安全韌性城市發展趨勢

文/范維澄

2019年12月12—13日，首屆中國國際城市安全發展研討會在浙江省杭州市舉行。本文是公共安全領域專家、中國工程院院士、清華大學公共安全研究院院長范維澄在研討會上的發言全文，經范維澄院士的認可，發表于此。

中國工程院院士、清華大學公共安全研究院院長 范維澄 趙原／攝

形勢與背景

城鎮化是我國實現現代化的重大戰略選擇。從1978 年到2017 年，我國城鎮化率年均提高1 個百分點，城鎮常住人口由1.7 億人增加到8.1億人，城市化率從17.9%上升到了58.52%。

中國正經歷著世界最大規模的城鎮化進程。目前，我國城市達到658 個，其中100 萬人口以上的城市140 個，500 萬人口以上的城市16個，全國建制鎮達到2萬0 113個。與國外對比發現，我國80 年代以來，城市數量和人口迅速增長，遠超其他國家。

城市化與災害事故有一定的聯系。隨著城鎮化率的迅速提升，城市發生事故的總量、強度也在提升。

“十三五”時期，是我國深入推進“五化”（工業化、城鎮化、市場化、信息化和國際化）的關鍵點。然而，城市人口、建筑、財富、生產等要素高度集中，一旦發生突發事件，極易產生連鎖效應，影響巨大。我國面臨著嚴峻復雜的城市公共安全形勢。

我們黨和國家高度重視公共安全。習近平總書記指出：公共安全建設對于構建和諧社會，推動全面小康建設，乃至于中華民族的偉大復興都具有非常現實和深遠的意義。

2014 年4 月，習近平總書記在國家安全委員會第一次會議上強調：要堅持總體國家安全觀，堅持統籌發展和安全兩件大事。這樣，把安全提升到了與發展同等重要的國家戰略的位置。

2015 年6 月，習近平總書記在中共中央政治局第二十三次集體學習時強調，要編織全方位、立體化的公共安全網。

2015 年12 月，習近平總書記在中央城市工作會議上強調，城市發展要把安全放在第一位。

2017 年10 月，習近平總書記在黨的十九大報告指出，要加快推進國家治理體系和治理能力現代化，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

2019 年1 月，習近平總書記在“省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班”上強調，要提高防控能力，著力防范化解重大風險。

2019 年10 月31 日，黨的十九屆四中全會公報指出，“要完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制，完善社會治安防控體系，健全公共安全體制機制，構建基層社會治理新格局，完善國家安全體系。”

2019 年11 月1 日，應急管理部黨組書記黃明主持召開應急管理部傳達黨的十九屆四中全會精神黨組專題會講話時強調：“新時代應急管理制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的創新性制度安排，要堅持和完善、鞏固和發展。”

2019 年11 月29 日下午，中共中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習時，習近平總書記對應急管理工作提出了一些具體要求：“要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。”“要適應科技信息化發展大勢，以信息化推進應急管理現代化，提高監測預警能力、監管執法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰能力和社會動員能力。”

國外發展趨勢

應對各種自然災害和事故災難，是人類共同的使命。因為造成人員傷亡、各種損失的自然災害和事故災難，是人類共同的敵人。而要應對自然災害和事故災難，單靠任何一個國家的努力是不夠的。

2015 年3 月，國際標準化組織（ISO）新組建了安全標準化技術委員會（ISO-TC292），原來的名稱叫安全（Security）。2015 年3 月，將其名稱由“安全”拓展為“安全與韌性”（Security and Resilience）。

2015 年3 月14—18 日，在 日本仙臺召開的第三屆聯合國減災大會（WCDRR）的重要主題就是韌性（Resilience）。當時提出了“韌性”的概念，即：“一個暴露于危害之下的系統、社區或社會，通過保護和恢復重要基本結構和功能等辦法，及時有效地抗御、吸收、適應災害影響和災后復原的能力”。

倫敦提出要構建“韌性倫敦”（London Resilience）。“韌性倫敦”的構建也是從風險評估來做起，主要評估倫敦可能發生的重大災害事故風險及應對能力和措施。當重大災害事故發生時，城市可以快速決策響應減小損失。對于“韌性”，倫敦強調個人在應對突發事件的時候應該如何做，企業應該如何做，社區應該如何做，乃至整個城市應該如何做。

