襄汾飯店坍塌背后的農(nóng)村自建房監(jiān)管盲區(qū)

李想俁

坍塌的襄汾陳莊村聚仙飯店。攝影/本刊記者武俊杰

8月29日9時(shí)40分左右，山西省臨汾市襄汾縣陶寺鄉(xiāng)聚仙飯店發(fā)生坍塌事故。住家與飯店一路之隔的安李村村民李某當(dāng)時(shí)正在店內(nèi)舉辦八十壽宴，宴會(huì)廳屋頂突發(fā)坍塌。30日上午，救援工作全部結(jié)束，共救出57人，其中29人遇難，7人重傷，21人輕傷。

8月30日，山西省人民政府成立襄汾縣“8·29”飯店坍塌重大事故調(diào)查組，對(duì)事故展開調(diào)查。目前事故原因仍在調(diào)查中。

壽宴驚魂

聚仙飯店所處的陳莊村和賀壽的村民李某所在的安李村，同屬襄汾縣陶寺鄉(xiāng)，兩村之間僅隔著一條縣道。聚仙飯店位于縣道的北側(cè)，斜對(duì)面是陶寺鄉(xiāng)派出所，再向西約1.5公里則是鄉(xiāng)政府。村民李某家離聚仙飯店距離只有兩公里左右。當(dāng)?shù)卮迕窠榻B稱，聚仙飯店已經(jīng)經(jīng)營(yíng)了二十多年，最初時(shí)只有一間房，之后經(jīng)歷過多次擴(kuò)建才有了現(xiàn)在的規(guī)模。在距縣城十幾公里的陶寺鄉(xiāng)，算是規(guī)模較大、口碑不錯(cuò)的飯店。因此，周圍的村民每逢婚喪嫁娶、升學(xué)滿月，大都會(huì)選擇在聚仙飯店宴請(qǐng)親朋好友。

當(dāng)天參加壽宴的一位村民告訴《中國(guó)新聞周刊》，襄汾當(dāng)?shù)赜小霸缑嫖缦钡牧?xí)俗，即早上吃壽面，中午吃宴席。早上七點(diǎn)多壽宴就會(huì)開始，客人們?yōu)槔先速R壽，一起吃上一碗臊子面。“吃完面有活兒干的就走了，不干活的、老人和孩子就坐在飯店嘮嗑，等著午飯開席。”

由于壽宴不確定座次，席位都是先到先占。事發(fā)時(shí)將近十點(diǎn)，雖然部分客人吃完壽面已經(jīng)離開，但還有一些客人在宴會(huì)廳替親朋好友占座位。

前述村民回憶稱，事發(fā)時(shí)“嘩啦”一聲，飯店宴會(huì)廳的東墻先向外側(cè)倒塌。“緊接著天花板就下來了。在宴會(huì)廳聊天的人大多被埋在里面，東墻外路過的一個(gè)人也被砸死了。”

安李村村民表示，辦壽宴的老人李某平常在村里人緣很好，也喜好文藝，會(huì)拉二胡，所以大家都來為其捧場(chǎng)祝壽。事發(fā)時(shí)，一些村民自發(fā)在飯店外的空地上拉二胡、唱戲?yàn)槔先酥d，當(dāng)時(shí)李某正在屋外招呼表演的客人。

“多虧有唱戲的，好多人都在外面看戲，不然都會(huì)埋在飯店里，死的人肯定更多。”在已公布的29名遇難人員名單中，有24人是安李村村民，其中還有多名未成年人。談起29日發(fā)生的這場(chǎng)事故，村民們大多是沉默，參加了壽宴的村民更是覺得后怕。還有村民唏噓道，李某的壽宴原本定在8月30日，只因老人的孫子即將去大學(xué)報(bào)到，才提前了一天。

壽宴驚魂之后，安李村村民大多選擇不去打擾過壽的老人，何況李某的老伴也在坍塌事件中身亡。“壽宴出了這種事，他的老伴都走了。見面能說啥，根本沒法張嘴。”李某的鄰居還告訴記者，老人30日下午就離開了家，有人推測(cè)他應(yīng)該是去親戚家暫住。

