資源型城市轉型對環境污染的影響研究

崔立志,，陳秋堯

1.安徽工業大學 商學院，安徽 馬鞍山 243032；2.安徽創新驅動發展研究院，安徽 馬鞍山 243032

0 引 言

資源型城市是以礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市，這些城市倚重“資源福音”，通過依靠要素驅動、投資驅動方式產生了豐厚的經濟紅利，為我國經濟發展提供了重要資源保障，支持了我國經濟的長期高速增長。然而，由于資源的高強度、長時間挖掘開采，使得資源型城市普遍面臨著嚴重的環境污染和生態破壞等“資源詛咒”問題，嚴重威脅著資源型城市的生存與發展。同時我國資源型城市數量多，約占全國城市總數40%，切實解決生態環境問題，不僅關系到資源型城市打贏污染攻堅戰，實現城市環境質量根本好轉，而且涉及到我國生態文明和美麗中國建設的整體進程。因此，如何實現環境保護和可持續發展，是資源型城市轉向高質量發展和落實五大發展理念的重要學術課題。

改革開放40年來我國經濟建設取得舉世矚目的成就。理論上，經濟發展水平的提升有助于提高預期壽命和降低死亡率，但是中國人均預期壽命和死亡率的變化比較小[1](盛丹，2019)，其中日益嚴重的環境污染，特別是空氣污染對健康的不利影響得到了證實[2-4](Evans，2005；Deng，2013；陳碩，2014)。長期粗放的增長模式導致二氧化硫、二氧化碳、煙塵、粉塵、PM2.5等主要污染排放量已經居世界首位[5](林伯強，2019)。另外根據《2018年中國環境公報》統計，在全國開展空氣質量檢測的338個地級及以上城市中，有超過一半城市空氣質量超標，占64.2%，而空氣質量較差的20個城市中，有16個為資源型城市或資源型城市所轄區(縣)。

針對不斷惡化的環境污染，中國政府相繼出臺了一系列環境政策。其中，國務院在2013年批準并實施的資源型城市轉型政策，便是針對“資源詛咒”較嚴重的城市而制定的。與一般城市相比，資源型城市第二產業在國民經濟構成中占比較高，一般達到50%～90%[6](徐君，2015)，這主要是因為其高度依賴石油、冶金、礦產、森林等自然資源開采加工產業，所以資源型城市面臨著更為嚴重的生態環境問題：一是隨著資源型城市的發展，工業“三廢”的大量排放造成了嚴重的空氣污染、水污染和土壤污染等[7](褚艷寧，2015)，煤炭型城市在煤炭開采、加工、利用過程中產生了大量的二氧化硫、粉塵、細顆粒物等。二是開采礦產資源導致地面變形、坍塌等破壞了大量土地，同時積存的廢石、尾礦也占用了大量土地，并對水資源和大氣造成二次污染[8-9](徐杰芳，2016；支大林，2015)，極易形成地質災害現象。三是開采導致地質結構發生變化，不僅容易隔斷地下水系的連通，而且將會對區域地下水造成污染，影響附近居民生活飲用水安全[10](譚浩，2019)。

資源型城市轉型政策主要通過三個途徑影響生態環境質量。首先，加強對礦山地質環境恢復和災害治理。通過積極開展礦山地質環境治理，明確用礦、用地、財政、金融四類支持政策，建立了一批國家地質公園和綠色礦業發展示范區[9](支大林，2015)，在資源高效綜合利用、節能減排、生態保護方面取得了一定成效。其次，鼓勵企業使用清潔能源代替含硫煤。從能源需求側限制對高硫煤的開采[11](李博，2016)，減少二氧化硫排放。最后，強制煤炭企業安裝脫硫洗滌器等設備。從能源供給端減少硫化物排放[1](盛丹，2019)，緩解了煤炭城市空氣污染。

