工傷預(yù)防工作開展現(xiàn)狀思考

劉輝霞

（廣東省工傷康復(fù)中心，廣東 廣州 510440）

0 引言

自2009 年和2013 年開展工傷預(yù)防試點(diǎn)工作以來，全國各省市積極探索工傷預(yù)防的工作機(jī)制與模式，并取得較好成效。《人力資源社會保障部、財(cái)政部、國家衛(wèi)生計(jì)生委、國家安全監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)工傷預(yù)防費(fèi)使用管理暫行辦法的通知》（人社部規(guī)〔2017〕13 號）（以下簡稱“人社部規(guī)〔2017〕13 號”）文頒發(fā)后，各省市相繼出臺工傷預(yù)防項(xiàng)目或工傷預(yù)防費(fèi)使用辦法等相關(guān)文件，堅(jiān)持“突出重點(diǎn)，政府主導(dǎo)，專業(yè)運(yùn)作，確保安全，逐步推開”的原則，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)工傷預(yù)防工作，取得了一定成效。

1 全國工傷預(yù)防工作整體推進(jìn)情況

1.1 近4 年全國工傷預(yù)防費(fèi)使用情況

據(jù)人力資源和社會保障部內(nèi)部資料顯示，2015 年預(yù)防費(fèi)使用情況。工傷保險基金支出509 億元，比上年度增長68%，其中工傷保險待遇支出91 億元，勞動能力鑒定費(fèi)支出2 億元，工傷預(yù)防費(fèi)支出3 億元，其他支出2億元，轉(zhuǎn)移支出1 億元，分別占總支出的98.7%、0.3%、0.5%、0.3%和0.2%，數(shù)據(jù)顯示，預(yù)防費(fèi)支出占比較少。除北京和甘肅無工傷預(yù)防費(fèi)支出外，30 個省份有預(yù)防費(fèi)支出，其中宣傳費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)占12%，其他占32.4%。

2016 年預(yù)防費(fèi)使用情況。2016 年工傷保險基金支出610 億元，其中工傷保險待遇支出604 億元，勞動力鑒定費(fèi)支出16 億元，工傷預(yù)防費(fèi)支出2.3 億元，其他支出25 億元，分別占總支出的98.96%、0.26%、0.37%、0.41%。除北京、重慶、新疆兵團(tuán)和甘肅外，28 個省份其中宣傳費(fèi)占50.8%，培訓(xùn)費(fèi)占12.2%，其他占37%。

2017 年預(yù)防費(fèi)使用情況。除北京、重慶和甘肅外，28個省份和新疆兵團(tuán)均有預(yù)防費(fèi)支出，總計(jì)2.9 億元，同比增加0.67 億元。統(tǒng)計(jì)報表顯示，預(yù)防費(fèi)支出項(xiàng)中，宣傳費(fèi)占54.1%，培訓(xùn)費(fèi)占16.4%，其他占29.5%。

2018 年預(yù)防費(fèi)使用情況。除北京、重慶和青海外，28個省份和新疆兵團(tuán)均有預(yù)防費(fèi)支出，總計(jì)2.7 億元，同比減少0.29 億元。2015—2018 年，工傷預(yù)防費(fèi)使用前10 位的省市，2014—2018 年工傷保險基金收支結(jié)余情況，見表1，表2。

1.2 近年工傷預(yù)防取得的成效

1.2.1 全社會工傷保險政策知識知曉率大幅提高

近年來，國家人社部帶頭開展了一系列工傷保險的宣傳活動，如：線上線下有獎問答，工傷保險進(jìn)央企，工傷保險集中宣傳周，工傷保險走進(jìn)扶貧車間，工傷保險微電影、動漫視頻片、宣傳品的設(shè)計(jì)與制作，工傷保險征文，微信公眾號等系列線上線下活動，對工傷保險知識進(jìn)行全方位宣傳。同時，還通過大量的工傷預(yù)防專項(xiàng)宣傳培訓(xùn)活動進(jìn)園區(qū)、進(jìn)街道、進(jìn)企業(yè)，點(diǎn)對點(diǎn)地與各從業(yè)人員進(jìn)行工傷保險知識的宣傳與推廣，工傷保險政策知識知曉率大幅度提高。

