“疫情就像冬天里飛出的黑天鵝”
——訪中國應急管理學會副會長劉鐵民

文／本刊記者 包冬冬

2 月20 日，國務院新聞辦在武漢舉行新聞發布會。中央指導組成員、國務院副秘書長丁向陽介紹，這場突如其來的疫情是建國以來的一場非常戰役，病毒來勢之洶、疫情傳播之烈、范圍擴散之廣、全社會所面臨的挑戰之大，堪稱前所未有。

該如何看待這場“突如其來”“前所未有”的新型冠狀肺炎疫情？面對這場突發事件對我國應急管理體系的考驗，需要反思什么？本刊記者采訪中國應急管理學會副會長、中國安全生產科學研究院原院長、研究員劉鐵民，請他深入詳談。

透過“黑天鵝”理論 觀察疫情

劉鐵民說：“新冠肺炎疫情發生至今，仍然沒有得到完全控制，并且在國外也出現蔓延趨勢。目前，從官方數據得知，全國累計報告確診病例已經超過8 萬，死亡超3 000 人。從這些數據來看，這是建國以來有記錄的最大疫情了。它比起17 年前造成全國恐慌的‘非典’疫情，嚴重許多。如果疫情持續下去，一是對廣大人民群眾的生命健康產生嚴重威脅；二是對國家的經濟社會發展帶來巨大的擾動；三是對國家現有的治理體系、治理能力，尤其是應急管理治理體系和治理能力，提出嚴峻的考驗。”

面對疫情，劉鐵民提出以下幾個方面的認識。

中國應急管理學會副會長、中國安全生產科學研究院原院長劉鐵民

需要重新認識新冠肺炎疫情，“它就像冬天里飛出的黑天鵝”。為什么這么說？“當前在危機應對方面，有兩個理論是比較突出的，一是黑天鵝理論，一是灰犀牛理論。習近平總書記在2019 年1 月29 日開班的省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上講，既要高度警惕黑天鵝事件，也要防范灰犀牛事件。”

灰犀牛事件往往指是一種大概率的、可以預測的，事先做好預防可以避免發生的事件。大多數的生產安全事故幾乎都是灰犀牛事件。與之相比，黑天鵝事件性質要嚴重得多。第一，它是一種極端小概率的事件，3年、5 年、10 年甚至幾十年都沒有發生過，容易讓人忽視、麻痹，所以沒有成熟的經驗和有效的方法應對。第二，黑天鵝事件具有高度的不確定性，用現有的方法無法預測。事先不能預測是黑天鵝事件最主要的特征。

“那么，問題出來了。無法預測的事件由于突如其來和變化詭異，使我們措手不及，倉促上陣，會造成非常嚴重的后果，沖擊是全面的，包括改變我們的觀念，破壞現有的物質、文化基礎。此外，在總結黑天鵝事件的過程中，我們往往總能在事后恍然大悟，覺得發生的一切是可以解釋的，甚至認為我們全面戰勝了它，但是當下一次黑天鵝事件發生時，我們又會無法解釋，手忙腳亂。這次首先發生在湖北省武漢市的疫情就是這樣，如直到現在，我們還不能準確地說出病源來自哪里。”

對于具有巨大破壞力的黑天鵝事件，應該怎么應對？當下，確有一些應對方法。這些方法主要是基于對不確定性中危機的應對。劉鐵民認為，主要有5 個方面，非常重要。

其一，對黑天鵝事件的出現，不要預測，也沒有辦法預測。在黑天鵝事件出現之初，不要做過于樂觀的預測評估。因為不知道它會產生什么結果，有可能得到迅速控制，也有可能失去控制，這是最可怕的。因此，在黑天鵝事件剛出現時，就認為它可防可控，這是非常危險的。

另外，對于一個具有巨大威脅的傳染性疾病，一開始是不能得出“它不會人傳人”的結論的，應該在事情發展到一定階段才作出判斷。首先要做的預測是發展的嚴重性、不可恢復的嚴重后果。寧可信其有，不可信其無；寧可信其重，不可信其輕，絕不能盲目樂觀。

其二，要估計到黑天鵝事件產生危機的可能性。黑天鵝事件完全可能導致一個地區、一個城市，甚至一個國家經濟社會的危機，應該事先有高度的警覺性，無論是公共衛生疫情、重大自然災害、重特大安全生產事故，還是政治動亂等，都應該有危機發生可能性的認識。

