創建安全發展示范城市 政策與方法

文·圖/本刊記者 趙原

國務院安委會近期發布了《國家安全發展示范城市評價與管理辦法》（安委〔2019〕5號），國務院安委辦印發了《國家安全發展示范城市評價細則（2019版）》（安委辦〔2019〕16號），為我們創建安全發展示范城市提供了基本遵循。2019年12月12—13日，首屆中國國際城市安全發展研討會在杭州召開，會議中，多位專家對這兩部文件進行了解讀。

在我國學習貫徹十九屆四中全會精神，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，國務院安委會近期發布了《國家安全發展示范城市評價與管理辦法》（安委〔2019〕5 號），國務院安委辦印發了《國家安全發展示范城市評價細則（2019 版）》（安委辦〔2019〕16 號），為我們創建安全發展示范城市提供了基本遵循。

2019 年12 月12—13 日，首 屆中國國際城市安全發展研討會在杭州召開，會議中，多位專家對這兩部文件進行了解讀。

城市安全發展政策出臺背景

應急管理部安全生產綜合協調司二級巡視員夏君麗在發言中介紹了城市安全發展政策出臺的背景。

首先，我國城鎮化率快速發展帶來諸多的安全問題，改革開放以來，隨著經濟的快速發展，我國城鎮化率得到快速提高，城市體量不斷增大，城市已經成為一個龐大且復雜的運行系統，城市安全風險不斷集聚，城市安全問題日益凸顯。

首屆中國國際城市安全發展研討會現場

其次，近年來，一些城市甚至特大城市相繼發生重特大事件，給人民生命財產安全造成重大的損失，城市安全工作亟待進一步加強。如2013 年11 月22 日青島的中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故；2014 年12 月31 日上海外灘擁擠踩踏事件；2015 年8 月12 日天津港瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故；2015 年12 月20 日廣東深圳光明新區渣土受納場特別重大滑坡事故；以及2019 年3 月21 日江蘇響水天嘉宜化工有限公司特別重大爆炸事故等。這些事故造成的損失巨大，教訓也非常深刻，暴露出安全生產工作還存在不少的短板和問題，迫切需要加強和改進。

第三，黨中央、國務院對城市安全發展工作高度重視。習近平總書記多次作出重要指示。2016 年7月，習近平總書記在聽取廣東深圳光明新區“12·20”渣土受納場特別重大滑坡事故調查處理情況匯報時，再次指出，我們城市管理還存在不少的短板，要加強城市運行安全管理，增強安全風險意識，加強源頭治理。

應急管理部安全生產綜合協調司二級巡視員夏君麗在會上發言

中國安全生產科學研究院副院長魏利軍介紹，城市安全風險有以下幾個特點：第一，目前城市里面涉及的行業非常多，這導致了城市風險的類型多樣、交織耦合。第二，城市的高速發展、越來越密集，是在時間和空間的兩個維度上的壓縮。城市承載體高度集中，脆弱性增加，事故的鏈式效應增強。

中國安全生產科學研究院副院長魏利軍在會上發言

中國安全生產科學研究院公共安全研究所所長孫慶云在發言中提到：城市安全問題不僅是我們國家關注的問題，也是國際共同關注的話題。隨著我國城鎮化的發展，各類企業越來越多，尤其是化工企業。2020 年2月27 日，應急管理部有關負責人在就《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》答記者問時指出：我國作為世界第一化工大國，危險化學品生產經營單位達21 萬家，涉及2800 多個種類，2018 年產值占全國GDP 的13.8%。中國石油和化學工業聯合會會長李壽生曾在2019 中國化工園區與產業發展論壇上發言提到，據不完全統計，截至2018 年底，全國重點化工園區或以石油和化工為主導產業的工業園區（以下簡稱化工園區）共有676 家，其中國家級化工園區57 家，省級化工園區351家，地市級化工園區266 家，全國已形成石油和化學工業產值超過千億超大型園區14 家，產值500 億～1000億元的大型園區33 家，產值100億～500 億元的中型園區224 家，產值小于100 億元的小型園區405 家。近幾年來，我國發生了一些重特大事故，也多發在危險化學品企業。城鎮化的發展，不僅是讓企業的規模越來越大，同時居住人口也越來越多。特別是在大中型城市，人群密集場所越來越多，近幾年發生一些踩踏事件也暴露了我們在大型人群聚集場所的安全問題還沒有做到充分防控。這都給城市安全發展提出了挑戰。

中國安全生產科學研究院公共安全研究所所長孫慶云在會上發言

如何創建安全發展示范城市

孫慶云講到，要創建安全發展示范城市，主要依據以下4 個文件：一是《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》，二是中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進城市安全發展的意見》，三是近期國務院安委會發布的《國家安全發展示范城市評價與管理辦法》（安委〔2019〕5 號），四是國務院安委辦印發的《國家安全發展示范城市評價細則（2019 版）》（安委辦〔2019〕16 號）。

