公共服務機構的績效管理

仇冬強

公共服務機構作為一個社會組織是因為需承擔某種使命才得以創立和存在的。在我國，公共服務機構的使命就是用最低的成本為廣大人民群眾提供最高效的服務。然而，公共服務機構由于其單向利他的屬性，其以最低的成本為廣大人民群眾提供最高效服務的使命和目標，在實現過程中難度可想而知。其中組織內部因素的困擾尤其關鍵。而組織績效管理與經營目標脫節甚至背離可以說是服務效益無法達到最大化的主要因素。這需要各類公共服務機構建立以包括績效管理為主要手段的科學管理體系對組織運行予以保障。

本文中所說的公共服務機構是指市場經濟體制下社會公共事業的一部分，包括公立醫療機構、公立教育機構、公立文化服務機構等。一切具有相同功能的私營機構、政府機關，以及公共工程、基礎設施等的建設和運營機構不包含其中。

一、近年來公共服務機構運營中面臨的主要問題

2020年伊始，一場突如其來的瘟疫席卷了神州，并迅疾蔓延至世界大部分國家。在我國，這場抗疫戰爭中成千上萬醫務工作者不顧個人安危堅守在抗疫一線，以頑強的毅力與新冠病毒進行了殊死的斗爭，挽救了一個又一個垂危的生命。一時間，醫務工作者再次成為了最可愛的人。他們用超出人類體能承受極限的忘我工作又一次譜寫出可歌可泣的篇章。

然而，曾幾何時我們的醫患關系已變的那樣緊張，以至于全國各地每年都會發生大量患者或患者家屬傷醫甚至殺醫的事件。關于醫院和醫生的負面報道充斥網絡，諸如藥品、設備供應商向醫務工作者提供巨額回扣，一個小疾病卻被醫院過度治療等新聞不絕于耳，讓人們在扼腕嘆息之余，內心更多了迷茫、疑慮甚至憤怒。醫生，這個介乎人和上帝之間的崇高的稱謂，其社會信用陷入了崩塌的漩渦。

為什么會這樣？難道不顧個人安危與病毒殊死搏斗的不是我們廣大的醫務工作者嗎？當然是他們。難道他們中的大多數人都是那種金錢至上、唯利是圖、不顧職業道德、失去醫者仁心的無良醫生嗎？當然不是。那當今社會上出現的這些與醫院、醫生相關的問題都是假的，純屬捏造？那也不是。它們當中的大部分都有事實、有證據，是客觀存在的。

那么，這些看似矛盾重重的表象下面到底隱藏著什么樣的問題？首先，可以肯定的說我們大多數醫務工作者都是擁有著良好職業素養和道德水準的白衣天使，毋庸置疑。問題其實出在我們主導的醫療體制改革的方向上。

二十世紀后期，新公共管理理論的盛行使我們的部分改革設計者誤以為通過將公共服務產品化和商品化，并通過引入私人部門的較為高效的管理技術，不僅可以為公共服務的供給帶來效率的提升和效益的提升，同時也可以大大減輕政府的管理壓力和資金負擔，可謂兩全其美。誠然，這一改革舉措確實有效的推動了多數公共服務領域的規模化發展步伐。從某種角度看，它產生了一定的積極意義。例如教育體系改革之后，高校的大擴招使我國的高等教育規模發生了巨大躍進，一定程度上解決了教育資源緊張的狀況。

然而，設計者們普遍地忽略了公共服務部門作為社會良性運轉基礎的“非排他性”和“非競爭性”特征。市場機制、競爭機制的引入和推廣，使公共服務部門的絕對利他性遭到挑戰和破壞。向錢看的指導思想在各系統中漸漸擴散開來，最終導致了類似上述醫患問題的產生和發展。事實說明，一個國家的醫療健康保障系統只有作為一個單純的利他的體系，才能保證它的效率和效能，才能保障它服務整個社會的質量。

遺憾的是，我們的醫療改革使醫療健康研究機構、醫院、甚至是醫學類院校都背上了經濟指標和創收任務。因此，治病救人這個原本只由醫患兩個元素組成的簡單的活動蛻變成了一個由多元素組成的極其復雜化的活動，摻入了多方的利益和訴求。其實，通過轟轟烈烈的教育體制改革，我們的公立教育體系更早的出現了類似的問題，只是因為領域不同所以表象各異。

一言以蔽之，作為具有“非排他性”、“非競爭性”和“絕對利他性”等基本特征的公共服務機構，其經營目標的偏離必然導致其服務效能的降低。而目標偏離而導致的績效導向扭曲，進一步放大了這種偏離所造成的不良后果。績效管理作為保障組織目標順利實現的主要手段很大程度上加速了問題的產生和發展。

二、改變與糾偏

讓人欣慰的是，最近幾年國家逐漸認識到問題的所在并著手開展了一系列糾偏的工作。以公立醫療機構為例，診療價格和藥品價格的反向調整，醫藥和醫療設施設備耗材推行集中公開招標采購，以及醫藥、醫用設備耗材等供應渠道上的“一票制”、“兩票制”管理等，都大大強化了醫院作為公共服務機構的利他性特征，在為廣大從業人員提供必要保障的同時，使廣大人民群眾的就醫成本得到了實實在在的降低，從而大幅提升了社會效益。而教育和公共文化領域的糾偏也進行了持續的摸索并取得了一定成果。

