編制《安全生產行政執法檢查規范》 問題與建議

文/劉耀峰 侯占杰

執法檢查是安全生產監管監察的一項極其重要的工作，而執法檢查規范是執法檢查的重要依據。2017 年至2019 年，北京市應急局分3 批組織編制了23 部《安全生產行政執法檢查規范》（以下簡稱《規范》）。結合《規范》編制工作實際情況，探討編制中普遍存在的問題和解決建議。

什么是《規范》

規范，指按照既定標準、規范的要求進行操作，使某一行為或活動達到或超越規定的標準。那么，《規范》就是規范安全生產執法檢查的標準，是安全生產執法檢查的重要依據。《規范》以解決“查什么、怎么查，罰什么、怎么罰、罰的依據是什么”為目的，搭起了標準規范和法律法規的“橋”，并不是重新制定的標準規范，主要包括了執法檢查項目、檢查內容、檢查方法和處罰依據等內容，為全市安全生產執法檢查人員和專職安全員提供了統一規范的業務指導。

《規范》編制總體情況及存在問題

3 年來，北京市結合本地安全生產特點及監管實際需要，采取行業與專項結合的方式編制了23 部《規范》，主要包括加油站、石油庫、餐飲單位、商場超市、白酒制造、食品制造、文化娛樂場所、星級飯店、物業管理等20 部行業《規范》和有限空間、應急管理、職業衛生等3 部專項《規范》。《規范》重點解決了檢查項目設定、違法行為認定和行政處罰環節缺乏剛性約束，一線執法人員執法檢查的主觀性、隨意性等問題，使得安全生產執法檢查有據可依、有章可循，使得執法檢查工作更加高效高質。

但是，在《規范》編制中仍然存在一些問題，需要進一步優化、完善和改進。筆者認為，編制中存在的主要問題或不足有：

《規范》的定位還不夠準確

從目前《規范》的使用情況來看，既有應急管理部門的執法檢查人員使用，又有街鄉的專職安全員使用。前者有行政執法權，后者只有檢查權。因此，從使用范圍上來說，必須有明確的界定，要區分清楚執法內容和日常檢查內容，執法內容應該是日常檢查內容的提升或者升華，二者不能互用，只能互鑒。

通用條款標準化程度低

20 部涉及行業的《規范》，都涉及“基礎管理”的內容，主要包括了安全生產責任制、安全管理制度、安全操作規程、安全生產管理機構及人員、安全生產投入、安全生產教育培訓等方面內容，但是由于是由不同人員不同部門編寫，導致不同行業不同《規范》的這部分內容都有所差異，沒有能夠實現標準化，通用部分內容沒有統一起來。

行業特色不明顯

從目前編制情況來看，20 部涉及行業的《規范》內容比較全面，但是行業特色不是很突出。比如白酒行業的《規范》，一共80 項條款內容，其中基礎管理部分42 項，現場管理部分38 項，這樣就顯得現場管理內容還不夠細化、不夠突出。白酒行業防火是重中之重，但是《規范》中兼顧了防火要求和設備設施等方面的要求，總體看來防火的內容不夠突出。

條款多重點不夠突出

從20 余部《規范》的總體情況來看，條款內容比較多，基本都超過了50 項。無論是基礎管理部分還是現場管理部分，內容涵蓋比較全面，但是重點項目不夠突出，能真正用于處罰的條款比較少，可操作性還有待于進一步提升。

法律法規標準規范條款轉化不夠

法律法規和標準規范中的條款沒有轉化成實際執法檢查中的檢查清單和檢查標準，也就是說《規范》“檢查內容明細”部分直接引用法律法規和標準規范的相關條款，在執法檢查過程中難以直接使用。

如何編制好《規范》

如何編制好《規范》？筆者認為應當做好理論與實踐的結合、法律條款與標準條款的結合、處罰條款與裁量基準的結合，切實打好基礎，搭好橋梁，打通執法檢查的通道。

深入領會，準確理解《規范》的定位

編制《規范》前我們首先必須弄清楚《規范》是給誰用，用于執法檢查人員還是用于專職安全員，還是企業安全管理人員？執法檢查人員需要的是對照《規范》可以直接處罰。而專職安全員沒有執法權，筆者認為檢查標準可能更適用。在這里，我們還要弄清楚《規范》和檢查標準的區別與聯系，《規范》不同于檢查標準，但是又來自檢查標準，或者說是檢查標準的提煉與升華。因此，《規范》應該更加凝練、更加精準。

統籌謀劃，搭建好《規范》的框架

現場管理部分條款示例

目前的《規范》條目主要包括了檢查項目、檢查內容、檢查內容明細、檢查方法、檢查依據、違法行為、處罰依據和自由裁量基準等內容。應在此基礎上，進一步優化條目設置或者簡化條目，使得《規范》的框架更加科學、更具有實操性、更加便于執法檢查過程中查閱，切實提高執法檢查的效率和精準度。

勇于創新，探索《規范》的模塊化組合

從已編制完成的《規范》來看，規章制度、機構設置、教育培訓、安全投入、應急管理等基礎管理內容和電氣安全、消防安全等現場管理類內容沒有統一起來，甚至《規范》之間的檢查內容和檢查內容明細都有所差異。因此，《規范》的編制可探索模塊化組合，每一個《規范》都是由若干模塊組合而成，總體上分為通用部分和專用部分，類似基礎管理和電氣安全、消防安全等現場管理類內容可嘗試實現通用化、標準化，這樣既能使得執法檢查的尺度統一又能避免編制過程中的重復性工作。然后，根據各個行業、領域或者專業的特點，有針對性地編制凸顯特點的內容。這樣就能實現統一性與差異性的結合。

突出重點，充分凸顯《規范》的實戰性

《規范》是按照行業或者領域編制的，既要全面覆蓋，又要突出行業、領域安全管理的重點、難點。因此在編制的過程中，首先要從全面性考慮，把行業或者領域檢查的內容全部包括進來，無死角、無遺漏。同時要堅持問題導向，把日常易發、多發、危險較大的隱患和行業領域安全管理的難點、重點列入檢查項目，而且對于重點內容應更加細化、更加具體。

落地生根，注重法律法規標準規范條款的轉化

已編制完成的《規范》中“檢查內容明細”大量引用了法律法規和標準規范的具體“條款”。“條款”是高度凝練或者總結而成，具有一定的概括性。直接對照“條款”執法檢查，可能會增加執法檢查的難度，或者對照“條款”難以查出處罰內容。“檢查內容明細”可以嘗試把具體的“條款”進行一定的轉化，明確檢查清單和檢查標準，讓“檢查內容明細”更接地氣、更好理解、更具有可操作性。