其三，要掌握“危中取機”的辦法。在黑天鵝事件發生之后，不是沒有機會扭轉的。在應急管理領域，有“機會窗”理論，即當危機事件在發展過程中，某一個階段、某一個時機對扭轉整個危機具有非常重要的意義。如果錯過這個階段、時機，再用同樣的辦法解決問題，已經無能為力。由此，針對黑天鵝事件，一方面，抓住戰機，機不可失，失不再來，這是非常重要的；另一方面，黑天鵝事件的確可以造成巨大破壞，如果處理得當，抓住戰機可以轉危為安。

其四，要謹慎防范黑天鵝事件。所謂謹慎防范，就是所有的應對措施必須留有充分的冗余，不能盲目相信一些方法、策略會取得決定性的勝利，這也是很危險的。在應對事件過程中，既借鑒歷史經驗，也關注發展趨勢，然后非常謹慎地應對危機。

其五，黑天鵝事件后要注意總結反省。總結反省不是就事論事，而是從總體上，從制度化建設、系統梳理上，認真總結。因為新型冠狀肺炎疫情過去后，下一次發生什么，沒人能說得清。要善于總結，從制度上補齊短板，堵塞漏洞。當黑天鵝事件再次出現時，我們就能夠及時應對，減少損失。

“我認為，用黑天鵝理論認識這次新型冠狀病毒疫情，關注整個疫情的發展，還是非常重要的。”

反思：應急準備決定成敗

新型冠狀病毒疫情發生至今，暴露出的問題，需要反思。劉鐵民說：“不能否認，我們國家在應對重大疫情時，具有制度優勢。在黨中央的領導下，動員全國力量的能力，這是世界上絕無僅有的。但是，能不能做得更好？比如，在疫情早期，根據流行病學規律，采取有效隔離和對所有患者、疑似患者收住，減少患病和死亡人數，值得思考。”

劉鐵民認為，需要從一些方面反省。

一是新型冠狀病毒疫情沖擊力如此猛烈，暴露出我國在應對重大公共衛生事件中存在系統脆弱性，這是一種結構性缺陷，也是結構性風險。在這次事件的應對過程中，無論是監測預警、風險溝通、物資供應、衛生防護，還是決策支持等多方面都出現了系統上、結構上的問題。這些問題，只有用系統、結構的方法，所謂制度化的安排，才能真正解決。解決結構性的問題，必須要從體制、機制上著手。

劉鐵民說：“這次疫情首先集中出現在武漢市乃至湖北省，這些地方的黨委政府承受的壓力、遇到的困難是一般人無法想象的。應對疫情過程中，暴露的問題不能歸咎為一個地方、某幾位領導干部應對能力不足，也不能將工作重點落在追究地方黨委政府的責任上，而應從全局、系統的角度，找出問題的根源，采取措施。正如習近平總書記曾告誡全黨的，要堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險。是非常正確和及時的，這正是基層黨委政府普遍存在的問題。”

二是這次疫情暴露出一個突出的問題，是在面對重大衛生公共事件時，應急準備不足。這反映出在國家治理體系、治理能力現代化建設中，危機應對的重要環節是有缺陷的。“過去，我們認為，突發事件應急管理無非就是做好預案，強調在事件出現之后，如何應對。實際上，應急管理的本質不在事件發生之后，而在事件發生之前。應急準備決定成敗，應急準備能力如何，決定生死存亡。這次新冠肺炎疫情病毒，充分暴露了我們在應急準備方面的不足，包括物質、思想、組織、制度上的準備。”

在總結經驗教訓時，更重要的是要改變應急管理工作的指導思想。劉鐵民講：“習近平總書記2016 年在河北省唐山市考察時講，要做到‘兩個堅持’‘三個轉變’（堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變），這就是強調預防為主，準備為重的思想。”

三是應急文化的缺陷，此次疫情中暴露得非常充分。“比如，在某些地方存在落后的飲食文化習慣。又比如不少新聞報道中介紹，有患病或疑似患病的人，沒有遵守疫情防控的要求，四處活動，導致人與人之間傳染。這就暴露出我國應急文化的基礎薄弱，無論政府投入多大的力量，收效甚微。必須提升廣大群眾的應急文化水平，這是一個很重要的教訓。”

