淺談政府采購法修訂后需要調整和修改的法規(guī)

宋軍 彭月英

摘 要：政府采購法規(guī)是重要的公共管理制度和財政支出管理制度，也是國際上需要共同遵循的貿易規(guī)則?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮废到y闡述了深化政府采購制度改革的指導思想、基本原則和改革任務，是新時代深化政府采購制度改革的行動綱領和科學指南。目前，財政部已啟動了《政府采購法》的修訂工作，《政府采購法》是政府采購制度的“綱”，是政府采購制度的核心。那么，法的修訂，其他政府采購的規(guī)章必然也需要調整和修改，從而構建具有中國特色、能促進經濟協調發(fā)展的政府采購法規(guī)體系。本文對此進行了深入探討，以供參考。

關鍵詞：政府采購;制度體系建設

一、招標投標法的“去”與“留”

我國的政府采購制度體系，肯定是以政府采購法為核心，不容懷疑。但目前存在一個問題，那就是《招標投標法》的“去”與“留”。由于《招標投標法》早于《政府采購法》頒布實施，使得政府采購工程采用招標方式采購時，適用于《招標投標法》，也就是說，政府采購工程的采購沒有自己專門的法規(guī)，還需要“借”法執(zhí)行。眾所周知，各級發(fā)改委是負責招標投標的監(jiān)督管理部門，而政府采購法規(guī)定各級財政部門是負責政府采購的監(jiān)督管理部門，那么政府采購工程項目的采購出現糾紛或者違法問題時，該由誰負責處理？目前，通過一個行政部門的分工或什么通知是可以解決這個問題，但隨著我國今后加入GPA之后，其他供應商是否認可這種管理模式呢？

鑒于政府采購法規(guī)體系是“兩法”與“兩條例”并存和管理法與程序法并存，不同部門各為主管部門的尷尬和被動局面，可以趁這次修訂政府采購法的機會，解決這個問題。

最佳方案是，將招標投標法降為行政法規(guī)，更名為《政府采購工程招標投標管理辦法》，其他工程的采購或招標投標活動參照其辦法執(zhí)行。同時，在政府采購法及其實施條例的修訂中，對政府采購工程招標采購方式的主要程序進行規(guī)定。

其理由為：一是“兩法”并存、兩個部門分為主管部門不利于監(jiān)督管理權限的統一。二是政府采購中的財政性資金概念應與《預算法》中的財政性資金概念相一致。財政資金與財政性資金雖然有所不同，但目前我國的預算是“四本預算”，且我國的“經濟建設支出”，包括用于經濟建設的基本建設投資支出，支持企業(yè)的挖潛改造支出，撥付的企業(yè)流動資金支出，撥付的生產性貸款貼息支出，專項建設基金支出，支持農業(yè)生產支出以及其他經濟建設支出等。那么，政府采購工程項目的外延將擴大，必須以財政部門管理為主。三是與國際接軌的需要。

二、政府采購實施條例的修改應同步進行

我國《政府采購法》的修訂工作已啟動，當然，作為政府采購法的實施條例，是對原法律的補充解釋，是為實施法律而規(guī)定的操作規(guī)范或指導意見，因此，也會隨著法的修訂而修改。我國的《政府采購法實施條例》是在《政府采購法》實施十五年之后，即2015年3月頒布的，從當初的立項制定到頒布，花了十多年的時間。目前，《政府采購法》和《政府采購法實施條例》已分別實施了近二十年和五年多的時間，通過實踐與探索，為修改法和實施條例打下了良好的基礎。但從目前所得到的信息來看，修法已納入議事日程，修改實施條例要等到修法后再進行，但筆者認為，應同步進行。

當時之所以十年磨一“條例”，是因為我們對政府采購規(guī)律還不怎么了解，有一個探索與實踐的過程，而現在，法和實施條例都經過一段時間的實踐，經驗與教訓都有了，所以，應同步進行，便于統籌，該由法律規(guī)定的在法中明確，該由法規(guī)細化的在實施條例中強調，避免又出現法規(guī)執(zhí)行的“空檔期”。

三、分別制定工程、貨物和服務的招標投標管理辦法

目前，就招標采購方式的管理辦法，我國是“一法、一規(guī)章”，即《招標投標法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》。為了法規(guī)的統一，前面筆者已建議將《招標投標法》改為《政府采購工程招標投標管理辦法》。而由于貨物和服務采購對象的不同，特別是許多新業(yè)態(tài)、新服務的出現，將貨物和服務的采購用一個規(guī)章規(guī)范已不能滿足管理的需要，因此，需要分別制定《政府采購貨物招標投標管理辦法》和《政府采購服務招標投標管理辦法》，使之三個管理辦法平等且各司其職。

四、修改非招標采購管理辦法

目前，我國的非招標采購方式有競爭性談判、單一來源采購和詢價，后來財政部又認定了一個競爭性磋商。

先談前三種采購方式，由于《政府采購法》將前三種采購方式的采購程序進行了規(guī)定，且規(guī)定得十分詳細，沒有留下余地，使得原74號令本該細化的沒有細化，因為法沒有修改，不可突破法的原則。所以，74號令存在許多需要完善的地方。