關于資源型城市轉型政策的影響，現有研究主要集中在技術創新[12](徐涵蕾，2010)、城鎮化[13](Linlin，2007)、政府支持[14](周民良，2015)、產業結構調整[15](陳軍，2015)、效率提升[16](郭淑芬，2019)、經濟增長速度[17](傅佳莎，2019)等方面，與以往研究相比，本文主要關注資源型城市轉型政策的生態環境影響，其貢獻主要體現在：第一，拓展了現有文獻主要分析資源型城市轉型所產生的經濟效果，聚焦我國資源型城市轉型的生態環境效應，系統評估了2013年資源型城市擴容對環境質量所產生的作用效果。第二，對原有文獻關于資源型城市擴容影響環境質量的結論不一致性進行了重新檢驗，利用合成控制法測算了擴容對整體、成長型、成熟型、衰退型和再生型城市生態環境的影響，并進行穩健型檢驗。第三，分析了轉型政策影響環境污染的內在機理，利用城市面板數據進行了探索性驗證。

1 政策背景

為促進資源型城市轉型，中國政府陸續頒布了一系列相關政策法規。2001年，全國人大九屆四次會議批準的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》首次開始關注資源枯竭地區存在的礦竭、城衰等問題，強調發展接續替代產業是我國資源枯竭地區轉型的務實選擇，并擬定遼寧阜新為全國第一個資源型城市轉型的試點城市。2007年，我國正式提出了資源型城市的概念，國務院下發《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，要求從水土治理、礦區地質災害治理進行環境整治和生態保護。此后，初步分三批次確定了69個“資源詛咒”問題嚴重的資源枯竭型城市，明確了以政府投資、轉移支付為主的扶持政策轉型框架。2013年，國務院正式印發《全國資源型城市可持續發展規劃(2013—2020年)》(以下簡稱《規劃》)，明確提出基本解決資源枯竭城市歷史遺留問題，同時形成資源富集地區資源開發與經濟發展、生態環境保護相協調的格局，資源型城市轉型政策基本在全國鋪開。資源型城市轉型政策在中央頂層設計、各部門協同配合等大力支持下實施，具有如下特點：第一，覆蓋面廣。規劃范圍包括的262個資源型城市來自28個省(市、區)的126個地級行政區、62個縣級市、58個縣和16個市轄區，占國土面積的40.7%。第二，強化主要污染物防治。從源頭上控制高污染、高能耗和資源型項目上馬，嚴格執行重點行業排放標準和環境準入標準，把二氧化硫等主要污染物控制指標作為改擴建的前提條件。第三，分類引導。根據資源保障能力，規劃把資源型城市劃分為成長型、成熟性、衰退型和再生性四種類型。

綜上所述，本文將重點評估2013年資源型城市轉型政策的環境效應，主要因為：一是規劃中的資源型城市范圍較廣，包含了處于不同資源開發階段的262個資源型城市；二是規劃中明確提出加強環境治理和生態保護，并要求減少二氧化硫等主要污染物排放；三是觀測性較強，從2013年至今已有較長時間，有較充足的數據完成評估。

2 研究設計與變量描述

2.1 模型設計

在一般的政策評估中，雙重差分法是常用的一種方法，但是該方法要求控制組(一般城市)和處理組(資源型城市)在轉型政策之前是具有可比性，但是由于試點資源型城市的特殊性，傳統的雙重差分模型的適用性有待商榷，而且資源型城市在受到轉型政策影響的同時也受到其他政策的影響。鑒于上述缺陷，本文采用合成控制法(Synthetic Control Method)估計轉型政策的環境影響[18](Abadie，2010)。

具體而言，合成控制法通過對控制組個體加權平均，構建一個與處理組個體相關特征最一致的合成控制樣本。利用影響相關結果的處理前或非時變變量，讓這些變量的加權平均與各自對應處理組的變量差別最小，即求解以下最優化問題：

(1)

