黃河流域生態保護和高質量發展水利專項規劃思路與內容框架

左其亭 費小霞 李東林

摘 要：黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略對沿黃地區水利發展提出更高要求，編制與之相適應的水利專項規劃是支撐該戰略順利實施的先決條件。在深入學習習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上重要講話精神的基礎上，通過分析該戰略的提出背景和重點內容，總結其對水利工作的需求，闡述了編制水利專項規劃的目的和意義;通過研究黃河流域生態保護和高質量發展水利專項規劃思路與目標任務，闡述了編制水利專項規劃的方法;提出了現狀-目標-方案-實施-保障的水利專項規劃結構，構建了包括結構層次、章節安排和主要內容的水利專項規劃編制框架。

關鍵詞：生態保護和高質量發展;水利專項規劃;規劃思路;內容框架;黃河流域

中圖分類號：TV212.4;TV882.1 文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.09.005

Abstract：The strategy of ecological protection and high-quality development of the Yellow River （Abbreviation： YRB Conservation and Development） put forward higher requirements for water conservancy development. The preparation of special water conservancy plans is a prerequisite for the smooth implementation of this strategy. According to Xi Jinping's speech at the Symposium on YRB Conservation and Development， this paper systematically analyzed the background and key contents of this strategy， summarized its demand for water conservancy development and answered the question of why special water conservancy planning should be carried out. This paper focused on the water conservancy special planning ideas and objectives for YRB Conservation and Development， and answered how to carry out special water conservancy planning. Finally， this paper put forward the content framework system including the structure hierarchy， the main content， and answered what is the content of special water conservancy planning.

Key words： ecological protection and high-quality development; special planning of water conservancy; planning ideas; content framework; Yellow River Basin

1 引 言

黃河是中華民族的母親河，養育了自強不息的炎黃子孫，孕育了燦爛輝煌的中華文明，為新時代中華民族偉大復興提供了良好的資源條件[1-2]。但是，隨著氣候變化和人類活動影響，黃河逐漸出現了洪水泛濫、水土流失、泥沙淤積、生物多樣性銳減、生態環境退化、河道斷流、水資源短缺等諸多疑難雜癥[3-7]。雖然自新中國成立以來黃河治理取得了巨大成就，但是如何進一步推動黃河保護與發展和諧并舉成為當前面臨的主要難題[8]。2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，明確提出了黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略[9]。結合該戰略開展水利方面的研究工作具有十分重要的意義[10]。

關于黃河流域生態保護和高質量發展的研究目前有很多，大致可分為學習認識和智力諫言兩個層面，前者主要包括解讀、認識、體會、思考黃河流域生態保護和高質量發展[11-14]，后者主要是分析其機遇、思路、路徑、策略等[15-20]。總的來看，黃河流域生態保護和高質量發展的自然科學和社會科學學術研究呈現出“百家爭鳴、百花齊放”的良好氛圍，學者們強調學科交叉，重視知識融合，注重技術集成，為實施該重大國家戰略做出了智力貢獻。這些研究有些站位很高、謀篇布局很大，但是針對某一學科或者某一行業的發展思路和具體方案的研究相對較少。作為一名水利科技工作者，有責任和義務根據黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略需求，結合所從事的專業進行選題、開展具體研究。

基于上述背景，筆者在認真學習習近平總書記講話精神的基礎上，總結黃河流域生態保護和高質量發展對水利工作的需求，提出黃河流域生態保護和高質量發展水利專項規劃思路及目標任務，構建水利專項規劃內容框架，以期為黃河流域生態保護和高質量發展提供水利業務支撐。

2 黃河流域生態保護和高質量發展對水利工作的需求

2.1 黃河重大國家戰略的提出背景

黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略是基于黃河流域水資源短缺、生態環境脆弱和沿黃地區經濟社會發展不平衡不充分的實際情況而提出的，具體來講，主要基于以下4個方面的背景[1]：①黃河水資源保障形勢嚴峻。黃河洪澇災害和河道斷流現象并存，棄水與缺水問題同在，水資源稟賦較差;取、供、用、排等水資源利用工程設施建設不完善，難以保障供水安全。②黃河水問題日益突出。黃河水少沙多矛盾加劇、水環境惡化、生物多樣性減少、生態環境退化等問題亟待解決，已經影響到經濟發展和小康社會建設，不能滿足人民對美好生活的要求。③新時代中國特色水利的歷史使命。保障河流安全、支撐經濟社會高質量發展、傳承中華水文化，維系人水和諧，需要在黃河流域具體落實。④黃河治理難度大。特殊的地理地形和氣候環境，使水土流失、水沙關系、地上懸河等自然條件劣勢明顯，加上各地水行政部門在黃河水資源管理上協調困難等因素，使黃河治理非一己之力、非一日之功，需要從國家層面設計，多部門通力協作，上升到重大國家戰略，下大力氣綜合治理。