再談競爭性磋商?？赡芤驗槭且粋€“暫行辦法”，無論是“競爭性磋商”這個命名，還是整個暫行辦法的設計，都十分粗糙，有許多硬傷。一是“競爭性磋商”與競爭性談判大意相同。百度百科的解釋為：“磋商”，字面意思是仔細商量、研究;互相商議?！罢勁小?，廣義的談判是指除正式場合下的談判外，一切協商、交涉、商量、磋商等等，都可以看作談判;二是“磋商”與目前國內翻譯的《政府采購協議》中的“磋商”是同一詞;三是如果繼續(xù)用“競爭性磋商”，今后我國外文版的“競爭性談判”和“競爭性磋商”如何翻譯，外國人要想讀懂確實有點難度;四是暫行辦法規(guī)定政府采購工程可采用競爭性磋商采購方式采購，但又沒有規(guī)定其綜合評分法中分值的比重（權值），也沒有規(guī)定參照什么執(zhí)行。

那么，“競爭性磋商”采購方式還“暫行”不？留，建議更名。鑒于從認定該采購方式的初衷及采購程序來看，更適用叫“商議后評審”。而且原“競爭性磋商”采購方式具有招標采購方式的性質，則需要單獨出臺一個《政府采購商議后評審采購方式管理辦法》。如果把它認為是非招標采購方式，那么，則在修改后的《政府采購非招標采購方式管理辦法》中增加一章。

不留，則不要此采購方式，因為，原“競爭性磋商”具有“兩階段招標”的性質，如果要保留“競爭性磋商”采購方式的優(yōu)點，則需要貨物、工程和服務招標投標管理辦法中增加有關“兩階段招標”有關規(guī)定。

五、修改集中采購機構管理辦法

《深化政府采購制度改革方案》強調：要建立集中采購機構競爭機制。集中采購是我國政府采購的主要管理模式，包括政府集中采購和部門集中采購。而長期以來，對于集中采購機構的管理，我國采取的是用監(jiān)督考核的管理辦法代替的，而監(jiān)督考核管理辦法面比較窄，對部門集中采購機構也沒有提及。因此，亟待出臺一個層次高一點的包括集中采購機構（部門集中采購機構）的性質、設立條件、職責范圍、競爭機制、考核內容與方式、監(jiān)管主體、獎勵與處罰等較為全面和完善、操作性強的管理辦法。其名稱為《政府采購集中采購機構管理辦法》，部門集中采購機構參照執(zhí)行。

六、制定政府采購政策功能實施管理辦法

政府采購作為調節(jié)經濟的重要手段，必須促進經濟的發(fā)展。目前，我國《政府采購法》和其《實施條例》已有專門的條款規(guī)定政府采購政策落實問題，但由于法規(guī)一經審議通過，修改程序十分復雜，不可能說改就改。所以，筆者建設在修訂《政府采購法》時，加上一條，即“國務院相關部門應依據國家的社會和經濟發(fā)展情況，適時調整和公布政府采購的政策目標”，這是為了方便適時調整其政策目標。由于所要達到的政策目標不一樣，所采取的措施也不一樣，因此需要出臺專門的管理辦法。即《政府采購政策功能實施管理辦法》，它包括：政策目標范圍、政策目標出臺主體、落實政策目標的責任主體、針對不同的政府采購目標所采取的不同的具體措施、監(jiān)管部門、法律責任等。

七、制定政府采購中介服務管理辦法

目前，我國法規(guī)對于采購代理機構在稱呼上有點“亂”，界定不是十分清晰或明確，讓人有點懵。原《政府采購法》第十九條規(guī)定“集中采購機構為采購代理機構”，定性沒錯。《政府采購代理機構管理暫行辦法》又稱“政府采購代理機構是指集中采購機構以外、受采購人委托從事政府采購代理業(yè)務的社會中介機構”。單獨看都沒有錯，邏輯關系十分清楚，業(yè)界也十分明了。但對于局外人、在文字上、在管理辦法的表述上，在邏輯層次上叫人說不清、道不明、搞不懂。

為了避免這種尷尬局面，也使其今后翻譯上的方便，建議按如下層次關系進行修改。第一層次，所有為政府采購服務的中介組織，統稱為“政府采購中介服務機構”。第二層次，分別是政府采購招投標代理機構、政府采購咨詢服務代理機構、政府采購救濟（質疑、投標）服務代理機構、政府采購績效評價代理機構等。第三層次，政府采購招投標代理機構又分為政府采購招標代理機構和政府采購投標代理機構。第四層次，政府采購招標代理機構又分為：集中采購機構、部門集中采購機構和政府采購社會招標代理機構。