三、公共服務機構的使命

各類公共服務機構作為一個社會組織是因為需要承擔某種使命才得以創立和存在的。每個組織在存續和發展的過程中都需要確立它的愿景和目標。那么從事公共服務的機構，其使命、愿景和目標又是什么呢？關于這一點，盡管我們可以找到很多華麗的詞句進行詮釋，但一個簡單而樸素的定義就是以最低的成本為廣大人民群眾提供最高效益的服務。失去了服務大眾這一基本點，任何公立服務機構都沒有多少存在的價值。

那么這里的成本指的又是什么呢？顯然，它是指服務的提供方和接受方的成本之和，是整個社會需要負擔的總成本。而效益則是指服務活動帶來的社會總體效益，是物質和精神兩個層面所取得的收益的集合，包括經濟效益和社會效益等多個方面。

再次以治病救人這一活動為例，這里的成本是醫、患兩者承擔的經濟成本之合，同時也包含了以活動造成的社會影響為代表的精神成本。如果醫院以獲取經濟效益作為第一目標，那么患者所承擔的經濟成本就勢必上升，對整個社會早成的負面影響使精神層面的成本同樣大幅上升，最終導致總成本的上升。同樣，醫院以獲取經濟效益為導，精神層面的損失導致社會效益的下降也無法使社會總體效益最大化。雖然在這里我們很難對精神層面的成本和效益進行量化評估，但前邊提及的日漸突出的醫患矛盾問題對負面作用的嚴重程度還是給出了較為清晰的判斷。

四、績效管理的現實意義

公共服務機構的使命、愿景和目標清晰而明確就一定能夠實現服務效果的最優化和效益的最大化嗎？那不一定。以一家我所熟悉的公立圖書館為例。當你來到這座有著悠久歷史的公立圖書館的閱覽室，僅憑目測就可以做出判斷，這里供閱覽的書籍上架率大多時候都不足70%。也就是說，那里書籍的陳列量嚴重不足。

然而，與此形成巨大反差的是，這里的管理人員經常會將大量的書籍捆扎打包送進了書庫，使它們永別了讀者。這其中就不乏那些定價幾百上千的工具類書籍以及那些專業性強但又無明顯時效性的書籍。我們不能不正視一個問題，一方面國家每年耗巨資購進書籍，另一方面這些耗巨資購進的書籍中的大部分都被打包扔進了倉庫。損耗之巨大，浪費之嚴重，令人心疼。

可以肯定的說，在我國沒有哪個公立圖書館不是以服務社會、服務讀者為使命的，也沒有哪個公立圖書館不以切實提高自身服務質量作為其發展的目標。那么，是什么原因造成了上述問題呢？難道僅僅是因為個別人員責任心不強，存在投機取巧的思想？答案是復雜的，但組織績效管理與經營目標脫節甚至背離無疑是最主要的因素。

五、公共服務機構如何進行績效管理

人是趨利的。作為組織的一員，人們在組織關系中都具有經濟動機。如果付出的勞動與換取的結果根本無關或僅僅存在弱相關，那么投機取巧、不負責任等行為就在所難免。因此，績效管理以及績效管理的科學性和有效性對組織的健康發展和目標達成起著不可替代的作用。

同一個圖書館，如果它把閱覽室書籍年平均上架率不低于90%作為部門和個人工作績效的主要考核指標之一，書架上一定不再會空空蕩蕩。如果它把書籍分類和擺放順序的準確率以及整齊程度作為部門和個人工作績效的主要考核指標之一，書架上的書籍必定井然有序。

然而現實情況是，部門績效的考核根本不涉及這些最基本的也是最應該做好的服務內容。而職工的考核、評優、表彰，乃至職稱評定、職務升遷等等，要看學歷、看工齡、看人緣、看組織或參加各類活動的數量、看發表論文的多少，根本不看這類基礎工作的完成情況。所以，上述閱覽室所存在的問題是帶有必然性的。

情節是否十分熟悉呢？其實，在學校、醫院等一眾公共服務機構，情況又何嘗不是如此呢？大同小異而已。然而，如果教師不是以教書育人的質量為其績效考核的主要指標，醫生不是以上手術臺的次數多少和救治疑難病患的數量多少為其績效考核的主要指標，那工作上避重就輕、避實就虛，專諳舞文弄墨、嘩眾取寵的現象不但無法遏制反而會大行其道，值得整個社會給與警醒和反思。

六、結語

公共服務機構由于其單向利他的屬性，其以最低的成本為廣大人民群眾提供最高效益的服務的使命和目標，在實現過程中難度是可想而知的。其中組織內部因素的困擾尤其關鍵。這就需要它們建立以包括績效管理為主要手段的科學管理體系對組織運行予以保障。

這一管理體系，要把組織中絕大部分崗位在日常工作中的基本動作納入到管理和考核的機制中去，重設服務標準和績效標準，建立KPI指標體系，形成最終的績效解決方案并予以推行和貫徹，使科學的績效管理成為常態，成為考核、評優、表彰，乃至職稱評定和職務升遷的主要指標。

而這個系統中，每個工種、每個崗位，對其基礎工作完成情況的考核應該占到績效考核內容的50%以上。這樣才能引導和約束組織成員積極做好本崗位的基礎工作，從而為實現以最低的成本為廣大人民群眾提供最高效益的服務這一組織目標打下堅實基礎。

（作者單位：山東省圖書館）