美國(guó)應(yīng)急物資分發(fā)策略及啟示

文/吳大明

應(yīng)急物資分發(fā)是應(yīng)急管理的組成部分，對(duì)救援響應(yīng)及災(zāi)后恢復(fù)過(guò)渡等工作成敗具有至關(guān)重要意義。它是一個(gè)有機(jī)體系，實(shí)施開(kāi)展需要綜合考慮與之相關(guān)的各種因素，以系統(tǒng)化的思維制定工作內(nèi)容及開(kāi)展程序，確保救援物資和保障的分發(fā)到位，最終實(shí)現(xiàn)維持災(zāi)區(qū)正常基本生活秩序的目標(biāo)。

為了做好重特大事故災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備工作，以及系統(tǒng)化的建設(shè)，完善我國(guó)應(yīng)急物資分發(fā)體系，本文通過(guò)對(duì)美國(guó)應(yīng)急物資分發(fā)策略的介紹、總結(jié)和分析，為相關(guān)工作開(kāi)展提供參考和借鑒。

美國(guó)應(yīng)急物資分發(fā)工作概況

事故災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)區(qū)政府會(huì)立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，組織開(kāi)展應(yīng)急救援工作，與公眾自救、互救及社會(huì)援助，共同構(gòu)筑災(zāi)后應(yīng)急第一道防線。通常，重特大事件的突發(fā)不僅會(huì)對(duì)災(zāi)區(qū)公眾生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損害，更會(huì)對(duì)災(zāi)區(qū)的基本生活保障體系帶來(lái)極大沖擊。同時(shí)，由于事件可能會(huì)造成能源、道路交通、通信等中斷，增加了救援工作的困難，更影響了應(yīng)急物資分發(fā)工作的開(kāi)展。因此，制定科學(xué)、合理、可行的應(yīng)急物資分發(fā)預(yù)案，事先做好準(zhǔn)備，顯得尤為必要。

在美國(guó)，與災(zāi)害相關(guān)的應(yīng)急管理工作由美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）負(fù)責(zé)，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦力量，對(duì)后果超出地方應(yīng)對(duì)能力的地區(qū)給予聯(lián)邦援助。此外，由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)組織力量強(qiáng)大，其經(jīng)常會(huì)在事后及時(shí)組織援助行動(dòng)。但是，當(dāng)多方援助力量開(kāi)赴災(zāi)區(qū)時(shí)，加之災(zāi)區(qū)受限條件較多，往往會(huì)造成援助及應(yīng)急物資分發(fā)工作的混亂局面。

為解決此問(wèn)題，2015 年，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）與美國(guó)紅十字會(huì)、救世軍、希望之航、陸軍工程兵團(tuán)等共同制定了《跨部門(mén)應(yīng)急物資分發(fā)預(yù)案模板》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《模板》），指導(dǎo)應(yīng)急物資分發(fā)工作，以規(guī)范化模式促進(jìn)該項(xiàng)工作的高效有序開(kāi)展。

《模板》基本架構(gòu)及主要內(nèi)容

《模板》主要由10 個(gè)部分組成，分別是：概述；目的、適用范圍、預(yù)案假設(shè)、態(tài)勢(shì)；行動(dòng)方案；組織和職責(zé)分配；應(yīng)急物資分發(fā)的組織機(jī)構(gòu)和資源；信息收集、分析和傳達(dá)；行政和財(cái)務(wù)；預(yù)案制定與維護(hù)、培訓(xùn)和演練；（法規(guī)）授權(quán)與引用；相關(guān)附件。

其中，在“概述”部分，對(duì)應(yīng)急物資分發(fā)的概念作了明確的規(guī)定，指出：應(yīng)急物資分發(fā)是指獲取和交付維持生命的資源、衛(wèi)生用品和清潔用品，以滿足災(zāi)區(qū)公眾應(yīng)急需求，其工作開(kāi)展需要運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、設(shè)備技術(shù)和服務(wù)的支持。同時(shí)，對(duì)于《模板》的啟用條件及其與聯(lián)邦應(yīng)急相關(guān)預(yù)案的關(guān)系作了說(shuō)明。

