上更大的發言權。但挪威模式下，英國將繼續受到歐盟法律和政策的約束，并且失去對歐盟立法的表決權。在移民問題和社會保障領域，歐盟公民可繼續自由在英國移徙，并受到歐盟社保法令的保護。挪威模式被稱為“軟脫歐”模式，考慮到英國脫歐派對于主權和移民問題的強硬立場，挪威模式很難被采用。

瑞士是EFTA成員國，但不是EEA成員國。因此，瑞士沒有完全進入歐洲單一市場的資格。理論上，非EEA成員國無須遵守人員自由流動原則，但歐盟與瑞士在經歷艱苦的談判后，仍以“斷頭臺協議”形式使瑞士不得不接受適用人員自由流動原則——瑞士與歐盟在貿易、農業、交通等關鍵領域以部門合作形式達成百余項協議，為了保障人員自由流動原則的適用，歐盟在簽署的首份協議中即明確：一旦人員自由流動原則被破壞，則將終止瑞士與歐盟間的所有協議。相比挪威模式對歐盟的全面融入，瑞士模式更強調部門合作。人員自由流動原則的適用是歐盟與瑞士合作的前提，但瑞士對該項原則的適用規定了諸多過渡措施，以保護國內勞動市場并控制移民規模。對于瑞士，在締約后兩年內，瑞士政府可規定某些就業機會優先考慮本國工人(即不適用非歧視原則)；締約兩年后，瑞士公民獲得在歐盟內部自由移徙和與此相關的諸項權利；12年后，瑞士必須無條件尊重歐盟公民的自由流動權利。對于歐盟，歐盟公民在締約后的5年內可在配額范圍內進入瑞士，12年后獲得瑞士境內無條件的自由移徙權。此外，瑞士被允許對新歐盟成員國入境、跨境服務等內容施加限制。2014年瑞士公投通過“反對大規模移民”議題，瑞士聯邦憲法不得不將“移民在瑞士的居留必須以配額和最高數額加以限制，不符合本條規定的條約必須在三年內重新談判”寫入憲法。據此，瑞士必須和歐盟重談人員自由流動相關協定，但對歐盟而言這是難以談判的，二者至今未能達成協議。對英國而言，瑞士模式的部門合作具有較強的吸引力，英國有機會選擇只就商品和服務自由流動進行合作，或退而求其次，對人員自由流動的例外情況、過渡措施，以及社會保障領域的合作內容加以限制(如，瑞士拒絕使用跨境醫療合作指令)。此外，瑞士模式下，英國對歐盟的預算貢獻降低，且能夠保留部分進入歐洲單一市場的權利。但瑞士模式的問題同樣明顯，首先，英國很難說服歐盟放棄人員自由流動原則而達成其他部門的合作。其次，協議的權威性遠低于歐盟法律，英國與歐盟的合作穩定性降低。

挪威模式和瑞士模式均建立國家與歐盟的合作關系，且二者經由不同的歷史、動機和過程，最終都繼續適用人員自由流動原則。人員自由流動原則是歐洲單一市場的基礎原則、歐盟進行談判的前提，但這同樣是英國脫歐派最難以接受的，故而該問題將是英國與歐盟在后脫歐時代談判的核心。能否進入歐洲單一市場關涉英國的關鍵利益，也是談判的另一核心，但顯然歐盟將適用人員自由流動原則與此綁定。盡管鮑里斯聲稱脫歐后仍然有機會進入歐盟單一市場，但未能針對人員自由流動的爭議提供解決方案。

(四)第三條道路：超越國家主義和超國家主義

英國前首相特蕾莎·梅表示“我們并不打算采用已被其他國家設計出的模式”，這使外界對英國的“第三條道路”抱有期待。如果英國能與歐盟在社會保障合作上尋求一種更加超前的合作模式，這不僅將推動社會保障全球化的發展，在一定程度上也是英國對未來國家理念、國家身份和國際定位的重新探索和思考。但考慮到當前談判形勢的不如人意，以及COVID-19疫情影響下世界秩序的混亂，我們很難在短期內看到英國對于第三條道路的構筑。

盡管如此，一個理想中的第三條道路應有可預見的藍本。在價值上，公正、平等、非歧視、自由等普世的社會保障理念應當得到尊重和推崇。在技術上，數字化的社會保障應當得以推廣和更新，如，國家間的信息互換系統，社會保險待遇的期間累計、分別計算與支付，跨境醫療服務的清算和報銷等。在合作形式上，合作者不囿于單一意志，而是基于共同意志的聯盟，在特定領域進行選擇性整合，而在另一些領域進行選擇性分解，合作的過程應該基于對多樣性和多元化的尊重以及對于國際合作的興趣。在道路選擇上，第三條道路應當打破國家主義和超國家主義的二元之爭，發展出介于國家主義和超國家主義之間的第三條道路。

這將是以上四種場景中最令人期待同樣難以實現的一種，它將是跨國性社會保障合作的一次超前構想。盡管人們對此缺乏想象，但唯一可以確定的是，它仍然帶有歐盟社會保障體制的濃厚底色，這既是英國和歐盟移民社會場域的既有特性決定的，也是歐盟社會保障體系的世界領先地位決定的。