其中ωk為合成控制對象的個體權重，Xi表示用于合成的一系列特征變量，K表示控制組合集。獲得權重ω之后，合成城市的污染水平可表示為YSynth=∑kωkYk，處理效應即為：

(2)

本文使用Abadie開發的程序計算得到ω，使得合成城市近似轉型政策干預前資源型城市的污染物變化軌跡。通過加權后得到的合成城市的污染物變動情況，實際上是模擬了假設資源型城市不實施資源型城市轉型政策時的污染水平變動情況，政策干預城市與合成控制地區間的污染物排放差異即是資源型城市轉型對其污染水平變動的影響。

2.2 數據和變量說明

剔除了部分數據缺失的城市后，本文選取2005—2017年中國244個地級市數據為初始樣本，其中資源型城市共105個，包含10個成長型、60個成熟型、21個衰退型和14個再生型資源城市，剩余139個地級城市構成控制組。所有數據來源于《中國城市統計年鑒》《中國環境年鑒》，部分缺失數據使用插值法或從地方各省統計年鑒中補齊。

資源型城市轉型政策是否實現了環境質量提高和資源節約，以二氧化硫和工業能源效率為例，見圖1，資源型城市與非資源型城市相比，二氧化硫排放偏高，而工業能源效率自2007年一直偏低，但是2013年以后資源型城市的二氧化硫排放下降比非資源型城市二氧化硫排放更快，而且工業能源效率的差距趨于緩和。其中工業能源效率采用工業GDP與天然氣、液化石油氣、電力統一轉化為煤炭使用量的比值表示。

圖1 資源型城市和非資源型城市對比Fig.1 Comparison of resource-based and non-resource-based cities

本文主要考察2013年資源型城市轉型政策對環境質量的影響，借鑒盛丹研究成果選取城市的人均二氧化硫排放(SO2)作為被解釋變量[1](盛丹，2019)。參考已有文獻研究，將影響評估的控制因素設定為人均GDP、人口規模、對外開放、工業化水平、環境規制、政府研發投入。其中，人均GDP表示城市經濟發展水平，采用實際人均GDP數據取自然對數；人口規模表示城市規模和經濟發展的聚集水平，用年末總人口的自然對數表示；對外開放反映對外經濟技術交流情況，通過優化技術、資金、人才等要素結構為城市經濟發展注入活力和動力[19](邵帥，2013)，用外商實際投資額占GDP的比重表示；工業化水平表示國民經濟中產業結構的高級化狀況，反映城市工業化進程階段[13](Ebenstein，2015)，用工業產值占總產值的比重表示；環境規制采用二氧化硫去除率衡量環境規制程度。政府研發投入是提高城市創新能力和城市競爭力，促進經濟增長的重要因素[11](李博，2016)，用科技投資占財政支出的比重表示。

3 實證結果及分析

3.1 轉型政策對環境污染的影響

由于處理組樣本包含多個城市，而合成控制法僅能合成并評估單個分析單元的變化趨勢，因此參考Abadie等的處理方法[18](Abadie等，2010)，對多個樣本分析單元進行合并，從而獲得整體、成長型、成熟型、衰退型和再生型城市五類分析單元。

圖2中依次展示了五類分析單元的實際與合成的二氧化硫排放路徑，其中垂直虛線表示轉型政策的實施年份，實線表示實際二氧化硫排放，虛線代表合成二氧化硫排放。結果表明，整體城市等分析單元實際路徑與合成路徑基本一致，說明合成控制單元能夠很好的反映相應城市的環境污染情況。在轉型政策節點之后，除再生城市外，實際二氧化硫排放路徑位于合成控制單元之下，表明資源型城市轉型政策確實整體、成長型、成熟型和衰退型城市的環境污染起到了抑制作用。

圖2 實際與合成污染水平變化路徑對比Fig.2 Comparison of actual and synthetic pollution level change paths