表1 2015—2018年工傷預(yù)防費(fèi)用使用前10位的省市

表2 2014—2018年工傷保險基金收支結(jié)余情況[1]

表3 五城市工傷保險知曉率全社會抽樣網(wǎng)上調(diào)查情況

對此，廣東省工傷康復(fù)中心在2015 年對全國10 個準(zhǔn)備開展工傷預(yù)防工作的城市進(jìn)行了全社會工傷保險政策知識知曉率網(wǎng)上調(diào)查。2018 年再次調(diào)查時，有5 個城市因沒有開展而被剔除，對已經(jīng)開展了工傷預(yù)防的5 個城市進(jìn)行了抽樣調(diào)查（見表3）。其中，廣州從2009 年開始進(jìn)行工傷預(yù)防宣傳培訓(xùn)，佛山和成都從2015 年開始，連續(xù)開展了3年，調(diào)查結(jié)果見表3。從表中可以看出，廣州、佛山作為珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市，起初的基礎(chǔ)工作還是優(yōu)于內(nèi)地的成都，但工作開展3 年以來，取得了良好的成效，目前，全社會工傷保險政策知識知曉率基本與佛山持平。

1.2.2 征繳面擴(kuò)大，工傷保險基金總額逐年增加

自2004 年《工傷保險條例》實(shí)施以來，一直圍繞工傷保險“切實(shí)維護(hù)工傷職工的救治權(quán)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)；促進(jìn)工傷預(yù)防與職業(yè)康復(fù)；分散用人單位的工傷風(fēng)險”的立法宗旨，工傷保險的作用得到了認(rèn)可，自愿繳納工傷保險的企業(yè)越來越多，截至2018 年底，工傷保險參保人數(shù)達(dá)到2.39 億人，基金節(jié)約達(dá)1 784.9 億元。

1.2.3 企業(yè)和員工的工傷預(yù)防意識明顯提高

企業(yè)的工傷預(yù)防意識有了明顯提高，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：企業(yè)的參保意識提高了，參保率基本能做到應(yīng)保盡保；企業(yè)投入安全生產(chǎn)的經(jīng)費(fèi)和精力較以往更多；企業(yè)的工作環(huán)境有明顯改善；企業(yè)的安全生產(chǎn)、工傷預(yù)防制度更加健全完善，企業(yè)與有關(guān)部門在工傷預(yù)防工作開展過程中配合更加緊密。員工的知識、信念和行為改善得分得到了大幅度的提高。如：廣州市2016 年的粘膠劑行業(yè)的139 家企業(yè)經(jīng)過工傷預(yù)防培訓(xùn)后，員工知識、信念和行為得分有明顯提高；2017 年的201 家建筑工地的員工經(jīng)過工傷預(yù)防培訓(xùn)后，工傷預(yù)防意識也有了明顯提高，詳見表4，5。

1.3 部分省市工傷預(yù)防開展情況

1.3.1 廣東模式

全方位、立體式工傷預(yù)防宣傳模式+點(diǎn)線面相結(jié)合的工傷預(yù)防培訓(xùn)模式。廣東省貫徹落實(shí)國家人力資源和社會保障部工作部署，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，努力踐行“預(yù)防優(yōu)先”理念，著力健全工傷預(yù)防制度機(jī)制，引進(jìn)先進(jìn)的工傷預(yù)防培訓(xùn)理念與技術(shù)，根據(jù)國內(nèi)企業(yè)實(shí)際情況，探索出一套具有“低成本、易實(shí)踐、回報高、成效明顯”的現(xiàn)場互動與持續(xù)改善式工傷預(yù)防培訓(xùn)模式，實(shí)現(xiàn)了多維度、廣視角、立體式工傷預(yù)防宣傳模式，創(chuàng)建了“共建共治共享”工傷預(yù)防新格局。近5 年來，廣東省參保單位工傷發(fā)生率從0.47%降至0.35%，下降幅度達(dá)25.5%；全省工傷保險平均費(fèi)率從0.63%降至0.32%，下降幅度達(dá)49.2%，處于全國最低水平[3]。