紐約在“桑迪”颶風對其生命線系統造成重大破壞以后，紐約市長提出要建設一個更加強大、更具韌性的紐約（A Stronger, More Resilient New York），旨在保護城市建筑、地鐵、交通、道路等城市生命線關鍵基礎設施。

美國國土安全部對城市基礎設施的保護和災害管理有一個相當全面的規劃，包括了持續監測、數據融合、巨災預警，而且通過推演和研判進行實時決策，對常態化進行安全規劃和重點管理。

新加坡也提出了構建“韌性城市”（Resilient City）。新加坡的韌性城市一方面是政府領導的作用，包括對長遠趨勢的預測、政府決策等；另一方面是個人和社區的共同參與，包括協同合作調動多方資源、社區自我恢復、聯合網絡聯動、多樣性及創新性、監督與平衡等內容。這里的網絡聯動不是狹義的網絡，而是指社會治理的網絡。

日本提出了城市公共安全架構，包括應急響應系統、多部門協同系統、關鍵基礎設施管理系統、市民服務和移民控制系統、公共管理服務系統、警務執法系統和信息管理系統。對城市重點區域進行全面的監測、監控，并進行實時的安全評價和預警。日本做這些工作相當細致。東京大學教授介紹，假定日本東京發生一次九級地震，會有多大的損失？要評估在不同的時段，還要評估震中是在東京的什么位置，因為同樣的九級地震帶來的損失和應對的方式會有很大的差異。

墨西哥是一個發展中國家，城市安全項目旨在應對犯罪、恐怖襲擊、自然災害等風險，保障城市的安全。該項目使用了大量的監控設備，并整合了交通管理、緊急呼叫、事件管理和危機模擬等功能。墨西哥的安全城市，建設了1 個國家控制中心、5 個區域控制中心、2 個移動控制單元以及聯合預警等。

另外，建立城市的多災種的試驗設施，研究城市復合災害機理與規律也是目前國外的發展趨勢。

安全韌性城市發展研究

什么是韌性

韌性(resilience) 源自拉丁文resilio(re=back 回去，silio=to leap跳)，即跳回的動作。韌性首先被物理學家用來表示彈簧的特性，闡述物質抵抗外來沖擊的穩定性。

韌性的概念原來一直是在物理學領域，到20 世紀70 年代才進入了生態領域。1973 年，加拿大生態學家Buzz Holling 首次將韌性概念引入到生態系統研究中，將其定義為“生態系統受到擾動后恢復到穩定狀態的能力”。從20 世紀70 年代開始，對韌性的研究領域從生態系統擴展到多學科領域，使韌性內涵從工程韌性、生態韌性、演進韌性不斷得到深化。

安全韌性城市

安全韌性城市是具備在逆變環境中承受、適應和迅速恢復能力的城市，其強調城市適應不確定性的能力。即受到較小強度沖擊時，城市可以將沖擊吸收；受到中等強度沖擊時，城市可以將沖擊消減；受到較大強度沖擊時，城市能夠承受并可以迅速恢復（如圖1）。

城市公共安全三要素

城市由人、物、運行系統三要素構成。城市本身的系統是開放復雜的巨系統，如果子系統發生了突變，就會導致城市整個復雜系統的紊亂，也就是會發生災害事故。但是城市的問題不僅如此，還可能受到外界的影響，外界的影響對自然來講就是自然災害。自然災害和城市三要素相互作用，導致城市出現比較大的問題。外界的作用不僅僅是自然災害，也可能來自于恐怖襲擊。保障人、物、城市運行系統的安全，需要“智慧”的技術、管理和文化。

圖1 韌性城市的三個階段

圖2 城市安全韌性三角形模型圖

城市安全韌性三角形模型

清華大學對城市安全的研究，提出了安全韌性三角形模型（如圖2），研究事件、承載載體、安全韌性管理。只有把這幾個部分都統籌起來，制定規劃并實施，才能全面提升城市韌性。

安全韌性城市科技支撐能力亟待提高

國家從科技角度對安全韌性城市非常重視，“十三五”期間，科技部設置了重點專項，著力于社會安全和生產安全的突發事件，承擔載體包括城鎮和重大基礎設施，應急管理主要是綜合平臺和應急的技術裝備。