為了較具體地分析資源型城市轉型政策對環境污染的影響，本文測算了在轉型政策實施之后上述五個分析單元實際與合成的二氧化硫排放差異。總的來說，整體、成長型、成熟型和衰退型城市四個分析單元的實際值與合成值的差異基本逐漸提高，例如整體城市在2013年實際與合成人均二氧化硫排放的差異僅為0.77千克/人，到2017年則為3.47千克/人。

表1 二氧化硫實際值與合成值

3.2 穩健性檢驗

(1)排列檢驗

為確保結果的有效性，需要檢驗分析預測變量的差異是由資源型城市轉型政策所引起的而不是受到其他一些外在因素的影響。為從一系列環保措施政策發生當年其他不可觀測因素中識別資源型城市轉型的影響，采用Abadie等提出的排列檢驗(Permutation Test)方法[18](Abadie等，2010)。其基本思想是假設所有控制組中的城市在2013年實施轉型政策，利用合成控制法構造相應的合成控制對象，估計其政策效果，并比較實際轉型政策效果和假設情況下的政策效果，若兩者之間的差距非常大，則有理由相信轉型政策效果是顯著的。本文剔除了政策干預前均方根誤差MSPEpre較大的城市以獲得更好的擬合效果，最終得到五類分析單元對應的隨機控制單元的個數分別為78、69、51、72、75個。圖3顯示了排列檢驗結果，圖中黑線表示實際干預城市的污染物與其合成控制對象的污染水平差異，灰色虛線代表了假想單元污染水平與其對應合成控制單元的污染水平差異。

對于整體城市，黑色實線明顯高于大部分的灰色虛線，這說明在隨機選取的作為處理組的控制單元的過程中，模擬資源型城市轉型帶來的環境效應，出現與整體資源型城市相同情況的概率僅為1/79，即整體資源型城市轉型過程中產生明顯降低環境污染效果這個結論至少在1/79=1.26%水平上是顯著的，同時也表明非資源型城市受十八大后一系列環保政策影響未出現同資源型城市一樣的環境效應。同理，對于成長型、成熟型、衰退型城市的合成控制法得到的分析結果均是穩健的。對于再生型城市，其污染排放的差值分布與大多數城市接近，而前文分析表明轉型政策對再生型城市污染的降低效果不明顯，表明大多數城市都可能出現與再生型城市相同的結果。

圖3 目標分析單元與隨機控制單元的預測差值分布Fig.3 Prediction difference distribution of objective analysis and stochastic control unit

(2)迭代檢驗

迭代法的思想是利用初次構成的合成對象的控制組樣本，依次刪除與處理組最相似，即構成合成控制過程中的權重最大的控制組樣本，以檢驗轉型政策對資源型城市環境的效果是否受合成對象組成權重的影響，是否會因為控制組里某一個非資源型城市的缺失而導致結果差異。圖4表明，本文合成控制法所得結果并不隨著控制組非資源型城市的不同而變化，與前文的結論一致。

圖4 迭代去除控制組城市的合成分析單元污染變化路徑Fig.4 The changes of synthetic analysis unit paths in Iterative removal control group cities

(3)排除相關政策干擾

為了避免本文結果受到相關環境規制政策對實驗結果的影響，本文收集了相關影響二氧化硫排放的重要環境規制政策。其中包含1998年實施的酸雨、二氧化硫“兩控區”政策與2007 年啟動SO2排污權有償使用和交易試點政策，為了排除這兩項影響二氧化硫排放政策對實證結論的影響，本文進一步從實驗組資源型城市中分別剔除了這兩類試點城市，重新合并成資源型城市并運用合成控制法進行分析，結果見圖5中(a)、(b)所示。結果表明，剔除可能的相關政策干擾后，資源型城市轉型依然存在降低環境污染的效果。