所以，修法后，為了規(guī)范政府采購中介服務，有必要制定《政府采購中介服務管理辦法》，將凡是與政府采購中介服務有關的行為都規(guī)范起來。

八、制定政府采購信用體系建設與管理辦法

市場經濟是信用經濟。在市場經濟條件下，日益擴展和復雜化的市場關系逐步構建起彼此相連、互相制約的信用關系。誠實守信是政府采購的基本原則之一。2019年7月16日國務院辦公廳印發(fā)了《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》，該指導意見提出：一是要創(chuàng)新事前環(huán)節(jié)信用監(jiān)管。積極拓展信用報告應用，鼓勵各類市場主體在生產經營中更廣泛、主動地應用信用報告;二是要全面建立市場主體信用記錄，及時、準確、全面記錄市場主體信用行為，特別是將失信記錄建檔留痕，做到可查可核可溯;鼓勵市場主體在“信用中國”網站或其他渠道上自愿注冊信用信息;開展全覆蓋、標準化、公益性的公共信用綜合評價，為信用監(jiān)管提供更精準的依據;三是要完善事后環(huán)節(jié)信用監(jiān)管，健全失信聯合懲戒對象認定機制;四是要強化信用監(jiān)管的支撐保障。

政府采購應建立與全社會對接的信用體系，依據政府采購的特點，制定出臺包括政府采購當事人、政府采購中介服務機構以及評審專家在內的《政府采購信用體系建設與管理辦法》，逐步形成“一處失信，寸步難行”的局面。

九、出臺政府采購績效評價管理辦法

黨的十九大報告指出：要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。2018年財政部出臺了《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，這是一個積極的信號。政府采購制度是財政管理的有效手段，更應講效益，更需要對其進行績效評價。誰花錢，誰負責，問責必問效。政府采購的績效反映在三個大的方面，即社會效益、政治效益和經濟效益。因此，財政部應盡快出臺《政府采購績效評價管理辦法》，通過先試點和先易后難的方式進行，逐步推行政府采購的績效評價工作。

十、出臺政府采購檔案管理辦法

政府采購檔案是一種較為特殊的檔案，它不僅資料多，經手人多，而且保存時間長，有些檔案的保存年限與采購對象的使用壽命同期。政府采購檔案還是問效問責的有力證據。然而，由于政府采購活動多為委托代理制，政府采購的檔案分散在采購活動各當事人手中，而且各采購人負責采購活動事宜的人員非專崗專職，采購項目從立項和預算，再到采購項目驗收，時間跨度較長，稍有不慎，檔案資料就有可能遺失，因此，亟待出臺《政府采購檔案管理辦法》，從檔案資料的范圍、責任主體、移交責任與時間要求、保存與銷毀、查看等級規(guī)定、法律責任等方面進行規(guī)范。

十一、修改政府采購咨詢與評審專家管理辦法

目前，政府采購評審制度中關于評審專家的地位與作用問題，業(yè)界探討較多，主要在如何發(fā)揮專家在政府采購活動中的作用，也就是在“前臺”或“后臺”的問題。筆者贊成向專家“借智”的模式，并非所有的采購項目的評審活動必須聘請或抽取評審專家，只有當采購人認為需要時，才聘請評審專家參與評審，而更多的是請專家當顧問，決策權在采購人手中。所以，應對原《政府采購評審專家管理辦法》進行修改，修改為《政府采購咨詢與評審專家管理辦法》。修改的重點是：咨詢專家的選聘、咨詢專家的權利與義務，本單位專家參與評審的有關規(guī)定，采購人選擇或推薦評審專家的范圍，評審專家參與評審后的民事責任和法律責任等。

十二、修改政府采購信息公開管理辦法

財政部于2019年底，出臺了《政府采購信息發(fā)布管理辦法》，該辦法于2020年3月起施行。該辦法是對原《政府采購信息公告管理辦法》的修訂。從“公告”到“發(fā)布”，詞義發(fā)生了變化，“公告”為“當眾正式公布或者公開宣告”之意;“發(fā)布”為“宣布”之意。

而筆者認為，其管理辦法應修改為《政府采購信息公開管理辦法》。一是“發(fā)布”是一種過程或行為之規(guī)定;而“公開”是原則性規(guī)定，“公開”的范圍要廣。二是與目前的政務公開要求相銜接。同時，新的政府采購信息公開管理辦法，將依據政府采購法修改后的要求，對政府采購信息公開做出新的規(guī)定。

十三、出臺政府采購評審模式規(guī)范

政府采購評審活動是一個較為規(guī)范的行為，需要全國有一個統一的評審模式進行規(guī)范，只有這樣才能保證政府采購活動評審的公平性。政府采購的評標模式是指評標活動組織過程中應該遵守或執(zhí)行的標準樣式或形式。它主要包括采購方式、評審（標）方法、評審（標）標準、評審（標）程序、評審（標）形式、評審（標）職責等六個方面的內容。每一種采購方式都應有其相對應的評審（標）方法、評審（標）標準、評審（標）程序、評審（標）形式、評審（標）職責。不同的評審（標）方法，其評審（標）標準、評審（標）程序、評審（標）形式、評審（標）職責不同。它們之間互為條件，相互支撐。同時，每個采購方式的評審（標）環(huán)節(jié)中，文本格式既有相同的，也有不同的。因此，應出臺《政府采購評審模式規(guī)范》。目前，可借鑒湖北省的政府采購工作規(guī)范，在此基礎上，根據新的要求，出臺每一個采購方式的評審模式規(guī)范和文本模式。

（責任編輯：蘭卡）