當(dāng)?shù)氐乃{(lán)天救援隊(duì)是坍塌發(fā)生后較早到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的救援力量。襄汾藍(lán)天救援隊(duì)的朱先生回憶稱，坍塌發(fā)生后的第一時(shí)間，就有附近村民給救援隊(duì)打電話求助。在前往現(xiàn)場(chǎng)的路上，縣應(yīng)急管理局和人武部也都打來電話，通知他們參與救援。救援隊(duì)在29日10時(shí)20分左右就到達(dá)了聚仙飯店。整個(gè)救援隊(duì)有六七十人，其中襄汾本地有20人左右，其余是臨汾市和周邊縣區(qū)的救援人員。而當(dāng)天在現(xiàn)場(chǎng)開展救援工作的總?cè)藬?shù)有七八百人。整個(gè)救援過程持續(xù)了約18個(gè)小時(shí)，最后一位村民被救出廢墟是30日凌晨三點(diǎn)多。等清理完最后一個(gè)角落，時(shí)間已經(jīng)是凌晨四點(diǎn)半了。

朱先生解釋說，雖然坍塌面積不大，但掩埋人員較為密集，現(xiàn)場(chǎng)封閉，增大了救援和清理難度。為避免破壞廢墟支撐平衡，造成二次坍塌，這類坍塌的救援最初不會(huì)動(dòng)用大型設(shè)備，大多采用電鎬、切割機(jī)等簡(jiǎn)單破拆工具。待前期搜救、清理完成后，才會(huì)使用鉤機(jī)、裝載機(jī)等大型機(jī)械進(jìn)行清理。

房屋結(jié)構(gòu)或存在問題

此次發(fā)生坍塌的是飯店前后兩棟小樓中間用彩鋼瓦和水泥預(yù)制板等材料搭建的宴會(huì)廳屋頂和部分墻壁。因此，飯店的前后兩棟建筑外觀基本完整。事故現(xiàn)場(chǎng)露出一個(gè)大坑，飯店大廳南側(cè)的墻壁上還留有一個(gè)醒目的“壽”字。

聚仙飯店始建于1980年代，之后經(jīng)歷過五六次加蓋、擴(kuò)建，最初飯店只有一棟兩層的自建房。由于附近公路經(jīng)常有運(yùn)煤的大貨車經(jīng)過，路面損壞嚴(yán)重，聚仙飯店南側(cè)的縣道曾經(jīng)過多次翻修。每次翻修之后，路面都會(huì)被加高，多次加高導(dǎo)致飯店最初的一層變成了地下室，也就是事故現(xiàn)場(chǎng)裸露的矩形大坑。但目前無(wú)證據(jù)證明坍塌事故與路面加高有關(guān)。

在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中，聚仙飯店的名稱為襄汾縣陶寺鄉(xiāng)陳莊聚仙酒家。該店注冊(cè)于2003年，法定代表人為祁建華。2015年，該酒家曾因未按《個(gè)體工商戶年度報(bào)告辦法》規(guī)定報(bào)送資料而被市場(chǎng)監(jiān)管部門標(biāo)記為經(jīng)營(yíng)異常狀態(tài)的個(gè)體工商戶。2016年，向工商行政管理部門報(bào)送更正的紙質(zhì)年度報(bào)告后申請(qǐng)恢復(fù)正常，被移出經(jīng)營(yíng)異常名錄。

聚仙飯店所在的陳莊村黨支部書記祁占國(guó)介紹稱，飯店日常經(jīng)營(yíng)使用的是一層。飯店老板在一層上面用水泥預(yù)制板作為天花板。在天花板之上，又用彩鋼板搭建了一個(gè)頂棚，由此形成了二層的閣樓。平常閣樓主要是堆放雜物，沒有擺放桌椅招待客人。

