鄉村“微腐敗”的特點、成因與治理

孫杰 蔣紫燕

摘要：鄉村“微腐敗”主要指鄉村基層干部利用自己微小的權力以謀取微利、損害基層群眾利益、散播不良風氣的腐敗行為。

鄉村“微腐敗”的特點主要表現為輕微性、易發多發性、群體性和村民對“微腐敗”行為容忍度較高。鄉村基層監督機制不健全、監管流于形式，對“微腐敗”懲治效果差，以及鄉村“官本位”的固有觀念、中國傳統的人情文化的影響和農民法律意識淡薄，是鄉村“微腐敗”的成因。治理鄉村“微腐敗”，必須堅持清單式“微權力”與問責制相結合，推行雙務公開、完善監督機制，高度重視鄉村干部隊伍建設，以及加強基層法治教育、培育法治文化。

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上明確指出，“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任[1]。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確提出要加大對基層小微權力腐敗的懲治力度。由此可見，黨中央對“微腐敗”問題高度重視。鄉村“微腐敗”雖然構不成貪腐大案，但是它損害了基層群眾的切身利益，敗壞了社會風氣，影響了基層治理現代化進程，造成的后果不容小覷。為鞏固黨風廉政建設和反腐敗斗爭成果、推動全面反腐向基層下沉，鄉村“微腐敗”問題亟待研究與解決。鑒于此，本文擬對鄉村“微腐敗”的特點、成因與治理加以探討，以期為預防與根治鄉村“微腐敗”提供參考。

一、鄉村“微腐敗”的內涵界定

有學者對“微腐敗”的概念進行了探討。余雅潔等[2]認為，“微腐敗”即腐敗的一個類別，是指從事公務的人員利用手中的公權力在“小”事上謀取私人利益或給公共利益造成了損失，通常是涉案金額在3萬元以下的違法違紀行為。周師[3]認為，“微腐敗”有雙重意涵，包括“以權謀私”與違背道德習俗兩種行為，并對與“微腐敗”相近的概念“小官巨腐”“亞腐敗”“灰色腐敗”進行了區分。“小官巨腐”主要指職級低但貪腐金額較大的犯罪行為;“亞腐敗”主要指在廉潔狀態和腐敗狀態之間所形成的一種尚未達到觸犯刑律的狀態，其行為主體不局限于基層，具有潛在的腐敗風險;“灰色腐敗”一般指“小腐敗”，主要表現在利用職務或職權收受金錢、禮品，具有隱蔽性、小額性、權力資本化等特點。孔繼海等[4]認為，鄉村“微腐敗”雖然是由小微權力引起的，但并不意味著其腐敗的規模是微小的，農村基層腐敗案件占比較大。綜上所述，筆者認為，鄉村“微腐敗”是指鄉村基層干部利用自己微小的權力謀取微利、損害基層群眾利益、散播不良風氣的腐敗行為。

二、鄉村“微腐敗”的基本特點

鄉村“微腐敗”是相對于大腐敗而言的，它是側重于“微權力”的腐敗，面向的是鄉村基層群眾，違法成本較低。近年來，鄉村“微腐敗”案件不計其數，雖然我國反腐工作全面推進，治理向基層下沉，但是鄉村“微腐敗”現象依然突出，群體性腐敗表現明顯。鄉村“微腐敗”具有以下基本特點。

1.輕微性

鄉村“微腐敗”中的“微”具體表現在以下三個方面。其一，權力的“微”。我們可以將“微腐敗”等同于“微權力”的腐敗，它是指在基層微權力領域發生的腐敗現象。例如，村干部不是利用手中的權力全心全意為村民服務，反而濫用權力，損害村民的切身利益。其二，腐敗程度的“微”。“微腐敗”之“微”，一般是指達不到犯罪程度的輕微違紀行為。例如，“虛報截留”“克扣挪用”“收受禮金”等行為明顯違紀，但就數額來說，還達不到我國司法實踐中貪污受賄3萬元的起刑點。其三，實施對象的“微”。“微腐敗”的實施對象，大多面向鄉村基層無權無勢的普通民眾和弱勢群體，他們在與村干部打交道時往往處于被動的狀態，缺少維權的意識和能力。