表4 廣州市2016-2017年工傷預(yù)防成效評估表

表5 廣州市2016-2017年工傷預(yù)防項(xiàng)目成效評估表

1.3.2 成都模式

四川省成都市作為國家人力資源和社會保障部2013年底確定的全國50 個工傷預(yù)防試點(diǎn)城市之一，2014 年正式啟動，從2015 年開始工傷預(yù)防試點(diǎn)工作，并將此項(xiàng)工作列為全市深化改革項(xiàng)目，自2015 年在四個區(qū)（市）縣開展試點(diǎn)，取得了一定成效；2016 年擴(kuò)大到9 個區(qū)（市）縣，通過公開招標(biāo)的形式，確定廣東省工傷康復(fù)中心作為專業(yè)實(shí)施單位，試點(diǎn)區(qū)（市）縣與專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，勇于探索，積極創(chuàng)新，通過建立區(qū)、街道、社區(qū)、企業(yè)“四級聯(lián)動”機(jī)制，主動解決試點(diǎn)工作中的困難和問題，突出工傷預(yù)防針對性、知識性、趣味性和時代性要求，強(qiáng)化規(guī)則意識，建立健全工傷預(yù)防相關(guān)政策體系；強(qiáng)化責(zé)任意識，建立健全工傷預(yù)防工作機(jī)制；強(qiáng)化排頭兵意識，篩選試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)；強(qiáng)化過程監(jiān)督意識，切實(shí)做到全要素全方位責(zé)任落實(shí)；強(qiáng)化需求導(dǎo)向意識，做到了工傷預(yù)防走進(jìn)企業(yè)、走進(jìn)車間、走進(jìn)工地、走進(jìn)街道、走進(jìn)社區(qū)，營造出濃厚的工傷預(yù)防文化氛圍。

3 年來，成都市通過工傷預(yù)防宣傳、培訓(xùn)，全市工傷參保數(shù)人數(shù)從2015 年的346.11 萬人增長至2017 年底的423.81 萬人，增長22%；工傷案件從2015 年的1 萬2 700 余件下降至2017 年的10 991 件，下降13.5%；工傷保險基金支出從2015 年的5.63 億元下降至2017 年的4.44 億元，下降21%。2017 年成都市工傷保險基金結(jié)余34.38 億元，占四川省工傷基金結(jié)余的53%以上[3]。

2 工傷預(yù)防取得成效的主要原因

2.1 成立組織，行動有保障

試點(diǎn)開始后，各級人社局高度重視，為了確保年度工傷預(yù)防項(xiàng)目有序開展，強(qiáng)化工傷預(yù)防工作的管理和督導(dǎo)，各城市成立了多部門的領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)合工作組，組織領(lǐng)導(dǎo)預(yù)防工作，主要包括兩種形式：一是由市級政府牽頭，聯(lián)合相關(guān)部門組成聯(lián)席會議或領(lǐng)導(dǎo)小組，如安陽、成都成立的以常務(wù)副市長為組長，人社、財(cái)政、應(yīng)急、衛(wèi)健、工會、審計(jì)、監(jiān)察等部門負(fù)責(zé)人為成員的工傷預(yù)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組；二是由社會保險部門發(fā)起與上述部門的合作與協(xié)調(diào)，主要城市和地區(qū)有：廣州、深圳、珠海，鄭州、三門峽，聊城；海南省的省本級、海口、儋州等地市。

明確各領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)合工作組職責(zé)：一是健全和完善工傷預(yù)防相關(guān)領(lǐng)域政策文件；二是篩選工傷預(yù)防重點(diǎn)領(lǐng)域，重點(diǎn)行業(yè)與企業(yè)；三是共同開展宣傳活動。四是監(jiān)督工作的落實(shí)。如成都市的工傷預(yù)防聯(lián)席小組成員，在市人社局的牽頭下，經(jīng)常帶隊(duì)前往參保單位，進(jìn)行工傷預(yù)防服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督與檢查，督促參保單位配合做好工傷預(yù)防工作。

2.2 健全政策，有章可循

自2017 年人社部規(guī)〔13〕號文出臺后，各省市根據(jù)本省實(shí)際，對文件進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)或進(jìn)一步明確，如廣東省專門出臺了《工傷預(yù)防項(xiàng)目管理辦法》，在辦法中不僅明確了工傷預(yù)防的經(jīng)費(fèi)來源、工傷預(yù)防的使用范圍、工傷預(yù)防的服務(wù)機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目的篩選，還根據(jù)多年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，明確了篩選的項(xiàng)目原則與培訓(xùn)的績效考核評估指標(biāo)。要求培訓(xùn)后須跟蹤回訪至少6 個月以上，員工知識、信念和行為得分需改善達(dá)到15%以上，工傷事故發(fā)生率減少15%以上。江蘇、湖北、山東等省也根據(jù)本省實(shí)際情況，出臺了相對應(yīng)的管理辦法。