改變不是一蹴而就

針對這些問題，劉鐵民認為，問題不是一兩天能夠解決的，也不是通過一兩件事能夠完全逆轉的。“我們要有長期的思想準備，需要做大量艱苦耐心細致的工作。”

劉鐵民提出3 個方面建議。

第一，強調應急管理體制機制的建設。他說，中國的應急管理體系是“非典”疫情之后開始建立的。2019 年初又進行了重大改革。在此次新型冠狀病毒疫情應對中，還沒有看到新建立的應急管理體系發揮什么特殊作用。

在《突發事件應對法》中，自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件是作為重大突發事件的總體考慮的。而根據國務院的“三定方案”，新成立的應急管理部只涉及自然災害和部分生產安全事故，公共衛生事件不在這一應急管理體制內。那么，一旦遇到重大危機，這套體制能否保持高效的運行，還沒有看到。

重大突發事件的應對，最重要的原則是統一指揮和聯合響應。在“非典”疫情之后，我們已經總結出“統一領導、綜合協調、分類管理、分級響應、屬地為主”的工作機制，是非常符合中國應急管理實際的重要原則。但是，此次疫情發生后，地方政府在疫情報告、輿情管理和疾病管控方面，沒有形成總體配合的協調行動，造成不良后果。應急管理體制機制仍需進一步完善。

“當前應急管理工作要注意思想、組織、制度上的傳承，不能每一次改革都是創新，把以往行之有效的東西忘記了。要進行體制機制的改革，應該認真、反復地總結從事過的工作、建立的制度，這對發展是有好處的。”

第二，有關應急管理法律法規的問題。2007 年出臺的《突發事件應對法》提出的指導思想、立法宗旨、內容，是非常好的。但是，十多年來，看不到這部法律發揮作用。“我總結，原因有兩個。一方面是法律意識不夠，法律宣傳不夠，執行力也存在很大差距。另一方面是法律本身存在缺陷。《突發事件應對法》沒有明確規定具體監督執法部門，也沒有配套的規章、法規。有學者開玩笑地說，這部法律就像一只沒有長牙齒的老虎，我把它看作一部沒有輪子的汽車。當下，應該在原有《突發事件應對法》的基礎上進一步完善，制定好配套法規，安排好執法主體。”

但是，確有困難。劉鐵民說：“按照目前的管理體系，應急管理部是國務院應急管理的主管部門。可是《突發事件應對法》涉及四類突發事件，目前，還沒有明確哪個部門綜合協調應急管理。這次疫情之后，需要從教訓中總結規律，把規律演化為制度，上升法律法規，通過強有力的執法措施，依法治理公共安全，使法律法規得到有力貫徹。如果沒有這樣完整的過程，即使立了法，作用如何也難以預料。”

如何讓法治落地？劉鐵民建議，在應急管理立法方面，應該特別強調在原有基礎上補充、完善、加強，尤其要從原來的單災種、分散的管理，向多災種、綜合管理的轉變。

第三，劉鐵民認為，組織保證是非常必要的。“在當前的體制下，需要建立一個議事機構，類似于國務院安全生產委員會，被賦予的權力要明顯高于國務院安全生產委員會，并成為黨、政、軍乃至社會各界參與的危機處理組織。當面對重大突發事件時，只有這樣的組織保證，才能有效地做好應急準備和應急響應，處理好突發事件。”

這樣一個組織設在哪里比較合適？劉鐵民提出：“最簡便且成熟的辦法，是在原有安全生產委員會基礎上，拓展為應急管理和安全生產委員會，邀請黨委、軍隊參與進來。它設在國務院比較適當，主要負責人由國務院主要領導同志擔任，成員的級別也更高、范圍更廣泛。此外，委員會應制定相應制度、章程，明確它在國家重大決策和重大活動中承擔任務的法律依據。”

另外，借鑒美國經驗，建議建立專家智庫平臺，這對處理國家重大危機問題，是很有價值的。如美國，就在其國家安全委員會里設有專家咨詢組織，與美國總統保持密切的聯系。通過持之以恒的專家咨詢工作，使其在制定國家戰略時發揮重要作用。

采訪的最后，劉鐵民展望，經歷過這次疫情，應急管理體制機制的改革仍將繼續，實現國家治理體系、治理能力現代化依舊任重道遠……