2.易發多發性

近年來，鄉村“微腐敗”呈現出易發多發的特點。2018年，中央紀委國家監委網站《監督曝光》欄目曝光的829起群眾身邊的腐敗和作風問題，涉及1408人，其中村干部為677人，占比高達 48.08%。2019年上半年，全國紀檢監察機關處分省部級干部20人，廳局級干部0.2萬人，縣處級干部1.1萬人，鄉科級干部3.7萬人，一般干部4.3萬人，農村、企業等其他人員16.1萬人[5]。由此可見，發生在群眾身邊的腐敗和作風問題依然突出，鄉村“微腐敗”易發多發的特點明顯。

3.群體性

從鄉村“微腐敗”行為主體的數量上看，其一般至少涉及兩個或兩個以上村干部。中國民間有句俗話，“常在河邊走，哪有不濕鞋？與其保持操守，不如隨波逐流，即使查也法不責眾”。村干部也正是受到了這種“從眾”“法不責眾”思想的影響，“相容”便成必然。近年來，“串案”“窩案”等群體性腐敗案件不在少數。譬如，2019年澠池縣法院開庭審理了一起村干部集體腐敗典型案件，仁村鄉雪白村原村委主任伙同其余6人，假借建設村綜合性文化服務中心的名義，惡意套取國家扶貧項目專項建設資金94 941元共同私分，同伙中除1人是村致富帶頭人外，其余5人全是村干部。

4.村民對“微腐敗”行為容忍度較高

村民對“微腐敗”行為容忍度較高。一般情況下，人們對腐敗容忍度越高，個人越容易無視腐敗甚至參與腐敗[6]。張遠煌等[7]認為，在行為上，民眾對腐敗抵制程度的高低影響當地腐敗現象的多少，對腐敗抵制程度越高，腐敗現象越少，反之亦然。“微腐敗”容忍度較高與一部分地區的村民文化水平不高、村風不正、法治思維缺乏，以及對相關政策不熟悉息息相關，也正是因為如此，才出現了村民對村干部“微腐敗”行為的監督不到位，同時又習慣性認為收受禮金是人情往來，不會構成違法，以致影響全民反腐的成效。

三、鄉村“微腐敗”的成因分析

中共十八大以來，我國全面從嚴治黨向基層下沉，治理鄉村“微腐敗”已經成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的工作重點。鄉村“微腐敗”是一個過程，也是一個結果，分析其成因對于我們治理“微腐敗”具有重要意義。鄉村“微腐敗”的成因既有客觀方面的，也有主觀方面的。

1.客觀原因

其一，國家對鄉村建設投入增加，權力下放。中共十八大以來，我國扶貧政策的推進、惠農支持力度的加大和鄉村振興戰略的實施，使得大量利好政策和項目資金向農村基層下沉。掌握了第一手資金、項目資源的鄉村基層干部，手中可支配的資源比以前增多，“以權謀利”的機會也相應增多。譬如，村干部侵占套取各類救濟金、補助款和集體資金，如基礎設施建設款、土地征用款、支農惠農補貼、民生建設項目資金等，使得原本用來扶持“三農”發展的巨額資金轉而落入了個人的口袋。

其二，監督機制不健全，監管流于形式。從當前一些農村基層治理的現實情況來看，監督機制形同虛設。具體表現在：一是在政務公開和村務公開的推行過程中，出現了“以點代面，避重就輕”的現象，導致信息傳導在 “最后一公里”出現了“梗阻”。基層群眾由于沒有掌握足夠的信息，無法實現對基層官員的有效監督，于是就給了村干部可乘之機。二是上級監督滯后。由于時間空間的限制，上級對基層的監督一般采取走訪、聽匯報等方式，獲得的信息多為經過過濾的二手信息，難以掌握基層真實情況。三是群眾監督效用有限。基層廣大民眾處于監督的弱勢地位，監督成本較高、監督舉報的渠道少，問題得不到有效解決。

其三，懲治效果差。一般情況下，農村基層“微權力”者的貪腐行為發案率與懲戒機制是否成正比關系，若懲戒機制健全、有力、執行到位，貪腐者的貪腐發生概率就小;反之，則大[8]。在我國的基層反腐敗法律法規體系中，許多法律法規在描述上過于寬泛，難以充分發揮作用。鄉村“微權力”腐敗者利用職務之便在權力運行的各個環節向扶貧資源、資金等領域滲透，與行賄人暗中勾結、中飽私囊，有著較高的隱蔽性和潛伏性，過于寬泛的法律法規既難以發現“微腐敗”，也難以對“微腐敗”進行有效懲治。