2.3 強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)加管理

各項(xiàng)目開展過程中，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)工傷預(yù)防項(xiàng)目確定、政府采購、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理等政策規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算安排，依法規(guī)范使用工傷預(yù)防專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，提高了基金的有效使用效率，同時也做到了自覺接受參保單位和社會各界的監(jiān)督，將工傷預(yù)防項(xiàng)目的開展和經(jīng)費(fèi)使用情況不定時向社會公布。

2.4 因地制宜，突出實(shí)效

各級人社局充分發(fā)揮求真務(wù)實(shí)的精神，積極探索，勇于實(shí)踐，結(jié)合本地市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與企業(yè)實(shí)際情況，努力探索工傷預(yù)防工作機(jī)制，突出本地特色，致力于宣傳新形式、新氣象、新舉措，如廣東探索“互聯(lián)網(wǎng)+工傷預(yù)防”新模式，成都高新區(qū)探索基于互聯(lián)網(wǎng)+工傷預(yù)防績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建，勞務(wù)服務(wù)公司、新業(yè)態(tài)新經(jīng)濟(jì)等工傷預(yù)防新課題，確保工作取得實(shí)效。

2.5 統(tǒng)籌協(xié)作，市區(qū)聯(lián)動

各級人社局在項(xiàng)目開展過程中，統(tǒng)籌規(guī)劃，牽頭與財(cái)政、應(yīng)急、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級各單位溝通協(xié)作，充分發(fā)揮各單位的特長和優(yōu)勢，做到優(yōu)勢互補(bǔ)，資源整合，加快了推進(jìn)工傷預(yù)防工作的進(jìn)度。同時，在工作過程中，建立了工傷預(yù)防工作匯報制度，加強(qiáng)市區(qū)聯(lián)動，對工作中遇到的問題，及時向統(tǒng)籌地級市人社局反饋。如：成都市人社局把工傷預(yù)防工作作為深化改革中的一件大事來抓，建立了工作任務(wù)報表和每月一期的工作簡訊報告制度，對工傷預(yù)防中的典型代表，先進(jìn)事跡進(jìn)行表揚(yáng)，對貫徹落實(shí)不到位或進(jìn)度拖延的予以批評，起到了良好的監(jiān)督、促進(jìn)作用。

2.6 政府主導(dǎo)，三方合力

各地各級人社局高度重視，在項(xiàng)目啟動前，召開規(guī)格較高的項(xiàng)目啟動會，旨在讓轄區(qū)內(nèi)各部門各企業(yè)高度重視，積極配合。在項(xiàng)目啟動會上，講清談透為什么要做工傷預(yù)防，工傷預(yù)防會為企業(yè)帶來哪些經(jīng)濟(jì)和社會效益，工傷預(yù)防如何做，企業(yè)如何配合，打消企業(yè)的顧慮，讓企業(yè)大力配合。專業(yè)機(jī)構(gòu)的選定是關(guān)鍵，只有專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)態(tài)度、專業(yè)水平得到企業(yè)的高度認(rèn)可，企業(yè)才可能認(rèn)可和支持此項(xiàng)工作的開展。

2.7 防控重點(diǎn)，遏制事故

針對職業(yè)病危害大，可防可控的特點(diǎn)，對于職業(yè)危害因素多，工傷事故發(fā)生率高的行業(yè)，作為重點(diǎn)防控行業(yè)，如廣東省將噪聲、粉塵，有毒有害作業(yè)等職業(yè)危害大、勞動保護(hù)落后的企業(yè)，以及建筑、礦山、危險化學(xué)品等高風(fēng)險企業(yè)，列為工傷預(yù)防防控的重點(diǎn)，加大預(yù)防監(jiān)控力度，取得事半功倍的良好效果。如山東聊城，將機(jī)械制造和化工列入重點(diǎn)行業(yè)，主抓重點(diǎn)企業(yè)，開展現(xiàn)場互動與持續(xù)改善式工傷預(yù)防培訓(xùn)模式，取得了較好的成效。