在“目的、適用范圍、預(yù)案假設(shè)、態(tài)勢(shì)”部分，明確了《模板》制定的目的、工作范疇，以及協(xié)調(diào)各方開(kāi)展應(yīng)急物資分發(fā)工作；明確了《模板》的適用范圍，即用于各政府部門(mén)、社會(huì)組織及基層社區(qū)的應(yīng)急物資分發(fā)預(yù)案制定參考；給出了應(yīng)急物資分發(fā)預(yù)案制定實(shí)施的先決條件，即在重特大災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)區(qū)的應(yīng)急物資分發(fā)工作超出其當(dāng)?shù)爻惺苣芰?，在收到援助?qǐng)求后，聯(lián)邦政府及社會(huì)增援力量能夠在72 小時(shí)內(nèi)提供相關(guān)援助，同時(shí)，還將災(zāi)區(qū)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)人員工作能力、主要物資需求等視為工作開(kāi)展的影響因素；將把握災(zāi)區(qū)態(tài)勢(shì)作為應(yīng)急物資分發(fā)工作開(kāi)展的出發(fā)點(diǎn)，即通過(guò)加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害影響、獲取援助物資能力、物資需求、分發(fā)策略等評(píng)估，為各類(lèi)工作決策提供參考依據(jù)。

在“行動(dòng)方案”部分，從預(yù)案銜接、優(yōu)先物資分發(fā)、分發(fā)方式、組織開(kāi)展、站點(diǎn)設(shè)置、分發(fā)路線選擇、后勤保障和分發(fā)站點(diǎn)關(guān)閉等8 個(gè)方面，為災(zāi)區(qū)應(yīng)急物資分發(fā)工作提供了具體指導(dǎo)方案。其中，在預(yù)案銜接部分，指出了各階段、各項(xiàng)工作的開(kāi)展應(yīng)與《聯(lián)邦響應(yīng)跨部門(mén)行動(dòng)預(yù)案》等相關(guān)預(yù)案銜接；在優(yōu)先發(fā)放部分，將應(yīng)急物資分發(fā)的優(yōu)先程度分為生命維持（物資分發(fā)），生存舒適（物資分發(fā)），以及（公眾家庭）清理（物資分發(fā)），其他必需物資（分發(fā)）（見(jiàn)表1），規(guī)定了各項(xiàng)工作開(kāi)展的前提條件及對(duì)應(yīng)的物資清單；在應(yīng)急物資分發(fā)方式部分，提出了移動(dòng)社區(qū)定點(diǎn)分發(fā)、移動(dòng)逐戶分發(fā)、固定站點(diǎn)分發(fā)、得來(lái)速式分發(fā)、避難中心分發(fā)等5 種方式，明確各類(lèi)型物資分發(fā)的啟用條件和工作方式；在組織開(kāi)展部分，明確了聯(lián)邦政府、州及地方政府、非政府組織機(jī)構(gòu)等組織和參與應(yīng)急物資分發(fā)工作的形式，包括具體工作開(kāi)展計(jì)劃、提供場(chǎng)所、設(shè)備設(shè)施、人員力量等；在站點(diǎn)選擇部分，應(yīng)考慮到站點(diǎn)的便利性、流動(dòng)性、公眾熟知性、倉(cāng)儲(chǔ)性、設(shè)備設(shè)施等；在分發(fā)路線選擇部分，從地理位置、人口密度、災(zāi)民分布、運(yùn)輸便利、搬運(yùn)工人數(shù)量等因素，來(lái)考慮規(guī)劃物資分發(fā)的路線；在后勤保障部分，對(duì)于應(yīng)急物資倉(cāng)儲(chǔ)、補(bǔ)給及人員管理等工作開(kāi)展提出了具體的要求；在物資分發(fā)站點(diǎn)關(guān)閉部分，對(duì)分發(fā)站點(diǎn)的停運(yùn)條件作了規(guī)定，并對(duì)停運(yùn)前后的相關(guān)工作安排作了細(xì)致的規(guī)定。

在“組織和職責(zé)分配”部分，對(duì)各方面的大眾護(hù)理協(xié)調(diào)員職責(zé)、捐贈(zèng)事務(wù)管理專(zhuān)家作用、應(yīng)急援助工作組任務(wù)、響應(yīng)各階段應(yīng)急物資分發(fā)優(yōu)先級(jí)等方面作了規(guī)定。重點(diǎn)對(duì)應(yīng)急物資分發(fā)協(xié)調(diào)、物資捐贈(zèng)管理及相關(guān)注意事項(xiàng)作了細(xì)致的要求。