2.主觀原因

其一，鄉村“官本位”觀念根深蒂固。我國法律明確規定人民是國家的主人，公職人員應始終堅持全心全意為人民服務的宗旨。然而中國傳統的“官本位”觀念在一些人的頭腦中根深蒂固，“朝中有人好做官”的想法揮之不去。傳統社會的“官本位”是一種以官為本、以官為貴、以官為尊為主要內容的價值觀，認為做官升官才是利益獲取的根本途徑，其在當代社會所帶來的必然后果就是特權腐敗。在“官本位”觀念的影響下，一些官員濫用職權、謀取私利，滋生“微腐敗”，嚴重制約了基層民主實踐的發展。

其二，中國傳統人情文化的影響。當下的中國仍然是一個人情社會，這種人情表面上指人與人之間的感情，實則是用來饋贈對方的一種資源。一些官員在辦理村中事務的過程中，時常會收獲一定的利益或出于人情而利用職權、名望回報相關人員。有些人將人情關系的經營看作一種投資，期待著日后背負人情債的人以某種形式回饋。這種行為已為基層大多數群眾所認同并大肆傳播開來，從而導致基層社會“微腐敗”的蔓延。

其三，農民法律意識淡薄。總體來說，當前我國農民受教育程度還偏低，文化程度不高，相關法律政策知識欠缺，無法辨別村干部“暗箱操作”“坑蒙拐騙”“肆意斂財”的違法違規行為，有的甚至參與其中。在這種情況下，村民即使目睹村干部的腐敗行為，也不懂得如何采取法律途徑或通過信訪、舉報的方式來依法維護自身正當權益。

四、鄉村“微腐敗”的治理路徑

當前，防范基層“微權力”濫用，治理鄉村“微腐敗”需要從制度、組織、思想等方面入手，齊抓共管，綜合推進。

1.清單式“微權力”與問責制相結合

村干部所擁有的權力，以及用這些權力該做什么事情，村民都應該清楚。設立小微權力清單，有助于村民了解村干部的權力邊界，促使村干部按清單行使職權，謹慎用權，所以我們亟須制定農村小微權力清單。首先，應劃定村干部權力界限，具體到每個環節和部門，理清權力運行的脈絡和軌跡，明確劃出基層干部的權力范圍，規范權力運行軌道，限制基層干部的自由裁量權[9]。其次，重大事項管理應列入“微權力”清單范疇，并以小冊子的形式發放給村民，做到權為民所知。近年來，我國對“三農”的投入有增無減，項目資金、補助補貼、利好政策等等無一不向農村傾斜，在事關基層群眾的重大利益面前，必須將涉農事項的管理權限寫入清單之中。再次，推行問責制，做到違清單者必究。“微權力”清單的制定，只是起到了一個預先警示的作用，而問責制的引入，才能進一步構建基層干部規范化的權力運行體系。強化清單問責，應從基層干部的職權問題入手，緊緊抓住重點人員、主要資源、關鍵崗位，采取專項檢查、突擊檢查、及時復查等問責方式，對清單內的權力運用不當問題進行徹底問責。

2.推行雙務公開，完善監督機制

一方面，應推行雙務公開。村務、政務公開能夠大范圍地涵蓋關鍵信息，因此，我們應該創新信息公開方式，實現線上線下相結合，充分運用互聯網帶來的便捷條件，使用“四微一端”（微博、微信、微視、微電影、新聞客戶端）進行信息公開。應堅持信息公開的詳細化，如財務、村情、黨務、惠農政策、村民關心的熱點問題等都應公開，使雙務公開真正得到落實。應注重村務公開與政務公開之間的銜接，避免出現信息 “真空地帶”。另一方面，應建立健全監督管理制度。運用多元化監督方式，如黨內監督、職能部門監督、群眾監督、社會輿論監督等，建立健全村規民約，對大肆宴請行為進行規范，嚴格執行村干部述職述廉制度。暢通群眾監督渠道，設立投訴箱、舉報電話和線上線下相結合的監督檢舉形式，讓權益受損的群眾監督、維權的作用得到最大限度的發揮，并做好實名舉報信訪保密工作和舉報證人保護工作。另外，各級基層黨組織應起到領導主體責任，基層各級紀檢部門應履行監督責任，強化各級部門監督，做到巡視與上報相結合，消除形式主義，完善監督機制。