3 存在的困難與問題

從表1，表2 可以看出，全國工傷預(yù)防費(fèi)支出比例與《工傷保險條例》要求的提取比例——上年度征繳費(fèi)用的2%，相差較大，這說明一些地區(qū)對工傷預(yù)防工作的不重視或工作技術(shù)或能力有待提高，與實(shí)現(xiàn)以人為本的現(xiàn)代工傷保險制度這一目標(biāo)，還存在較大差距。分析其主要原因如下：

一是工傷預(yù)防費(fèi)提取比例有了下降。人社部規(guī)〔2017〕13 號文件頒發(fā)后，預(yù)防項(xiàng)目實(shí)施主體、費(fèi)用支出管理方式較以往有較大改變，該辦法規(guī)定預(yù)防費(fèi)提取比例不得超過統(tǒng)籌地區(qū)上年度工傷保險基金征繳收入的3%，使得預(yù)防費(fèi)總額減少。

二是服務(wù)范圍收緊，項(xiàng)目實(shí)施立項(xiàng)招標(biāo)時間長。自人社部規(guī)〔2017〕13 號文頒發(fā)后，工傷預(yù)防項(xiàng)目只能用于宣傳和培訓(xùn)。同時明確要求工傷預(yù)防實(shí)行項(xiàng)目管理，項(xiàng)目實(shí)施基本要通過招標(biāo)形式來確定實(shí)施機(jī)構(gòu)，從而出現(xiàn)了工傷預(yù)防項(xiàng)目從預(yù)算、立項(xiàng)招投標(biāo)到實(shí)施，時效受程序約束，跨年度、耗時長等問題普遍存在。

三是服務(wù)體系發(fā)展滯后。機(jī)構(gòu)改革人員變動，尤其是原來工傷保險人員設(shè)在醫(yī)保，此機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)辦力量減員的省份，部分預(yù)防項(xiàng)目中斷或停止開展。同時，專業(yè)機(jī)構(gòu)不足，專業(yè)人才匱乏也是制約工傷預(yù)防工作開展的主要原因之一。

四是標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)尚缺乏，工作開展受阻。自從十八大以來，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理較嚴(yán)，統(tǒng)一的工傷預(yù)防服務(wù)、驗(yàn)收和支付標(biāo)準(zhǔn)缺乏，部分人員擔(dān)心審計(jì)不過關(guān)，而不敢做；同時部分工傷保險干部對工傷預(yù)防這一法定職責(zé)，認(rèn)識不全面，甚至認(rèn)為工傷預(yù)防是應(yīng)急管理部門的工作，不想做不愿做；另外，由于工傷預(yù)防工作量大，環(huán)節(jié)多，工作實(shí)，工作方法不明朗，不會做。這也就是當(dāng)前存在的“三不現(xiàn)象”，即“不想做”“不敢做”“不會做”。因此，正如人社部游鈞副部長所說，工傷預(yù)防工作尚未達(dá)到全面推開的預(yù)期，仍在起步適應(yīng)階段。

4 思考

下一步工作總的方向，大力推進(jìn)工傷預(yù)防服務(wù)體系建設(shè)，成立具備項(xiàng)目遴選、質(zhì)量控制、監(jiān)督管理、技術(shù)指導(dǎo)職能的工傷預(yù)防協(xié)會，大力培育專業(yè)機(jī)構(gòu)，多措并舉培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍。加快工傷預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)體系的制訂。政府部門應(yīng)加強(qiáng)與專業(yè)機(jī)構(gòu)、科研院所聯(lián)系，加快工傷預(yù)防服務(wù)、驗(yàn)收、支付標(biāo)準(zhǔn)的研究。加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)研究。加強(qiáng)多部門溝通協(xié)作，研究形成國家層面制度建設(shè)的具體方案，推動國家決策。持續(xù)推進(jìn)、跟進(jìn)地方具體實(shí)踐，提煉可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法和制度模式[3]。同時，也要充分利用其經(jīng)費(fèi)有保障，資源可整合和預(yù)防優(yōu)先的理念，引進(jìn)新技術(shù)、創(chuàng)新服務(wù)模式與形式，助力精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)防殘。