(4)雙重差分的敏感性檢驗

本文繼續使用雙重差分方法作為穩健性檢驗的標準，模型具體設定如下：

圖5 剔除相關政策干擾Fig.5 Eliminate the interference of relevant policies

polit=β0+β1resoi+β2year+β3resoi×year+αXit+εit

(3)

其中polit為反映城市污染水平的變量；resoi是資源型城市轉型的政策變量，對于資源型城市取1；year為時間虛擬變量，對于2013年及之后的年份取1；Xit為控制變量。

為了消除由于雙重差分對于控制組主觀選擇導致估計偏差，本文盡量選取城市環境污染水平變化趨勢與資源城市相似的控制組樣本。同時二氧化硫(SO2)僅為工業污染物之一，根據《中國城市統計年鑒》公開數據，本文還選取了人均廢水排放(water)和人均工業煙塵(smoke)排放量作為二氧化硫排放的替代變量進行敏感性檢驗。表2匯報了雙重差分的估計結果，從表中結果看，轉型政策對整體、成長型、成熟型、衰退型城市都有降低環境污染的效果，其降低環境的效果存在差異，對于衰退型城市的效果最為明顯，成長型次之，成熟型最弱。以不同污染物為被解釋變量的回歸結果一致，表明本文的計量結果具有較好的穩健性，轉型政策并未使再生型城市的環境污染水平有所降低。

表2 敏感性檢驗

4 機制分析

上述結果表明，2013年資源型城市轉型政策明顯提高了整體、成長型、成熟型和衰退型城市的環境質量，但轉型政策降低資源型城市環境污染的內在作用機理有待考察。因此，基于資源型城市供給側結構性改革的視角，本文從產業轉型、要素質量和制度建設三個層面梳理出轉型政策影響環境污染的內在機理。

4.1 轉型降污染的機理解析

第一，產業轉型升級機制。資源型城市轉型的關鍵是積極進行產業轉型升級，主要通過供給側結構改革，逐漸降低資源產業在國民經濟中的比重，同時大力發展高新技術產業和第三產業，從而實現經濟發展和區域環境污染降低的目標，主要體現在：一是改造傳統資源產業、發展綠色礦山。積極采用尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉廢渣等先進技術[6](徐君，2015)，提高資源高效清潔利用和廢棄物綜合利用。二是扶持接續替代產業。一方面拉長產業鏈和加快上下游資源產業延伸發展，提升資源品附加值，從而實現高能耗、高排放的傳統資源產業向低能耗、低排放的先進制造業發展；另一方面在工業基礎上因地制宜地發展生產型服務業，保持優勢產業的連續性的同時提高生產率和降低污染排放。三是發展特色服務業。結合資源品優勢，發展資源產業托管服務和工程管理咨詢服務，同時推進工業旅游和休閑度假旅游的發展。

第二，人力資本提升機制。從生產要素層面來看，人力資本不僅成為產業結構轉型升級和創新驅動發展的第一要素，而且有利于遏制環境污染。主要表現在：一是人力資本影響能源效率。一方面，通過提高勞動者受教育程度和職業技能培訓等不僅有利于培養節約能源意識，而且可以推進資源工業企業能源消費方式由粗放型向集約型轉變；另一方面人力資本水平的提升能夠增加企業吸收綠色能源技術，同時提高管理能源資源的優化使用而達到提高能源效率的目的。二是人力資本決定先進技術吸收能力。高質量的人力資本水平直接影響了資源工業吸收加工處理的先進制造技術和處置廢棄物的清潔技術能力[17](傅佳莎，2019)。三是人力資本擔當“波特假說”成立的橋梁。環境規制引致的技術進步必須結合一定的人力資本水平才能發揮推動作用[20](江珂，2011)，人力資本水平越高的城市越容易激勵企業加強環保技術的研發，從而降低環境污染。