3.高度重視鄉村干部隊伍建設

加強鄉村干部隊伍建設，應從以下幾個方面著手。其一，要堅持任人唯賢。這就要求我們在選拔村干部時，做好把關工作：一是上級部門應規范地方村干部選舉活動，加強指導;二是應多方面考察村干部候選人;三是應拒絕“劣質”選拔行為，對拉幫結派、賄賂選舉、惡勢力操縱等干涉選舉的行為予以嚴厲打擊;四是應拓寬村干部候選人范圍，如優秀的退伍軍人、大中專畢業生和致富能手，進一步提高村干部隊伍的素質與服務水平。其二，應加強村干部隊伍培訓，尤其應加強對村干部的廉政教育、道德教育與法治教育，提高村干部的行政與服務水平，重視其實踐能力的培養，使村干部能夠自主推動鄉村建設，打造美麗鄉村。其三，應提高村干部生活待遇。應具體情況具體分析，落實補貼福利待遇辦法，妥善處理村干部退休問題，對鄉村基層干部一定要真心關懷，幫助其更有動力做好自己的本職工作。

4.加強基層法治教育、培育法治文化

法治文化和法治精神是現代政治文化的核心內容，是治理“微腐敗”的重要武器，因此，應加強基層法治教育、培育法治文化。首先，應加強對基層干部的法治教育，使他們帶頭學法、帶頭執法、帶頭用法、帶頭維護法律的權威和尊嚴，教育引導他們樹立“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治思維。其次，應增強村民法治意識，提高其依法維權能力。應定期開展學法教育小課堂、墻報宣傳、法律法規知識競賽和利用新媒體進行的網絡宣傳教育等活動。再次，基層自治組織應嚴格按照基層自治制度與法律法規參與管理公共事務。應采用基層法治教育與法治實踐相結合的方式，切實推進基層治理嚴格按照法律法規有序運轉，壓縮“微腐敗”生存的制度空間，防止壓案不報、瞞案不查，有效消除基層圈子小、熟人多、拉不下情面監督執紀的弊端，杜絕辦人情案、關系案[10]。

總之，治理鄉村“微腐敗”是一個復雜的系統工程，它需要多方面的共同努力。這就要求我們從制度上、組織上、思想上等多維路徑入手。在制度上，堅持清單式“微權力”與問責制相結合，讓權力的運用有處可查，有處可懲;堅持雙務公開、完善監督機制，讓鄉村自治在陽光下展開。在組織上，重視鄉村基層干部隊伍建設，團結基層干部，給予基層干部精神與物質上的鼓勵。在思想上，對村民、村干部進行法治教育，培育法治文化，遏制腐敗現象。唯有如此，方能形成廉潔有序公正的鄉村治理工作局面，構建出純潔的良性基層政治生態。參考文獻：

[1] 習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03（01）.

[2] 余雅潔，陳文權.治理“微腐敗”的理論邏輯、現實困境與有效路徑[J].中國行政管理，2018（9）：105.

[3] 周師.“微腐敗”概念辨析[J].湖南工程學院學報（社會科學版），2019（2）：75.

[4] 孔繼海，劉學軍.新時代鄉村“微腐敗”及其治理路徑研究[J].中共天津市委黨校學報，2019（3）：69.

[5] 2019年上半年全國紀檢監察機關共處分25.4萬人[N].人民日報，2019-07-24（04）.

[6] RAZAFINDRAKOTO M，ROUBAUD F.Expert opinion surveys and House＼|hold Surveys in sub＼|Saharan African[J].World Development，2010（8）：1057.

[7] 張遠煌，彭德才.民眾的腐敗容忍度：實證研究及啟示：基于世界價值觀調查數據的分析[J].廈門大學學報（哲學社會科學版），2017（1）：131.

[8] 劉衛花.鄉村振興戰略背景下農村基層“微權力”腐敗的防控[J].重慶行政，2019（5）：22.

[9] 袁方成，郭易楠.“雙務”公開聯動與鄉村“微腐敗”治理[J].黨政研究，2019（2）：33.

[10]方正.基層“微腐敗”的危害與治理[J].上海黨史與黨建，2017（10）：24.