在“應(yīng)急物資分發(fā)的組織機(jī)構(gòu)和資源”部分，總結(jié)了經(jīng)常參與應(yīng)急工作的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，如美國(guó)紅十字會(huì)、基督復(fù)臨會(huì)社區(qū)服務(wù)會(huì)、救世軍、希望之航等，歸納了其參與應(yīng)急物資分發(fā)工作的形式及角色。在該部分中，還總結(jié)了與應(yīng)急物資分發(fā)有關(guān)的政府文件、指南及相關(guān)資料。

表1 應(yīng)急物資分發(fā)優(yōu)先度及內(nèi)容

在“信息收集、分析和傳達(dá)”部分，對(duì)信息處理工作開(kāi)展作了規(guī)定，包括參與人員信息共享、物資及后勤信息管理，以及公眾互動(dòng)信息等。此類(lèi)工作開(kāi)展主要通過(guò)信息收集、分析、處理和傳達(dá)，來(lái)實(shí)現(xiàn)各方信息的及時(shí)掌握和溝通，保障整體工作的同步推進(jìn)。

在“行政和財(cái)務(wù)”部分，對(duì)應(yīng)急物資分發(fā)小組及相關(guān)工作開(kāi)展應(yīng)獲得的權(quán)限、物資使用記錄、報(bào)告及跟蹤等提出了要求，以便加強(qiáng)財(cái)務(wù)等相關(guān)管理。

在“預(yù)案制定與維護(hù)、培訓(xùn)和演練”部分，對(duì)基于《模板》制定的預(yù)案，應(yīng)定期進(jìn)行維護(hù)完善，并對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)和演練。

在“（法規(guī)）授權(quán)與引用”部分，總結(jié)了與應(yīng)急物資分發(fā)相關(guān)的法律法規(guī)。

在“相關(guān)附件”部分，對(duì)應(yīng)急物資分發(fā)工作的重點(diǎn)事宜作了更加細(xì)致的規(guī)定，為深入開(kāi)展預(yù)案制定工作提供參考依據(jù)。

《模板》主要特點(diǎn)分析

從《模板》的內(nèi)容及應(yīng)急物資分發(fā)工作要求來(lái)看，其特點(diǎn)可概括為以下4 個(gè)方面：

一是定位清晰，目的意義明確。從《模板》制定出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，政府重視應(yīng)急物資分發(fā)預(yù)案制定及相關(guān)工作的開(kāi)展，從推進(jìn)應(yīng)急響應(yīng)救援工作開(kāi)展的角度，明確了應(yīng)急物資分發(fā)的定位和功能，即一方面負(fù)責(zé)應(yīng)急救援物資的接收，另一方面負(fù)責(zé)應(yīng)急物資的管理和分發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)救援物資的高效流轉(zhuǎn)，保障了災(zāi)區(qū)公眾的正常生活秩序。

二是科學(xué)性強(qiáng)，便于實(shí)踐應(yīng)用。對(duì)于應(yīng)急物資分發(fā)預(yù)案制定，《模板》提出其制定應(yīng)基于對(duì)災(zāi)情的合理假設(shè)，如在“目的、適用范圍、預(yù)案假設(shè)、態(tài)勢(shì)”部分中指出，預(yù)案的制定要充分考慮災(zāi)區(qū)自救能力、救援力量范疇、受災(zāi)公眾基本情況、災(zāi)區(qū)受災(zāi)情況、相關(guān)法規(guī)制度等。這種基于科學(xué)全面把握影響因素制定的預(yù)案，更有利于實(shí)踐應(yīng)用。

三是系統(tǒng)性強(qiáng)，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量?！赌０濉穼?yīng)急物資分發(fā)工作視為有機(jī)的系統(tǒng)工程，即工作開(kāi)展效果的好壞是各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)參與者及影響因素共同的結(jié)果。其中提出，在預(yù)案制定的時(shí)候，要充分考慮各方力量及其相互之間的合作，有效協(xié)調(diào)后勤保障、一線工作者和社區(qū)公眾，確保各項(xiàng)工作的順利對(duì)接及信息的通暢同步。