第三，制度建設機制。資源品開發利用不同于普通商品的生產過程，其環境負外部性問題非常突出，制度和法治建設為扭轉資源型城市在資源開發過程中形成的生態破壞和環境污染提供了可靠保障。主要體現在：一是推動資源開發管理和監督體系建設。在明晰產權和認定責任的基礎上，綜合采用行政命令、法律法規和市場調節等手段約束資源工業企業開發行為及其帶來的污染排放行為，強化同步恢復環境治理。二是建立資源開發補償機制。落實生態破壞和環境污染的主體責任和義務，將企業治理環境污染的成本內部化。根據資源開發的特征，大致將補償分為開發前的防范性補償、開發中的即時性補償和開發后的恢復性補償[21](張復明，2011)。三是推進資源稅改革。通過資源稅改革促進資源開發收益向資源型城市傾斜，反映該稅種在節約資源和保護生態環境等方面的積極作用。

4.2 轉型降污染的機理驗證

為驗證上述機制的合理性，本文根據Baron、Kenny(1986)的思想構建如下檢驗模型[22]。

第一步，驗證資源型城市轉型對機制的影響：

stit(hcit,nuit)=β0+β1resoi·year+αXit+εit

(4)

其中，stit為產業轉型效應，用第三產業增加值的對數表示，并根據GDP平減指數統一轉換為2005年價格；hcit為人力資本提升效應，采用朱平芳(2007)方法測算出的城市人力資本水平與城市人口的比值表示[23]；nuit為制度建設效應，考慮到法治建設對資源型城市環境保護的重要性，采用地級市審判的資源開發、環境污染補償行政案件數表示，并將縣級法院審理的案件歸入所屬地級市。數據來源為《中國城市統計年鑒》、《中國統計年鑒》、各省、市統計年鑒以及中國裁判文書網。若交乘項顯著，則說明轉型政策有利于資源型城市產業轉型升級、人力資本水平提高和生態保護制度建設。

第二步，驗證資源型城市轉型對環境污染的影響：

polit=β0+β1resoi·year+αXit+εit

(5)

其中交乘項的設定與前文相同，此步驟已于前文雙重差分穩健性檢驗中完成。

第三步，將交乘項和機制同時放入回歸方程：

polit=β0+β1resoi·year+β2stit(hcit,nuit)+αXit+εit

(6)

如果此時交乘項不顯著或者顯著但系數絕對值明顯降低，則說明資源型城市轉型是通過此三個效應作用于資源型城市的環境污染。

通過如此機制檢驗步驟，表3給出了整體資源型城市，從機制檢驗結果看，對于整體資源型城市，交乘項對于產業轉型、人力資本提高、制度建設都有顯著正向作用，同時將三個效應加入存在交互項的模型后，交互項的系數對比-4.023均有明顯降低，表明資源型城市轉型通過這三種機制降低環境污染。

表3 整體城市

進一步，本文分析了資源開發和產業發展處于不同發展階段的資源型城市，其結果如表4、表5、表6、表7所示。結果表明：

第一，轉型政策均促進了成長型、成熟型、衰退型城市的產業升級，同時加入產業升級變量后，這三類城市的reso×year項系數對比-4.733、-3.234與-6.366均有明顯降低，表明產業升級在這三類城市轉型過程中起到了降低環境污染的作用，但是影響程度不同，轉型政策對衰退型城市產業升級效果更強，這是因為衰退型城市的資源枯竭，大量的資源型產業轉型以適應經濟發展的要求。而再生型城市產業結構較為合理，資源依賴程度也較低，故轉型政策對再生型城市的產業升級影響較弱。第二，類似于產業升級效應，人力資本提升效應同樣是轉型政策作用于環境污染的途徑之一，衰退型城市人力資本水平受轉型政策影響的變化最明顯，但人力資本對環境的直接作用卻較弱，這是因為衰退型城市資源近于枯竭的發展現狀，使得人力資本投入的收益較低，而成熟型城市和成長型城市擁有更好的產業發展環境，人力資本積累更足，故其對環境的直接效應更強。對于再生型城市，轉型政策雖然也促進了城市人力資本水平的提高，并且較高的人力資本水平也產生了對環境污染的抑制作用，但是轉型政策并未通過人力資本提升這一途徑作用于環境污染。第三，轉型政策同樣提高了生態保護制度的建設，但是生態保護制度對降低環境污染的直接貢獻弱于另兩機制，其主要原因是目前我國的資源開發補償機制主要以行政監督為主，很大程度上依賴政府的監管力度，無法通過市場價格機制發揮能動作用，難以形成長期有效的可持續發展。