五、結論

逆全球化形勢下，在英國—歐盟這一特定互動場域之內，超國家主義在與日漸回潮的國家主義在象征性合法資本的爭奪戰中呈階段性撤退之態勢。國家主義在民族國家的國家、政黨、國民層面取得暫時性勝利，英國脫歐是這一結果的縮影。在國家主義和超國家主義的博弈中，主權是爭論的核心，而福利作為傳統意義上國家絕對主權的范疇，受到最多爭議。全球化市場的形成向世界傳播了社會公正、公民權利、平等、自由等普世意義的價值取向，在社會福利場域內的福利慣習或者說國際性話語秩序已然形成。隨著資本和人員的跨境流動，國家治理能力和治理空間出現重疊，國家福利的邊界也在重構。國家、超國家組織、跨國公司、社會團體等行為體置身于一個超國家的治理網絡，各自作為節點，貢獻資源、協商共議新的超國家性議題。在此背景下，國家向絕對主權，抑或說威斯特伐利亞體系的回歸絕無可能。

英國與歐盟業已形成的移民福利場域亦是如此。英國與歐盟在社會保障領域四十余年的合作已形成穩定的福利場域和福利文化，二者圍繞核心資本的競爭也在權力和結構的壓制下發展出穩定的競合關系。后脫歐時代，歐盟作為福利決策者的退出雖然將使場域的資本分配和結構發生重大改變，但“福利去邊界化”和“福利超國家化”的福利慣習在場域中傳播、彌漫，早已內化于行動者并引導其實踐，其基本邏輯和核心價值不會輕易更改乃至消失，相反它具有強烈的用戶粘性；另一方面，移民作為福利接受者的抵抗策略也使英國在后脫歐時代難以貿然關閉福利共治空間。因此，后脫歐時代，英國和歐盟仍然要在社會保障領域協商一套新的合作方案，而絕不會回到福利的國家主義。

民眾將移民視為造成本國福利緊縮的原罪，這種指摘帶有刻意的“選擇性失明”。福利緊縮是福利國家20世紀90年代以來的通病，英國多年奉行市場原教旨主義更加劇了福利削減。而移民對于英國經濟社會的積極貢獻卻在某種程度上被“選擇性忽略”。來自歐盟的移民不僅深刻影響了英國的勞動力市場，還對財政體系做出積極貢獻，卻在福利資格的獲取上受到較高限制。這種“選擇性建構”的結果是移民在事實上觸發了民眾的憤怒。未來英國與歐盟在探討流動勞動力的福利安排時必須解答兩個問題：福利制度如何適應流動性的增長和反移民情緒的增長？在經濟下行和移民流動增加的雙重背景下，福利改革如何擺脫福利民族沙文主義的趨勢？

以上問題的答案同樣將是國家主義和超國家主義互相博弈的結果，這個問題的答案或許還可以解答英國未來如何定義自己的國家身份和國際定位。全球化過程中，衰落的英國在不斷調整與歐洲乃至世界的關系，脫歐可以視作英國試圖重新校準國家身份、尋找國際定位的一次新的嘗試。但國家主義并非良藥，尋求變革的英國應該在脫歐后借機建構更加開放、多元的身份、公民資格、政治組織，而非尋求內向型國家主義。在對歐盟未來發展道路的探討上，存在某種二元的單一邏輯：要么一體化繼續深入發展，要么徹底回到民族國家體系，歐盟瓦解。而事實上，國家主義和超國家主義之間并非單線性的單一進路，在全球化和一體化的發展過程中存在多價值律。雖然國家的異質性阻礙了一體化的進一步發展，但超國家組織和民族國家的互動結構所留下的制度痕跡不會憑空消散，雙方會繼續互動磨合尋找到一條國家主義之上、超國家主義之下的新路徑。這條路徑可能指向歐盟未來發展的第三條道路：基于共同意志的選擇性整合和選擇性分解，并基于對多樣化和國際合作的興趣最終實現差異化整合。

注釋

①門洪華：《國家主義、地區主義與全球主義——兼論中國大戰略的謀劃》，《開放導報》2005年第3期。

②⑧蔡拓:《全球主義與國家主義》，《中國社會科學》2000年第3期。

③Tanja E. Aalberts, “The Future of Sovereignty in Multilevel Governance Europe—A Constructivist Reading，”JournalofCommonMarketStudies， vol. 42， no.1， 2004， pp.23-46．

④R.A.W. Rhodes, “The Hollowing Out of the State: The Changing Nature of the Public Services in Britain，”PoliticalQuarterly， vol. 65， no.2， 1994， pp.138-151．

⑤參見S.D. Krasner，InternationalRegimes， Ithaca: Cornell University Press， 1983．

⑥B. Jessop， “Hollowing Out the ‘Nation-State’ and Multi-Level Governance，” in Kennett Patricia, ed.,AHandbookofComparativeSocialPolicy， Cheltenham: Edward Elgar， 2013．

⑦鄭春榮：《歐盟逆全球化思潮涌動的原因與表現》，《國際展望》2017年第1期。

⑨劉濤：《世界社會中的不平等 我們是否需要一個全球的社會保障》，《社會保障研究(北京)》2013年第2卷。

⑩田德文:《歐盟社會政策與歐洲一體化》，北京：社會科學文獻出版社，2005年，第126-131頁。