新興風險社會治理的思考

文/丁輝

人類進入風險社會，新興風險不斷涌現。每一種風險在最初誕生時都是新興風險，比如這次的新冠肺炎疫情。那么，什么是新興風險，它有哪些特征？如何識別、評估新興風險，又該如何治理新興風險？面對新興風險，應如何提升社會治理能力？清華大學應急管理研究基地學術委員會委員、北方工業大學新興風險研究學院學術委員會主任、教授丁輝提出了自己的思考和建議。

清華大學應急管理研究基地學術委員會委員、北方工業大學新興風險研究學院學術委員會主任、教授丁輝

人類進入風險社會，新興風險不斷涌現。本次新冠肺炎疫情就是新興風險，習近平總書記強調：“這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。對我們來說，這是一次危機，也是一次大考。”這里，“危機”是這一新興風險產生的嚴重后果；“大考”指對社會風險治理能力的考驗，可見新興風險對社會風險治理能力提出新的挑戰。那么，什么是新興風險？如何識別和評估新興風險？如何治理新興風險？都是需要深入思考的問題。

新興風險的內涵及特征

新興風險的內涵

新興風險在學術界并沒有統一的定義，常用的有：國際風險治理理事會（IRGC）將新型風險以及陌生情境下出現了新的特質的傳統風險定義為新興風險；還有一種是從職業安全角度，將新興風險定義為新的或者不斷增強的職業性風險。新興風險可有多種理解：它可能是以前從未出現過的風險；可能是以前出現過，但超出人類的認知水平或從未引起人類關注的風險；由于對風險認知深入，有的風險被納入新興風險范疇；隨著技術革命時代的到來，新興技術不斷涌現，形成了新興技術風險等。

每一種風險在最初誕生時都是新興風險，它在誕生時用當時人類掌握的傳統風險治理方式是無法防范化解的，只有隨著人類對這種新興風險全面深入的認知和科技的進步，人類才可以防范化解這種風險。歷史上，很多風險的產生是由于社會發展和科技進步產生的，如工業事故、環境污染事故、礦山事故、交通事故等。當前，新興技術產生的新興風險是社會風險治理中需要關注的問題。新興技術的應用使其從極少數人參與的科技活動，迅速發展為經濟與產業活動，新興技術產生的風險有可能只有少數人知道，而新興技術的廣泛應用使其風險滲透于人類社會的方方面面。新興技術風險可能與其他風險耦合造成嚴重后果，如恐怖分子利用新興技術犯罪，通過數據網絡破壞信息安全或對基礎設施物聯網進行網絡攻擊等。

新興風險的特征

與傳統風險相比，新興風險具有陌生性和廣泛性，對社會影響巨大。

新興風險的陌生性是指人類對新興風險認識不足，沒有歷史經驗可以借鑒，現有的防范化解手段失效，人類需要時間來逐漸認知此類風險，防范化解新興風險的方案還需要時間逐步完善，而新興風險通常已經造成了一定的損失，如生物技術帶來的風險，就具有陌生性的特征。

新興風險的廣泛性是指全球化進程的加速，使現代社會各個系統、領域之間的聯系非常緊密，一旦某個局部發生風險，整個社會都可能受到廣泛的影響，涉及面廣，覆蓋人群數量大，發生的危害迅速波及更大范圍，這次新冠肺炎疫情在全球的蔓延和傳播就是其廣泛性的體現。2005 年發生于美國的卡特里娜颶風、2008 年發生于中國的南方特大冰雪災害、2011 年發生于日本的“3·11”特大地震都是如此。

新興風險引發的突發事件有可能產生顛覆性的嚴重后果，這類事件有兩種情況必須警惕，一種是黑天鵝事件，另一種是灰犀牛事件。黑天鵝事件指難以預測的突發事件，其陌生性導致重大影響。黑天鵝事件后，有人常常想辦法解釋事件的起因，扮演事后諸葛亮。灰犀牛事件似乎是人們習以為常的風險，人們明明能預測預警，但又心存僥幸，從認知上沒有料到其嚴重的后果。本次疫情，以為是黑天鵝，其實是灰犀牛。

新興風險的社會治理

新興風險的挑戰，迫使人們采用各種手段和方法，聚集各類資源，做好應急準備和韌性建設。并將新興風險納入社會風險治理總體框架中，提升新興風險社會治理能力。

對新興風險進行分類

由于人類對新興風險認知的缺乏和新興風險的廣泛性，使我們不具備辨識風險、管理風險的知識背景，應對新興風險往往會出現“措手不及”“決策失誤”或“應急失靈”的情況，因此，一定要有跨界合作的系統思維，將多學科的專家學者的智慧聚焦，以國家視野乃至全球視野預測預警新興風險。新興風險具有復雜性，需要研究新興風險術語，以盡可能取得各界共識。新興風險分類要突破傳統專家咨詢的單一模式，吸收利益相關者和公眾參與，盡可能地為應對各類新興風險提供優化方案。