在聚仙飯店對(duì)面的空地上，堆放著清理出來的預(yù)制板、彩鋼板等建筑廢料。參與救援的朱先生指出，從廢墟中可以看出，聚仙飯店的建筑結(jié)構(gòu)存在問題。飯店宴會(huì)廳二層是后期加蓋的，樓板最下邊是一層預(yù)制板，預(yù)制板上覆蓋著三厘米多厚的水泥層，而水泥上面還有三厘米多厚的保溫層。在天氣干燥時(shí)，最上面的保溫層很輕。但由于當(dāng)?shù)刈罱涤贻^多，保溫層吸水變重，致使整個(gè)二層樓板重量增加，給救援工作造成了很大困難。

陳莊村也有傳言說聚仙飯店的大廳屋頂有裂縫，老板祁建華事先知情并曾多次修補(bǔ)。中冶建筑研究總院主任工程師李賀賀告訴《中國(guó)新聞周刊》，村民傳言中的裂縫如果屬實(shí)，就是材料老化的一種征兆。建筑結(jié)構(gòu)的老化主要表現(xiàn)為損傷的積累。通常情況下，如果存在受力問題，建筑本身早期會(huì)出現(xiàn)一些裂縫，而不會(huì)突然出現(xiàn)整體性坍塌。如果建筑本身未出現(xiàn)裂縫，材料突然斷裂的可能性很低。

李賀賀表示，對(duì)于非受力裂縫，進(jìn)行相應(yīng)修補(bǔ)，可以延長(zhǎng)使用壽命。但如果出現(xiàn)受力裂縫，就代表著建筑存在安全隱患，需要找到原因，進(jìn)行加固或翻建。單純對(duì)受力裂縫進(jìn)行修復(fù)是沒有作用的。涉事飯店用作天花板的水泥預(yù)制板本身整體性就不好，質(zhì)量較差。加之二層彩鋼板頂棚又僅以六根鋼柱支撐，鋼結(jié)構(gòu)容易因?yàn)槭芰υ黾樱蝗蛔冃巍２牧媳旧淼馁|(zhì)量問題也會(huì)帶來一定安全隱患。

李賀賀此前在論文中指出，農(nóng)村自建房的安全隱患大多在于后期不合理的私自改建。農(nóng)村房屋多為未按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)的自建房屋，房屋結(jié)構(gòu)由于缺乏施工前的預(yù)先設(shè)計(jì)，致使建造出的房屋普遍存在一些安全問題，如選址不正確、結(jié)構(gòu)不合理、節(jié)點(diǎn)及力點(diǎn)的處理不夠科學(xué)等。

監(jiān)管盲區(qū)與法律空白

8月30日，在山西省臨汾市襄汾縣“8·29”重大坍塌事故新聞通氣會(huì)上，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，自8月29日起，山西在全省范圍內(nèi)開展房屋建筑和人員聚集場(chǎng)所安全專項(xiàng)檢查。

9月1日上午，襄汾縣陶寺鄉(xiāng)政府一名工作人員告訴《中國(guó)新聞周刊》，鄉(xiāng)里開會(huì)傳達(dá)了進(jìn)行建筑領(lǐng)域安全整治的通知，各村正在派人對(duì)農(nóng)宅和經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所進(jìn)行地毯式安全隱患排查，其中重點(diǎn)人員密集的經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所。此外，村民之后舉辦紅白喜事要向村委會(huì)報(bào)備，各村再報(bào)備到鄉(xiāng)政府，壽宴則一律停辦。

對(duì)于農(nóng)村自建房的管理問題，該工作人員解釋說，村民在自家宅基地建房并不需要跟政府部門報(bào)備。蓋房之前，一般只需要和鄰居打好招呼，注意是否遮擋他人采光等問題。

