美國聯邦應急預案演變歷程與啟示

文/吳大明

應急預案是指面對突發事件，如自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，政府及社會各機構、組織團體、社區及家庭個人等事先制定好的應急管理、指揮、響應、救援和恢復等各方面的應對計劃。美國聯邦應急預案建設起步較早，在曲折發展中積累了大量經驗，了解、分析和研究其演變歷程，對創新完善我國應急預案工作具有較大的啟示借鑒意義。

美國聯邦應急預案的產生可追溯到1962 年，即肯尼迪總統簽署的《國家安全行動備忘錄——政府持續運轉應急預案》，首次對政府工作職能持續開展制定了應急預案，以保障遭受核打擊后，美國政府仍然能夠有效地組織開展相關響應工作。1967年3 月18 日，利比里亞籍超級油輪“托利卡尼翁”號在英國海域觸礁失事，造成12 萬噸原油泄漏入海，給全世界的應急工作敲響了警鐘。為防范類似事故發生，1968 年，美國聯邦政府頒布了《國家石油與危險物質污染事件預案（1968）》，并據此成立了聯邦層面的響應總部、國家處置應對小組及區域處置應對小組。

進入上世紀90 年代，美國聯邦綜合預案的建設發展才真正走上正軌。1992 年以來，美國聯邦綜合應急預案經歷了4 次較大的發展變革。

第一次變革——基于聯邦層面的應急預案建設

颶風后的城市一景

1992 年，為落實《羅伯特·T.·斯坦福災害救濟與應急支持法（1988）》規定，以及明確聯邦政府各部門的法定職責，并解決政府對于特定風險災害應對準備不足的問題，美國聯邦政府頒布了《聯邦響應預案（1992）》，在災害應對超出各州政府能力時，從國家層面上對各州給予幫助。隨后，1999 年，美國聯邦政府對《聯邦響應預案（1992）》作了修改完善，頒布了《聯邦響應預案（1999）》，進一步對政府各部門的職責及相關工作開展的流程和內容作了較為詳細的規定。例如，除了聯邦直接的人力、物力援助之外，還明確了災害恢復重建的財政補助和稅收減免政策。

具體來看，《聯邦響應預案（1999）》主要分為5 個部分，即基礎預案、應急支持功能附件、恢復支持附件、支持附件、事件（恐怖主義）附件，其中：基礎預案為應急預案的主體部分，對應急整體工作的開展實施起到指導的作用，包括緒論、政策法規、預案啟動條件、行動方案、響應和恢復行動、職責等6 個部分。

應急支持功能附件包括交通、通信、公共建設及工程、消防、信息與計劃、群體關懷、資源支持、衛生及醫療服務、城市搜救、危險物品、食品、能源等12 個部分，每個部分的內容均可以視為一個小型的跨部門協作預案。

恢復支持附件包括社區關系、國會事務、捐贈管理、財務管理、物流管理、職業安全健康、公共事務等7個部分，對各方面專項工作的開展作了較為細致的規定，明確了工作開展的部門、職責、方式等，其實質上可以看作是小型的專項預案。

第二次變革——基于標準化體系的國家應急預案建設

2001 年的“9·11 事件”，使美國政府和社會各界深刻意識到加快應急管理發展的重要性。同時，聯邦政府也更加意識到：單靠聯邦、各州及地方政府，遠遠不能勝任重特大災害事故的風險挑戰。于是，聯邦政府提出了動員和組織全國各方力量來共同應對災害事故的新理念。

2002 年11 月25 日，美 國 總 統小布什在白宮簽署了《國土安全法（2002）》，組建國土安全部，全面應對國內災害事故及恐怖活動等事宜。2004 年，根據《國土安全總統令第5 號》的要求，國土安全部制定頒布了《國家突發事件管理體系》，并在此基礎上，頒布了《國家響應預案（2004）》，用以指導全國應急預案建設工作開展。

《國家響應預案（2004）》涉及的聯邦政府部門有32 個，體現了整合式的應急響應理念，是覆蓋全風險（即各類突發事件）、多專業（指消防、警察、醫護等各有關職能）、各層級（各級政府、組織機構、企業單位和社區）的、較為統一全面的應急響應預案。