四是細(xì)致入微，充分考慮各類(lèi)情況。在援助物資的接受方面，不僅要考慮援助物資的來(lái)源保障，更要考慮其可達(dá)性，即能否順暢及時(shí)抵達(dá)災(zāi)區(qū)；在災(zāi)區(qū)援助物資的管理方面，不僅要考慮物資儲(chǔ)備、人員部署及倉(cāng)庫(kù)站點(diǎn)選取，更要結(jié)合應(yīng)急響應(yīng)進(jìn)程動(dòng)態(tài)，不斷提高災(zāi)區(qū)公眾基本生活質(zhì)量，為向恢復(fù)階段過(guò)渡做好準(zhǔn)備；在應(yīng)急物資分發(fā)方面，不僅考慮到各種分發(fā)方式和分發(fā)路線，更考慮到對(duì)特殊群體的照顧。

啟示借鑒

2019 年12 月至今，我國(guó)打響了一場(chǎng)抗擊新型冠狀病毒的醫(yī)療衛(wèi)生戰(zhàn)役，其關(guān)系我國(guó)人民群眾生命健康安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，更影響全人類(lèi)共同命運(yùn)的生死抉擇。期間，由于種種原因，致使一段時(shí)期內(nèi)的疫區(qū)醫(yī)療救援物資接收和分發(fā)工作延滯，影響了救援工作的開(kāi)展。其暴露了相關(guān)機(jī)制的不健全，更反映了對(duì)于應(yīng)急物資分發(fā)工作的準(zhǔn)備不足。為此，應(yīng)吸取教訓(xùn)，參考借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，從以下5 個(gè)方面來(lái)健全完善我國(guó)應(yīng)急物資分發(fā)工作，夯實(shí)應(yīng)急管理工作基礎(chǔ)。

一是加快應(yīng)急物資分發(fā)相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)。一方面，在開(kāi)展應(yīng)急管理主要法律法規(guī)體系建設(shè)的同時(shí)，增加對(duì)應(yīng)急物資分發(fā)工作的規(guī)定，從物資儲(chǔ)備、調(diào)撥運(yùn)輸、接收使用、人力保障等方面，為應(yīng)急物資分發(fā)工作的開(kāi)展提供法律依據(jù)；另一方面，通過(guò)梳理應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，從各個(gè)角度找出以法律建設(shè)推進(jìn)應(yīng)急物資分發(fā)工作的立法內(nèi)容，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，重點(diǎn)考慮經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然環(huán)境及人文等對(duì)應(yīng)急物資分發(fā)工作的影響，特別要加強(qiáng)對(duì)不同地理區(qū)域、高風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害、特殊群體及重點(diǎn)企業(yè)等關(guān)注，例如，在殘疾人保障相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)中，增加對(duì)其事故災(zāi)害應(yīng)急保障的法律規(guī)定，規(guī)范和指導(dǎo)相關(guān)工作的開(kāi)展。

二是健全完善科學(xué)系統(tǒng)化的全國(guó)應(yīng)急物資分發(fā)體系。從應(yīng)急管理整體工作開(kāi)展的大局出發(fā)，基于保障應(yīng)急響應(yīng)工作的順利開(kāi)展，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)應(yīng)對(duì)重特大事故災(zāi)害需求，構(gòu)建完善國(guó)家、地方和基層社區(qū)的應(yīng)急物資分發(fā)體系。

其中，在國(guó)家層面上，要注重全國(guó)層面上的應(yīng)急物資統(tǒng)籌管理，完善各類(lèi)事故災(zāi)害救援保障物資的儲(chǔ)備和前期部署，形成覆蓋重點(diǎn)區(qū)域的各類(lèi)救災(zāi)物資調(diào)撥保障能力，同時(shí)，應(yīng)著重加強(qiáng)跨部門(mén)專(zhuān)業(yè)力量的協(xié)調(diào)配合，形成應(yīng)急物資分配工作的各部門(mén)合力；在地方層面上，根據(jù)國(guó)家整體部署方案，結(jié)合地方實(shí)際情況，制定覆蓋行政轄區(qū)的應(yīng)急物資分發(fā)預(yù)案，有效做好協(xié)調(diào)銜接國(guó)家、基層和社會(huì)各方救災(zāi)援助力量的準(zhǔn)備工作；在基層社區(qū)層面上，要全面掌握小范圍內(nèi)的社會(huì)生產(chǎn)生活特點(diǎn)、自然地理環(huán)境狀況、道路通信與基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、人口數(shù)量及特殊人群分布，制定符合本地區(qū)的應(yīng)急物資分發(fā)預(yù)案，定期對(duì)預(yù)案涉及部門(mén)和人員進(jìn)行培訓(xùn)和演練，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)修改完善。