表4 成長型城市

表5 成熟型城市

表6 衰退型城市

表7 再生型城市

5 結論及政策建議

本文利用2005—2016年我國244個地級市的面板數據，采用合成控制法檢驗了《規劃》政策對資源型城市生態環境的影響進行模擬和對比。除再生型城市外，2013年轉型政策提升了資源型城市的環境質量，且對衰退型城市的降污作用最大。在此基礎上，進一步分析了轉型政策影響環境污染的內在機制，主要包括產業轉型升級機制、人力資本提升機制和制度建設機制。從驗證結果來看，產業轉型升級、人力資本提升和資源開發管理制度建設降低了城市二氧化硫排放。根據本文的研究，得到以下幾點啟示：

第一，多錯并舉，扎實推進資源型城市多元化產業體系的構建。解決資源型城市生態環境污染問題以及增強可持續發展能力，實行產業結構轉型是關鍵。推動產業結構轉型就是要改變產業結構單一和產業層次較低的局面，同時構建多元化產業格局。一是改造提升傳統優勢資源產業，對傳統優勢產業價值鏈按低端淘汰、中端提高、高端發展的思路進行重新整合優化，并構建完善的以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的創新體系，加快新技術和新工藝改造傳統產業。二是推動服務業換擋增速，促進現代服務業發展。一方面，在地方特色產業基礎上因地制宜地大力發展現代物流、金融中介、工業設計、信息服務等產業，并增強產業聚集效應；另一方面，積極探索符合區域消費結構特點的服務業新業態，采取措施積極推動商貿、文化、旅游等生活性服務業高質量發展。三是瞄準產業發展前沿，培育戰略性新興產業。資源型城市要依托已有新興潛力產業基礎，瞄準新一輪產業革命和科技革命，推動新興潛力產業向戰略性新興產業轉型。

第二，科學探索，亟待提高資源型城市人力資本水平。人力資本對資源型城市推進產業結構轉型升級、發展新業態、加強節能減排工作等具有重要作用。強化人力資本這個第一要素，需要結合資源型城市基本情況探索科學路徑。一是突出重點領域人力資本投資政策。利用比較優勢行業或比較優勢領域加大人力資本投資，通過設置專項人才基金及其配套措施吸引人、留住人、培養人。二是建立科學的人力資本開發體系。留住人才的關鍵是充分發揮人力資本的價值，激發其內在的追求卓越本質，通過制度保障最大限度地發揮人才的積極性和能動性，營造有利于人才培養和成長的城市環境。三是完善職業教育和在崗培訓機制。需要根據產業轉型升級和培育新業態的要求，提高企業一線員工的勞動技能和綜合素質。

第三，系統謀劃，積極推動資源型城市體制機制創新。目前，生態補償和資源有償使用制度的保障措施還需要進一步完善，特別是缺乏資源品價格和收益波動的調節機制，需要進行體制機制創新，為規范和協調相關利益主體之間的關系提供有效的制度保障。一是加快推進資源稅從價計征改革，通過適當提高稅率和擴大征收范圍結合的方式，利用稅收價格杠桿抑制資源浪費和鼓勵資源節約行為。二是完善資源開發的監管體系。鼓勵企業和公眾積極參與到資源開發行為、收益管理和轉型政策執行等過程中，同時政府職能部門要做到對相關信息的及時公開。