“城市安全發展”戰略下國際安全社區建設準則解析

文/陳文濤 葛世友

當前，我國仍處于工業化、城市化快速發展時期，城市的快速發展為經濟社會發展注入了新動力的同時，也給城市安全風險治理帶來巨大挑戰。2015 年中央城市工作會議指出，要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節各個領域。

2018 年1 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進城市安全發展的意見》，安全發展示范城市發展需求日益凸顯。新時期的城市安全風險因素具有不確定性和不可預見性，從而使得傳統的危機治理無法有效應對新危機。城市運行安全能力的提升，不僅需要理論、體制框架的構建，更需要構建涵蓋理念、模式、方法等在內的城市風險治理體系。目前城市安全風險辨識評估、治理等還處于起步和探索階段，還缺乏成熟的結構化、程序化的技術方法和工作模式。

“安全社區”是世界衛生組織提出并倡議的基層安全建設模式，是世界衛生組織“全民健康”戰略的基石，也是事故預防和傷害控制全球計劃的基礎。“安全社區”一詞于1989 年瑞典的斯德哥爾摩第一屆世界事故與傷害預防大會時正式提出。在世界衛生組織倡議和推動下，國際安全社區在全球得到了廣泛認同和快速發展。截至2019 年年底，中國內地已建成了120 家國際安全社區，分別占全球（417 家）和亞洲（223家）國際安全社區數量的28.7%和53.8%。

國際安全社區建設載體等因各國體制不同、文化差異等因素也有較大的不同，我國多以街道、鄉鎮為載體開展創建，成都錦江區、深圳福田區等以區級政府開展建設，還有企業主導型社區、大學城等各類功能型安全社區；而澳大利亞墨爾本市、挪威的Ski 自治市、新西蘭威靈頓市、韓國水源市、釜山市等均以城市為創建載體，創建成為符合國際安全社區建設準則的安全城市,完善了城市安全風險治理體系。

國際安全社區最初側重于居民生活中意外傷害的預防，后發展為包括防災減災、安全生產、消防安全等在內的全方位干預。世界衛生組織社區安全促進協作中心制定的國際安全社區建設準則是全球范圍的安全社區建設標準,其秉持的資源整合、全員參與、項目引領、持續改進理念和機制具有一定先進性。對城市安全發展戰略背景下的國際安全社區準則進行解析，對我國安全發展示范城市創建、強化城市安全風險治理工作具有借鑒意義。

國際安全社區建設準則簡介

2012 年，世界衛生組織社區安全促進合作中心制定了《國際安全社區網絡成員申請指南》，指南中對原有國際安全社區建設準則進行了修訂完善，形成了現行的7 項建設準則，簡稱“六有一參與”。

國際安全社區建設準則是基于流行病學、傷害干預、社會學等基本原理之上，從資源整合、多元主體協同、目標建立、工作規劃、過程監測、績效評估與持續改進等方面提出的一個安全風險干預框架，其目的是通過全面辨識社區事故傷害危害因素，跨界整合相關資源，通過多元主體協同采取實際可行的策略和措施來保障社區安全，并建立持續改進的工作機制。

國際安全社區提供的是一種結構化方法，并不是以絕對的社區安全度來進行衡量。因此，申請指南里并沒有對如何落實各項準則指標提供具體要求，沒有規定絕對的社區安全績效指標，而是強調社區結合自身體制、文化特點等因地制宜開展建設，使其具有廣泛的適用性。

從風險管理學的角度看,這7項準則總括起來,就構成了一個比較系統、完整和持續運轉的風險治理機制。國際安全社區框架及運行機制分別如圖1、圖2 所示。

圖2 國際安全社區運行機制流程圖

基于城市安全的國際安全社區建設準則解析

準則一“有一個負責安全促進的跨部門合作的組織機構。”

城市安全工作涉及規劃、應急管理、住建、民政、教育等多個部門，需要統籌可利用的資源和力量予以綜合協調運行，構建責權明確的城市安全治理組織體系，在政府、企業、社會組織、公眾之間構筑起共同治理風險的網絡聯系。

通常，城市安全治理組織機構體系包括領導、協調、執行機構。領導機構負責城市安全工作宏觀規劃與協調等，為城市安全工作提供資源和制度保障；整合部門、人員和其他資源，開展不同細分領域的安全風險治理及項目推進工作等；完善城市安全風險治理過程相關的制度建設，建立容納城市安全多主體的制度框架和運作機制。有條件的地區可運用現代信息網絡技術實現資源共享，完善城市工作流程，達成信息流、工作流和責任流的統一。

準則二“有長期、持續，能覆蓋不同性別、年齡的人員和各種環境及狀況的傷害預防計劃。”

城市是一個復雜的綜合體，城市安全包括生產安全、消防安全、交通安全、基礎設施安全與城市運行安全、災害預防與準備、社會治安、居家安全等，各類安全風險繁雜。可以借鑒世界衛生組織對社區安全界定的做法，明確城市安全的范疇。

準則二的前提條件是采用適用的方式方法診斷出城市安全風險及公眾安全需求，確定風險治理重點。應建立城市安全風險診斷機制，明確安全風險診斷組織、指導部門，明確安全診斷的范圍、內容、工作流程等。城市安全風險診斷結果應確定城市安全治理工作的重點或需優先解決的安全問題，對各領域安全問題進行匯總并根據風險嚴重程度、實施緊迫性等進行排序，形成城市安全重大風險及問題清單，針對性策劃控制措施及風險治理計劃。這些計劃應該考慮到不同情況，如結構、位置、活動、人群年齡及職業等諸多因素的特殊性及需要。