要進行系統的新興風險辨識

新興風險辨識是發現、識別、描述新興風險的過程，包括新興風險源的識別和風險事件與潛在后果的識別，特別是識別風險產生的原因，應當關注風險的早期發現，分析新興風險的誘發因素，以及為何傳統風險會出現新的威脅。當新興風險原因、后果的相關知識和經驗缺乏時，帶來的首要問題就是無法真實有效地辨別風險，例如新興技術及其產品問世時，往往宣傳的是其優點，而其缺陷常被忽略?？梢姡孀R新興風險是最基本、也是最困難的。

以新興技術產生的風險辨識為例，其產生的原因主要有技術與物態、人與行為、社會與管理等層面。由于新興技術本身的不確定性和技術系統的復雜性,新興技術可能存在先天內在缺陷和不正常狀態；人與行為層面的原因包括人的認知能力有限、風險意識的缺失、利益相關者的不同訴求、倫理約束的缺乏，新興技術的濫用和失誤的不安全行為；社會層面的原因包括風險監管的制度不完善、風險溝通不足等。

目前，對新興技術安全風險的辨識主要集中在新興技術某一階段的靜態風險識別，而新興技術在其整個生命周期內都存在不確定性，需要加強對新興技術安全風險的動態識別。

新興風險的社會治理需要多元主體參與

新興風險的社會治理必須由政府、社會組織、市場主體、公眾等多主體共同參與，形成多元參與的新興風險治理局面。政府在風險治理中發揮引導性作用，政府要加大對新興風險治理的資助，進行關于新興風險對環境和健康的評估及安全性的戰略研究。公眾參與對有效實現新興風險的社會治理，起著非常重要的作用。鼓勵各界人士為新興風險的治理貢獻力量。加強公眾參與風險溝通的實證分析。要進行中國特色的公眾參與新興風險治理的模式研究，包括參與范圍和形式。媒體和企業對新興風險要擔負起更多社會責任。

建立系統的新興風險的評估機制

新興風險的早期評估十分重要。需要研究新興風險管理的框架，管控新興風險的基本方法，需要跨界乃至國際間信息共享，需要將風險評估貫穿社會治理過程。完善新興風險分析系統，既要注重從理論層面進行研究，又增加對實際案例的風險評估，要分析現有風險已經發展到什么程度，要盡可能早報告。新興風險的早研判十分重要，如果不能解決全部的風險，就要解決能解決的那一部分風險，從全局上解決最緊迫的那部分風險。

做好應急準備，加強韌性建設

對新興風險可能帶來的嚴重后果應當有提前預判，而不是任其與社會相融合后才進行。有的新興風險造成嚴重后果后，有的人在事后為它的發生編造理由，有的人認為它是可預測的，這非常容易導致不重視應急準備。必須指出的是：一些新興風險尚無法預測預警。在每一次黑天鵝事件的背后，都隱藏著灰犀牛危機。要承認危機的存在，當滿眼都是灰犀牛時，要抓緊行動。黑天鵝事件不能預料，但我們有準備，有韌性。我們必須做好應急準備和增強韌性建設。

重視新興技術產生的風險，注重科技安全

新興風險的治理要高度重視新興技術產生的風險，要注重科技安全。科技安全是國家安全的重要組成部分，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上強調：要加快科技安全預警監測體系建設，圍繞人工智能、基因編輯、醫療診斷、自動駕駛、無人機、服務機器人等領域，加快推進相關立法工作。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調：要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。

除了以上的一些思考，還有不少問題需要給予重視，比如：要加強對關鍵基礎設施的保護，做好關鍵基礎設施在災難來臨時的業務連續性管理。一旦新興風險威脅到關鍵基礎設施，強大的韌性功能將發揮作用。比如：做好標準建設。國際風險管理標委會與國際韌性與安全標委會合作,正在研究制訂關于新興風險管理的國際標準。我國也應抓緊制定相關標準，特別在“一帶一路”建設中，做好與國際接軌的相關標準制定。

新興風險的社會治理必須以更寬闊的視野，更廣泛的合作加以解決。中國特色社會主義的體制力量越來越被證明具有強大的優勢。