前述鄉(xiāng)政府工作人員同時(shí)稱，鄉(xiāng)里每年都會(huì)組織危房排查，但排查只能起到監(jiān)督和提醒的作用，并沒有強(qiáng)制力，更無(wú)權(quán)拆除存在危險(xiǎn)的農(nóng)宅。且此前的危房排查對(duì)象主要是村民住房，而非聚仙飯店這樣的經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所。至于餐飲場(chǎng)所的例行檢查，則由鄉(xiāng)里的食藥所負(fù)責(zé)，檢查也主要集中在食品安全領(lǐng)域，對(duì)于建筑安全的監(jiān)管較為空白。

聚仙飯店所在的陳莊村黨支部書記祁占國(guó)接受采訪時(shí)表示，聚仙飯店靠近公路的房屋是老板祁建華一家的住所，而村民在自家宅基地蓋房，并沒有相關(guān)規(guī)定進(jìn)行限制。此外，聚仙飯店具有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營(yíng)許可證，有對(duì)應(yīng)的主管部門，因此村兩委也沒有權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管。

對(duì)于涉事飯店的監(jiān)管問題，襄汾縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局副局長(zhǎng)薛永智表示，這一問題涉及層面較多，例如《中華人民共和國(guó)建筑法》第八十三條就規(guī)定，農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng)，不適用該法。此外，農(nóng)民自建低層住宅也同樣不適用《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》。襄汾縣委宣傳部相關(guān)負(fù)責(zé)人就坦言，現(xiàn)在農(nóng)村自建房屋的安全、設(shè)計(jì)以及是否需要竣工驗(yàn)收等問題，在全國(guó)都屬于監(jiān)管盲區(qū)和法律空白。

《中國(guó)新聞周刊》梳理發(fā)現(xiàn)，僅有部分政府文件，對(duì)農(nóng)民自建房作出過相關(guān)要求。其中最新的是2019年3月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》。《通知》規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要因地制宜探索建立宅基地統(tǒng)一管理機(jī)制，依托基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門宅基地用地審查、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可、農(nóng)房建設(shè)監(jiān)管等職責(zé)。要加強(qiáng)對(duì)宅基地申請(qǐng)、審批、使用的全程監(jiān)管，落實(shí)宅基地申請(qǐng)審查到場(chǎng)、批準(zhǔn)后丈量批放到場(chǎng)、住宅建成后核查到場(chǎng)等“三到場(chǎng)”要求。

清華大學(xué)建筑學(xué)院副教授羅德胤在接受央視采訪時(shí)也指出，目前全國(guó)有56萬(wàn)個(gè)行政村、300萬(wàn)個(gè)自然村，總共約有數(shù)億棟農(nóng)房，這需要有相當(dāng)多的專業(yè)人員才能進(jìn)行有效監(jiān)管。雖然不少地方都出臺(tái)了《農(nóng)村建設(shè)管理?xiàng)l例》，規(guī)定達(dá)到一定層數(shù)和面積之后，需要進(jìn)行報(bào)批，由專業(yè)人員監(jiān)管。但事實(shí)上相關(guān)部門編制很少，有的縣住建局建設(shè)科只有兩個(gè)人，需要管理全縣的農(nóng)村房屋，并不現(xiàn)實(shí)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然設(shè)有建設(shè)管理站，但仍存在人員專業(yè)水平不足等問題。

羅德胤表示，農(nóng)村自建房經(jīng)過10到20年的使用壽命，現(xiàn)在已經(jīng)到了問題集中爆發(fā)期，有的跡象只有專業(yè)人員才能看出來，因此要實(shí)行制度性檢查。經(jīng)營(yíng)性的場(chǎng)所每半年或每一年就必須要進(jìn)行全面檢查，請(qǐng)專業(yè)人員來判斷它是否到了風(fēng)險(xiǎn)期，是否需要采取加固補(bǔ)強(qiáng)措施，是否已經(jīng)到期限壽命。就此，他呼吁建立長(zhǎng)效機(jī)制，出臺(tái)基本的管理要求，配備基本的管理隊(duì)伍，設(shè)立基本的審查流程，避免惡性事故頻發(fā)。