完善應急管理法治體系研究

徐良

中共德州市委黨校 山東德州 253000

應急管理法治體系是國家應急管理體系的重要內容之一。應急管理屬于非常態下的治理，與常態下的國家和社會治理一樣，法治應該貫穿其中。常態下的國家和社會治理要運用法治思維和法治方式已經隨著全面依法治國的推進深入人心。非常態下的應急管理同樣需要法治，而且更尤其要注重法治。這次疫情應對有很多成功經驗，同時也存在一些反思，我們迫切認識到完善應急管理法治體系的必要性[1]。

1 應急管理法治體系的幾個重點問題

1.1 現行應急法律法規中存在規定不一的情況

我國目前應急法律法規散落于《突發事件法》、《傳染病防治法》、《防震減災法》、《消防法》等多部法律和條例中。這些立法大多有相關部門立法的背景，因此存在不少不協調不一致的法律規定。比如這次新冠疫情中就暴露出一個細節問題，《突發事件法》中規定縣級以上地方各級人民政府有疫情風險預警的責任，但《傳染病防治法》卻明文規定傳染病預警責任是國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府，這一細節問題，卻在疫情開始爆發之后被放大為一個眾人疑問和詬病的重大問題。不僅僅是發布預警信息方面，兩部法律在公布應急措施、宣布疫區等細節程序上，規定的責任主體和程序均不一致，這背后也暴露出以前部門主導立法的弊端[2]。

1.2 基層應急管理自治中暴露出來的一些問題

自治是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務，依法通過民主協商的方式，共同解決社區內公共事務和公益事業方面的問題。也就是說自治的前提是依法，自治不能突破法律的規定。這次新冠疫情突發，影響面大，如此大的沖擊下，基層的應急預案啟動確實存在手忙腳亂的情形。因此出現了個別不合理甚至不合法的應急措施，還有一些基層人員打著 “自治” 的幌子，濫用應急公權力，損害群眾利益，在防疫期間，通過各種媒體陸續被曝光出來。雖然在防疫大背景下，大部分群眾可以理解特殊時期的特殊政策，但如果政策不符合法治精神，或者過度甚至違法執法，會讓群眾對基層自治、德治與法治的關系產生困惑。

2 完善應急管理法治體系的著力點

2.1 完善國家緊急狀態立法，統一應急管理各相關部門、系統的相關應急法規及預案，避免銜接困難甚至各自為政的現象

（1）順應應急管理部機構改革，修改完善《突發事件應對法》。依法防控的前提是要有完善的法律法規可以依照。只有依法防疫，才能平衡維護社會正常穩定秩序和保護個人基本權利和自由、迅速恢復生活、生產秩序的關系，才能保證各項防疫措施有法可依，得到群眾的支持和擁護，從而保證防疫的效率、保證政府的公信力。這次《突發事件應對法》的修改要將應急管理的行政職權法定化，明確行政相對人的權利義務，明確不可以克減的公民權利。要呼應憲法中 “緊急狀態” 做出專門規定，對緊急狀態進行分級、細化。

（2）協調統一各應急相關部門的應急規制、預案，村（社區）的防疫辦法和通知要合法合規。各級各部門應急預案要根據《突發事件法》等應急法律法規進行梳理，不符合上位法和上級部門應急預案要抓緊進行修改和調整。尤其是一些部門的應急預案還是在《突發事件法》頒布之前就制定的，很多規定已經不符合當前要求，必須抓緊修改或者重新制定。衛生、消防等有關應急需要的不同部門之間也需要加大協調，可以考慮由應應急管理局牽頭，協調不同有關應急部門的規章、預案，以防出現銜接漏洞甚至各為其職，分散不和的現象，使得突發事件下的應急大打折扣。村（社區）的防疫辦法、通知等要依法制定，合法合規，上級統一把握統籌，不能為所欲為，侵犯公民合法權益[3]。

2.2 做好基層群眾對自治、法治和德治 “三治結合” 的正確理解和運用工作

（1）正確理解自治和法治的關系。自治不能突破法治的框架，法治是自治的重要保障。脫離了法治規范的自治，最終走向極端的無權威、無政府狀態或者是專制。基層社會治理中的法治要以自治為基礎，村（居）民委員會是群眾自治組織，群眾自治就是在法治的理性制度保障下鼓勵群眾自我表達，自我參與，自我管理。因此各級政府要引導村（社區）自治，制止違法和侵權的所謂 “硬核” 防疫措施。

（2）加大對群眾應急法律知識的普及。與平時相比，應急狀態下的公民權利適度受限，公權力適度擴張，以保證應對非常態下的緊急狀態。所以國家有專門的應急法律法規，比如《突發事件法》等，用法治的方式對公權力進行緊急狀態下的特殊授權。但不少群眾并不了解這些，有的群眾甚至接受不了為什么平時可以的事情緊急狀態下卻不可以了，甚至以平時了解的基礎法律知識推斷一些特殊的合法舉措是侵犯其正常權利。此次疫情暴露出來的應急法律知識宣傳普及短板是我們今后的改進重點之一。

（3）進一步推進基層依法行政能力培訓，提高應急管理下基層執法人員和臨時勸導人員應急處置能力。近幾年，基層執法人員的執法水平有很大提高。但如此大范圍的應急狀態下的基層執法考驗卻是第一次。經過這次疫情的歷練，基層執法人員應急執法的能力要有一次大提高，也要有反思。應急狀態下公權力加強但不是為所欲為，私權利受限但不能隨意侵犯。應急狀態下的基層執法更要注重法治思維和法治方式，否則會直接引起群眾的不解甚至抵觸。

這次疫情大量志愿者以及村（居）民自發組織的服務人員發揮了重要作用，以后這種臨時勸導和自發組織的服務人員的應急處置能力培訓要列入規劃，不能等著現用現培訓。培訓其基本的文明規范操作，以及遇到不配合的情形如何請求執法部門配合，如何依法處置，依法依規完成引導、規勸工作。