具體來說，《國家響應預案（2004）》主要分為5 個部分，即基礎計劃、附件、應急支持功能附件（ESF附件）、支持附件、事件附件。其中，基礎計劃為應急預案的主體部分，附件包括關鍵術語表、縮略語、授權等相關基礎信息，應急支持功能附件包括交通、通信、公共建設及工程、消防、應急管理、群體關懷、資源支持、衛生及醫療服務、城市搜救、石油和有害物質響應、農業與自然資源、能源、公共安全與治安、長期社區恢復和減災、外部事務等15 個部分。和《聯邦響應預案（1999）》中的應急支持功能附件類似，《國家響應預案（2004）》應急支持功能附件的每個部分內容也可以視為一個小型的跨部門協作預案。

2006 年，在吸取2005 年“卡特里娜”“威爾瑪”和“麗塔”等颶風應對經驗教訓的基礎上，結合相關法律法規的修改完善和國土安全部內部機構的調整，聯邦政府修訂了《國家響應預案（2004）》，推出了《國家響應預案（2006）》。

第三次變革——基于框架體系的國家應急預案建設

盡管《國家響應預案（2006）》的頒布實施較《國家響應預案（2004）》有了很大的進步和提升，但政府和社會各界認為，《國家響應預案（2006）》仍存在一定的不足，尚需更大的框架平臺來持續推進應急工作發展。

為此，2008 年，國土安全部制定實施了《國家響應框架（2008）》，即根據《國家突發事件管理體系》和《國家準備目標指南》，進一步構建了政府各部門和社會各界共同參與的應急響應框架，以制定和實施國家應急響應戰略目標和響應行動預案。《國家響應框架（2008）》的整體構成包括核心文件、應急支持功能附件（ESF附件）、支持附件、事件附件、參與者指南等5 個部分。

其中，核心文件為《國家響應框架（2008）》的主要部分，包含應急管理角色和責任、響應行動、響應組織、預案（有效應對的關鍵部分）、其他資源等5 個部分。此外，鑒于多年的經驗累積及《國家響應框架（2008）》的附件較多，聯邦政府開設了專門網站，即“全國應急響應框架資源中心”，用以分享相關的框架文本、資源信息、政府培訓材料等內容。

第四次變革——基于全過程的國家應急預案建設

2011 年，為提高應急準備工作的針對性和系統性，進而增強美國國家安全性和應急管理工作韌性，美國總統奧巴馬簽署了《總統政策令第8號》，從國家層面上開啟了新一輪應急預案建設完善工作。

《總統政策令第8 號》再次強調了應急準備工作的重要性，指出應急準備要全面覆蓋防止、保護、減災、響應、恢復等5 個階段，通過各階段關鍵能力的識別和提升，來有效提高應急準備水平。根據《總統政策令第8 號》，國土安全部制定了《國家準備目標》，并將其視為國家應急管理整體戰略，提出了防止、保護、減災、響應、恢復等5 個階段的32 項應急管理核心能力。

在此基礎之上，從2012 年開始，美國政府逐步出臺了一系列的“框架”，創新完善了新的聯邦綜合應急預案體系。新出臺的“框架”包括《國家防止框架》《國家保護框架》《國家減災框架》《國家響應框架》《國家恢復框架》，從聯邦層面上提出了對防止、保護、減災、響應、恢復等5 個階段的應急準備的戰略目標，進一步落實了《國家準備目標》的目標要求。總的來說，每個框架的內容大致包括7 個方面，即：