城市安全風險繁雜，準則二強調要實現城市安全風險辨識評估及治理的全覆蓋，完善城市安全風險治理機制，針對周期性、常見的不可容忍風險開展治理，消除城市安全治理盲區，提升城市安全運行能力。這里說的周期性、常見的不可容忍風險一般指針對“輕微后果高概率”類安全風險（頻繁而輕微的問題可能有很大的累積效應）、風險因素較為單一的安全風險點（不需要或所需較少部門跨界協同治理）等風險及重點問題，這些問題所需風險管控相對簡單、治理程序相對清晰、涉及的治理主體較少，通過完善相關工作機制或通過單個部門（單位）就可以解決。

準則三“有針對高危人群、高風險環境，以及提高脆弱群體的安全水平的預防項目。”

大量城市安全問題具有跨界限、跨領域的特征，難以有效結構化。針對該類型的安全問題，傳統的工程技術、宣傳教育及隱患排查等治理模式及方式單一、簡單化的治理難以取得理想的效果。安全促進是為了達到和保持預期的安全水平，通過策劃、組織和活動向人群提供保障條件的過程。應在城市安全風險診斷基礎上，針對重大安全風險或系統性風險，策劃實施系列的城市安全促進項目，以項目化來開展城市重大安全風險治理。

城市安全促進項目策劃應：

1. 明確實施該項目的依據、對象、預期結果；

2. 有實現安全促進目標的、有可操作性及有效的促進措施；

3. 明確項目所需資源配置和實施進度；

4. 明確預期效果的驗證方法；

5. 重視過程評估和結果評估并為其提供證據支持；

6. 根據評估結果，動態更新安全促進項目目標及計劃。

準則三重點針對非結構化及結構不清晰等城市安全問題，以及“低概率嚴重后果”類、需要協同多部門治理、治理手段較為復雜的重大安全風險。在具體實踐中，事故預防計劃和安全促進項目這兩種風險控制方式并沒有絕對區別和明確界限，一些重大安全風險治理可能同時需要采用兩種方式。

需要注意的是，各地區要發揮市場配置資源的作用，充分應用大數據分析、云計算、人工智能等先進科學技術，實現對各類安全風險的實時監測、動態評估、及時預警與應急支持，提升風險治理效能。

準則四“有以證據為基礎的安全促進項目。”

城市化進程步伐的加快，城市模式、產業結構和領域布局的深刻變化，新產業、新能源、新工藝的廣泛應用，使城市安全面臨諸多新問題和新特征，大大增加了城市安全風險治理的復雜性。“靠上級指示、憑自己經驗”的風險治理決策方式已不符合城市安全風險治理需求，應將以前城市安全管理的實踐經驗和外部得到的技術指導結合起來，基于以往城市安全風險治理的最佳實踐和可靠研究結果、科技成果，為城市安全風險治理提供最佳決策。

準則四要求城市安全促進項目策劃要滿足3 個條件：一是要緊跟需求，對基礎性、緊迫性、風險級別高的安全風險優先進行治理，不能進行選擇式治理；二是要完善城市安全項目的立項、論證、效益評估和跟蹤反饋機制，對于尚沒有成熟技術或可靠方法的項目，要先局部試點，根據實施效果優化調整推進；三是有條件的地區，建議與科研機構、專業化社會組織建立合作關系，邀請專業機構參與城市安全工作中的決策、監督、評估、診斷，提供風險治理過程中的專業技術支持和“證據”。

準則五“有記錄傷害發生的頻率及其原因的制度。”

城市安全強調的全方位、全過程的風險治理，要定期開展城市安全風險診斷評估，對重大風險變化情況及狀況予以記錄；為了遏制和減少事故的發生，應制定事故記錄分析機制，獲取各類事故傷害數據，對城市安全事故/事件及時、如實地予以詳細的描述；通過事故/事件發生的頻率及其原因的記錄，分析發生事故/事件數量、類別、原因、分布趨勢等特點，有針對性地制定措施或調整安全治理計劃加以解決。

準則六“有安全促進項目、工作過程、變化效果的評價方法。”

應結合城市自身實際，制定城市安全治理可量化的總體目標和目標指標，目標指標應該具有可持續性、可衡量性、可比較性以及動態性，便于進行衡量和比較；制定評估安全績效的方法，通過安全風險治理過程監測、事故傷害監測效果分析、重大風險治理結果監測，評價目標計劃完成情況、評價城市安全發展戰略實施效果。評估可以總結經驗，發現問題，更重要的是為策劃新的安全風險治理計劃和項目提供依據。

城市安全工作中的監督包括政府和相關部門的行政監督、企事業單位、群眾組織和居民的公眾監督以及媒體監督，以期對城市安全目標實現過程和持續改進情況進行立體化、全過程、全方位的監督。

準則七“積極參與本地區及國際安全社區網絡的有關活動。”

應結合城市特點及實際，積極參與以相互交流為目的的經驗交流和研討活動，參酌國（域）外的相關案例和成熟經驗，將有利于城市安全風險治理的先進經驗和本土實踐的有機結合，提升城市安全風險治理的績效。

國際安全社區是目前全球唯一通行的基層安全風險治理模式，在風險治理方面具有較為豐富的內涵。安全社區建設工作內容、側重點和安全發展示范城市創建略有差異，但其安全社區建設準則背后蘊含的風險治理模式，資源整合、協同治理、重大風險項目化治理、持續改進的工作理念和思路,對我國城市安全治理體系建設、創建安全發展示范城市具有良好的借鑒作用。