《關于推進城市安全發展的意見》明確：到2020 年城市安全發展取得明顯進展，建成一批與全面建成小康社會目標相適應的安全發展示范城市。到2035 年城市安全發展體系更加完善，安全文明程度提升，建成與基本實現社會主義現代化相適應的安全發展城市。在這個文件里面，明確了創建安全發展示范城市的主要任務：加強城市的安全源頭治理，健全城市安全防控機制，提升城市的安全監控效能，強化城市的安全保障能力。文件中特別強調了城市國土空間的總體規劃，在《國家安全發展示范城市評價細則（2019 版）》里面，也明確了源頭治理的第一項就要做好城市國土空間總體規劃。

孫慶云認為，創建安全發展示范城市，要加強源頭治理，比如，在修訂制訂城市國土空間總體規劃時，一定要同時進行安全評估。城市國土空間總體規劃的安全評估主要圍繞自然災害、生產經營活動、城市運行等城市安全核心內容，分析城市現狀的安全問題及原因。要預測與評價規劃實施對城市系統產生的安全影響，論證規劃方案的安全合理性，明確不良安全影響的減緩措施，提出規劃優化的調整建議，為科學制定城市國土空間總體規劃提供安全的指導和專業的支撐。

她介紹說，在開展城市安全風險評估的過程中，一定要廣泛地調動企事業單位廣大民眾的參與，最好是能夠開展城市安全風險普查，一方面是找到城市的風險在哪里，找到管控的重點；另一方面，更多的是通過普查進行一次風險的教育和風險意識的普及。因此，開展城市安全風險普查與評估，這是我們做好風險管控的基礎。在城市安全風險普查的基礎上，要重點圍繞自然災害和事故災難，對城市安全風險進行系統地辨識和評估分級，形成城市安全風險清單，搭建城市安全風險信息管理系統，繪制等級城市安全風險電子地圖，提出應對風險措施建議，切實解決認不清、想不到、管不好的問題，提高防范事故能力。

此外，魏利軍認為，城市風險管控要遵循生命至上的價值觀。習近平總書記在2016 年7 月政治局常委會議上講話提到，要加強城市預警管理，增強安全風險意識，加強源頭治理，要加強城鄉安全風險辨識，全面開展城市風險點、危險源檢查，防止認不清、想不到、管不到的問題發生。魏利軍提出，要以生命至上的價值觀、以風險的理念來管控城市的風險。傳統意義上的風險管控是以事故為中心的管理模式，而以風險為主線的管理模式可以通過風險的辨識評估來采取有效的風險控制措施，最終達到全面防止事故發生的目的。

孫慶云認為，要基于風險評估的結果，采取多種事故的防控措施。例如2019 年12 月11 日，沈陽發生了高層火災，火災撲救很及時，措施很得力，沒有人員傷亡。但是沒有人員傷亡的其中一個原因是消防人員挨家挨戶去敲門，如果這樣的高層建筑安裝有報警系統，就不需要挨家挨戶敲門，疏散可能會更加迅速和有效。

孫慶云還建議，在城市風險評估的基礎上，基于事故開展情景構建，目的就是要了解事故災害的后果、波及范圍、影響力，做好應急預案，在此基礎上找到如何應對這樣的事故，或者距離應急這樣的事故還有哪些能力的不足，需要多久彌補這個能力的不足，做好應急體系的規劃。要按照底線思維，采用情景應對的理論和技術，對未來一定時期內區域或行業領域可能發生的重大災害事故進行情景的開發、任務的梳理、能力的評估，提出情景應對措施建議，以完善應急預案，推進應急演練，強化應急準備，提升應急處置能力。

孫慶云介紹，創建安全發展示范城市的程序主要分為3 個階段。第一個階段，前期準備。包括安全發展示范城市創建實施方案的編制、初步的調研分析、文件資料的對標分析。對標什么？對標安全生產法律法規的要求、國內外一流安全城市。第二個階段，制定實施方案。創建安全發展示范城市不是一個部門、一個單位的事情，而是城市全體人員共同的工作。需要大家的通力合作，因此要把安全發展示范城市創建進行部署培訓，把任務細化分解到各個部門、各個領域、各個鎮街，進行專題培訓研討。第三個階段，在此基礎上開展安全發展示范城市創建的實施工作。包括對城市安全基礎的調研、國內外先進城市的調研，對調研過程中的問題列出清單、提出優化建議，然后進行階段性的評估與自評，發現的問題要進行持續改進，按照細則逐項對標。最后，按照《國家安全發展示范城市評價與管理辦法》的要求申請安全發展創建示范城市。

人民對美好生活的向往是不僅要安全、要發展，而且在發展中享受城市生活。從“安全城市”到“安全發展城市”是一個飛躍，而安全發展示范城市的創建，又給我們提出了新的要求……