（1）概況，介紹框架的目的和功能；

（2）范圍，框架處理解決的問題、使用對象、工作原則，以及與其他框架的關系；

（3）角色與職責，明確聯邦、州、部落和地方等政府部門管理者及職責，以及非政府組織、民間機構團體、社區和公眾等與應急管理相關的角色與職責；

（4）核心能力，明確與之對應框架體系下的應急管理核心能力要求；

（5）協調框架及與其他任務的關系，明確各方面的協調框架機制，以及相互之間的關系；

（6）行動計劃制定指南，對各層級制定相應的行動方案提出要求和建議；

（7）資源信息支持，提供與框架建設相關的資料信息。

隨后，在“框架”的基礎上，聯邦政府制定頒布了《聯邦防止跨部門行動預案》《聯邦保護跨部門行動預案》《聯邦減災跨部門行動預案》《聯邦響應跨部門行動預案》《聯邦恢復跨部門行動預案》等5 個跨部門行動預案，進一步落實了對32 項核心能力要求實施的行動方案。總體來說，每個預案的內容大致包括：

（1）概況。介紹預案的任務、目的、范圍、對象、核心能力、預案實施的條件及重要影響因素。

（2）行動理念。明確任務目標、組織框架、角色職責及關鍵行動步驟。

（3）具體工作開展。明確預案制定、執行和相關行動開展的具體要求。

（4）核心能力附件。與預案制定相關的特定活動工作開展的詳細內容及要求。

至此，美國聯邦綜合應急預案的創建發展已基本實現了系統化、規范化和科學化，有效地實現了對應急工作的支撐。

美國聯邦應急預案建設特點及啟示

通過對美國聯邦綜合應急預案發展歷程的梳理和分析，總結美國聯邦綜合應急預案的特點及啟示主要有以下4 個方面：

一是應急預案建設目標明確。從聯邦綜合應急預案框架體系來看，聯邦綜合應急預案的編制，其根本出發點就是提升、強化《國家準備目標》中提出的防止、保護、減災、響應、恢復等5 個階段的32 項應急管理核心能力，即通過預案的制定和設施，來實現國家整體應急能力水平的提升。因此，對于我國應急預案的創新發展來說，在明確應急目標的基礎上，通過找準與之關聯的應急核心能力，能夠有效地保障公眾生命財產安全的目標實現。

二是應急預案建設層次分明。從框架結構來看，聯邦應急預案體系分為戰略、行動和戰術3 個層級，即從最開始應急目標的提出，到最終目標的實現及相關的工作開展，各層預案的制定和實施為應急管理工作的開展提供了清晰的脈絡，這種層層遞進且層次分明的應急預案建設方式，為全面發揮應急預案效果打下了良好的基礎。因此，借鑒此思路，應進一步捋順我國各類應急預案的關系，梳理形成系統化的應急預案體系，充分發揮應急預案指導各項應急工作開展的目的。

三是應急預案建設開放性強。從聯邦綜合應急預案發展建設來看，應急準備目標和相關框架體系的搭建，只是從應急預案發展建設的整體思路上給出了基本方向和內容，即各部門、各組織機構及社會各方力量，可在總體目標和框架體系下，結合自身實際情況，細化和完善與其相關的應急預案體系建設，在提高自身應急管理水平的同時，又進一步豐富了聯邦綜合應急預案體系的建設和發展。因此，我國各地方政府的應急預案建設，應充分重視社會各界及各類應急預案建設的重要性，將其納入到整體預案體系建設中，以發揮各類應急預案的作用。此外，美國聯邦應急預案的演變思路也表明了應急預案建設應將社會各方面力量納入到其中，最大限度的團結和調動所有的應急力量。

四是應急預案內容較為豐富全面。首先，根據聯邦應急管理相關法律法規的規定，應急預案的制定編寫明確了應急管理工作理念，以及各部門、各組織機構和各方力量的職能職責，并初步規定了應急相關工作的流程步驟和主要內容。其次，大部分聯邦綜合預案均包含基礎計劃、附錄、應急支持功能附件、支持附件、次生災害附件等5 個部分，對應急相關工作的開展提供了詳細的指導。此外，在具體細節上，應急預案還對關鍵資源部署和特殊應急處置關注作了規定，進一步提高了預案建設的全面性和科學性。因此，對于我國應急預案建設來說，在國家和地方的各類應急預案建設方面，要盡可能地明確應急各項工作開展的主體、目標、內容、方式和途徑，進而提高應急預案的實用性和可操作性。