目前，國家支持城鎮公共安全保障的項目比“十二五”時期大幅提升，前沿科學問題基礎研究包括城市綜合風險預測、脆弱性分析與韌性提升理論。

另外，國家重大基礎設施、城市地下空間、軌道交通、大型活動場所等事故時有發生，國家重大基礎設施和城鎮安全風險評估與應急保障技術亟待突破，安全韌性城市科技支撐能力亟待提高。

智慧安全韌性城市構建

智慧安全韌性城市構建有三大要素，一是科技的創新引領；二是管理水平的提升；三是安全文化。這3個方面結合起來，整體上為構建安全韌性城市服務。智慧安全韌性城市創新驅動包括智慧、韌性技術裝備發展，智能化、強韌化管理能力水平提升，群智化安全文化發展。

構建“智慧安全韌性城市”，要利用先進的公共安全管理理念與技術，結合大數據、云計算等新興信息技術，開展城市的全方位物聯網監測、評估與精細化管理，提升城市對公共安全事件的抵御、吸收、適應、恢復、學習的能力。按照習近平總書記的指示，打造全方位、立體化的城市公共安全網。構建智慧安全城市，涉及點、線、面，整體上利用物聯網、大數據、人工智能等。

原來關注安全事件只關注物理特征，如倒塌了多少間房屋、傷亡了多少人等。現代社會單描述物理情景是不夠的，還要密切關注網絡的反應，這就是所謂的輿情。還要關注人受到網絡報道的影響。多數人跟突發事件現場距離很遠，完全沒有直接的利害關系，但是他們關注這些突發事件，結果可能會引起一部分人的心理和行為發生變化。因此，關注一個突發事件，要從三元社會視角去認識，對突發事件進行情景構建、情景推演，做好全面應對的準備。

安全韌性城市的復雜性需要智慧應對

安全韌性城市包括城市綜合風險評估技術、次生衍生事件預測預警技術、預警信息發布技術、物聯網監測與快速預警技術、智慧應急一張圖技術、大數據+云平臺體系架構。

如圖3，對城市安全工程來講，有很多專項，通常針對具體專項有專項指揮部。做城市安全專項工作必須沉下去，沉到基層和社區，對各個專項要有相應的措施。這些專項做好能夠提升安全韌性城市三大能力，即城市風險管控能力、城市安全運行能力和城市安全應急能力。圖3 中涉及的專項非常多，而且對城市來說，任何一個專項如果發生問題，都會造成很大的影響。

圖3 N項專項系統支撐智慧安全韌性城市三大能力展示

案例應用

我們參與了雄安新區的安全規劃和城市安全韌性構建的專題研究，承擔了其中全面感知、高效預測、智能決策和主動保障。安全韌性城市創新集成，由強韌化技術裝備發展、精細化管理水平提升、群智化安全文化發展組成。我們把科技、管理、文化一一細化，為雄安新區的安全規劃提供了科技支撐。在安徽省合肥市，我們從城市的生命線工程切入，成立合肥市城市生命線工程安全運行監測中心，與建委、供水、燃氣等相關部門和機構建立互聯互通對接機制，構建系統性、現代化的城市安全保障體系。

在浙江省杭州市，我們從應急平臺系統切入，融合多部門數據，重點實現多部門、多平臺的數據交換、共享。在G20 峰會安保期間，為峰會醫療保障及城市安全提供全方位監控及流程化管理。在杭州，還進行了“兩合三圖四化”的模式創新，即基礎數據與專業數據融合，應急服務和專業服務融合；采取日常監管一張圖，應急指揮一張圖，資源管理一張圖；建立數據可視化，監測智能化，指揮流程化，管理精細化。2016 年9 月杭州非常成功地舉辦了G20 峰會，受到國內外高度的評價，杭州的應急聯動的指揮平臺和杭州G20 峰會醫療保障應急指揮平臺也實實在在發揮著作用。杭州在安全發展城市方面已走在了全國前列。

結語

安全韌性城市涵蓋了科技、管理、文化三大要素，覆蓋事前、事中、事后應急管理的全流程，強調城市對公共安全事件的抵御、吸收、適應、恢復和學習的能力，對于有效應對城市突發事件和可持續發展具有重要的意義。

以公共安全技術為支撐，以安全韌性前沿理念為先導，以三元社會的視角充分利用物聯網、大數據、云計算、移動互聯、區塊鏈、人工智能等新興信息技術，編織全方位、立體化公共安全網，將構建出智慧安全韌性城市，保障城市安全發展。