三是要摸清全社會(huì)應(yīng)急力量發(fā)展現(xiàn)狀及引導(dǎo)鼓勵(lì)其健康發(fā)展。社會(huì)應(yīng)急力量是應(yīng)急管理的重要組成部分，從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)力量在保障持續(xù)響應(yīng)救援工作中具有不可替代的作用。例如，在應(yīng)急物資分發(fā)工作上，美國(guó)的紅十字協(xié)會(huì)、教會(huì)及信仰團(tuán)體等，已成為該項(xiàng)工作參與的重要力量。因此，在下一步工作中，在全面摸底的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社會(huì)應(yīng)急力量建設(shè)的力度，制定利于其健康發(fā)展的政策措施，健全完善其參與響應(yīng)救援及應(yīng)急物資保障工作的機(jī)制，為用好這支力量打好基礎(chǔ)。

四是加強(qiáng)應(yīng)急物資分發(fā)相關(guān)的科研開(kāi)展及人才隊(duì)伍建設(shè)。從美國(guó)應(yīng)急物資分發(fā)工作開(kāi)展及《模板》內(nèi)容可以看出，開(kāi)展應(yīng)急物資分發(fā)相關(guān)科研工作，是做好該項(xiàng)工作的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)對(duì)不同地區(qū)、不同災(zāi)害類(lèi)型的發(fā)生發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)及后果分析和評(píng)估工作，模擬構(gòu)建事件后果和影響模型；加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)應(yīng)急物資需求的研究工作，制定保障各類(lèi)人群基本生活需求的應(yīng)急物資儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)和分發(fā)清單，結(jié)合事件評(píng)估結(jié)果，研究物資儲(chǔ)備的全國(guó)布局；加強(qiáng)對(duì)政府、社會(huì)及社區(qū)等相關(guān)力量的應(yīng)急物資分發(fā)能力評(píng)估，以此為依據(jù)，定向開(kāi)展弱勢(shì)環(huán)節(jié)的建設(shè)完善工作；開(kāi)展對(duì)應(yīng)急物資分發(fā)工作執(zhí)行落實(shí)的具體方案研究，重點(diǎn)關(guān)注工作細(xì)節(jié)、程序階段的合理性和科學(xué)性。

此外，應(yīng)將與應(yīng)急物資分發(fā)工作相關(guān)的人才隊(duì)伍建設(shè)視為落實(shí)各項(xiàng)工作的重要支撐，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)捐贈(zèng)分發(fā)管理及相關(guān)工作開(kāi)展的專(zhuān)家人才，為工作開(kāi)展提供科學(xué)的管理手段。

五是營(yíng)造應(yīng)急物資分發(fā)工作建設(shè)的全社會(huì)參與氛圍。從以往經(jīng)驗(yàn)和研究結(jié)果來(lái)看，社區(qū)和公眾是事故災(zāi)害發(fā)生后的首要沖擊對(duì)象，加強(qiáng)社區(qū)和公眾應(yīng)急能力建設(shè)，能夠有效防范事故災(zāi)害發(fā)生，降低事件后果損失。在應(yīng)急物資分發(fā)工作方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)和公眾的宣傳，指導(dǎo)制定應(yīng)急物資需求清單、規(guī)劃物資儲(chǔ)備和分發(fā)場(chǎng)所、設(shè)計(jì)分發(fā)方案程序，廣泛宣傳與應(yīng)急物資分發(fā)工作開(kāi)展的注意事項(xiàng)，確保公眾掌握其附近的應(yīng)急物資分發(fā)場(chǎng)所及相關(guān)流程。同時(shí)，鼓勵(lì)以家庭為單位，結(jié)合社區(qū)、地區(qū)及國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)及支援到達(dá)的預(yù)估時(shí)間，科學(xué)開(kāi)展應(yīng)急物資儲(chǔ)備，有效提高家庭的自救水平。