2.2 黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的重點內容

習近平總書記在座談會上指出黃河流域生態保護和高質量發展5個方面的目標任務：①加強生態環境保護。黃河流域生態系統是包含上中下游、干支流和左右岸的生物和環境組成的共同體，保護黃河生態環境是利國利民的千秋大計。在氣候變化和人類活動的共同作用下，沿黃各地區的自然資源和生態系統差異較大，生態環境保護的目標、內容和途徑也不盡相同，需要因地制宜加大保護力度和完善保護措施。②保障黃河長治久安。水是生命之源，河流是文明的發祥地，中國正因為黃河流域孕育了中華文明而因此躋身世界四大文明古國行列。同時，黃河水患也延續了幾千年，對人類生命財產安全帶來了嚴重威脅，成為長期困擾社會發展的國計民生問題。黃河水沙關系不協調是黃河復雜難治的癥結所在，需要創新流域管理體制機制，提升水沙調控能力，確保黃河歲歲安瀾。③推進水資源節約集約利用。要解決黃河水資源短缺問題，必須堅持節水優先理念，推進水資源高效利用，始終把水資源作為最大剛性約束，合理規劃人口、產業和城市發展。要從優化水資源配置、科學調度水量、調整產業結構、推廣節水灌溉、普及節水器具、提升節水技術、加強節水教育等方面推動全社會節水。④推動黃河流域高質量發展。黃河流域發展水平與長江流域相比差距明顯，是典型的發展不平衡不充分地區，也是脫貧攻堅的主戰場。需要基于自身條件、發揮獨有優勢、構建內生動力、制定具體目標，積極探索富有地域特色的高質量發展新路子，確保居民生活質量、生態環境保護和經濟建設協同可持續發展。⑤保護、傳承、弘揚黃河文化。黃河文化是中華文化的重要組成部分，是中華民族的根和魂。保護黃河文化是基本要求，講好“黃河故事”是傳承黃河文化的重要途徑。弘揚黃河文化可以建立文化自信，為實現中華民族偉大復興的中國夢凝聚精神力量[9]。

2.3 黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略對水利工作的需求

黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略對水利工作的需求包括以下5個方面：①保護生態環境。保護黃河生態環境對生態輸水工程、河流湖泊修復、生態水利工程和生物多樣性保護提出了更高要求。保護生態環境既離不開水資源和水利工程支撐，也離不開水利部門的管理和相關法律法規的約束。②防御洪澇災害。新時期黃河洪水風險仍是流域最大威脅[9]，需要從降水精準監測預報、流域非線性產匯流、洪水流量及歷時模擬等全過程深入研究黃河洪水形成機制，提高黃河流域水文預報預警精度、完善防洪排澇工程體系、加強水利工程安全與防護等。③節約集約用水。黃河水資源開發利用包括水庫調度、節水灌溉、水資源優化配置和高效利用等內容。如何在黃河流域開展節水優先行動，打造具有區域特色的節水產業模式，倒逼粗放式用水向集約式用水轉變，需要有關方面深入研究。④保障高質量發展。黃河流域高質量發展要求資源先行，尤其是要確保基礎性、有限性和戰略性的水資源發揮最大功能。水資源開發利用、水利基礎設施建設和供水安全保障成為高質量發展的重要水利需求。⑤水文化建設。保護、傳承和弘揚黃河文化是新時代賦予我們的重要歷史使命。黃河水文化是黃河文化不可分割的一部分，需要積極開展水文化宣傳教育、搭建水文化交流平臺、構筑水文化科研高地，實現黃河水文化引領，增強黃河文化自信。

3 黃河流域生態保護和高質量發展水利專項規劃思路及目標任務

3.1 水利專項規劃思路

黃河流域生態保護和高質量發展水利專項規劃（以下簡稱水利專項規劃）是實施《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》的重要支撐，也是實現黃河流域生態保護和高質量發展的基礎條件。該水利專項規劃適用于黃河流域、沿黃省（區）與縣（市）等多種尺度，規劃目標為黃河流域生態保護和高質量發展。在自然條件較差的黃河流域實現生態保護和高質量發展目標，可以說是一個很大的挑戰，做好水利專項規劃同樣難度很大，可借鑒的經驗少，需要高屋建瓴的指導思想和切實可行的規劃思路，為水利專項規劃提供更明確的導向。筆者提出的水利專項規劃思路與內容見圖1。

水利專項規劃的指導思想[1]包括以下幾個方面：①人水和諧思想。幾乎所有的水利工作都是為了改善人水關系[21]，水利專項規劃的最終目標也是為了實現人水和諧。因此，在編制水利專項規劃時，要摒棄人類征服自然、改造黃河的理念。②生態文明思想。生態文明建設是國家“五位一體”總體布局之一，生態文明思想是黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的指導思想之一。水利專項規劃需要滿足黃河流域生態保護的水利需求，必須堅持生態文明思想。③系統治理思想。黃河流域生態保護和高質量發展是一項復雜的系統工程，水利專項規劃需要運用系統治理思想來指導實際工作，做到多部門協調合作、多學科交叉融合、長時期綜合治理。④節水優先思想。節水優先是新時期十六字治水方針的重要內容，水利專項規劃必須遵循節水優先思想，走水資源節約集約利用之路。⑤高質量發展思想。黃河流域高質量發展要求水利也要高質量發展，水利專項規劃必須樹立高質量發展思想，建設高質量水利工程，提供高質量水利服務。⑥文化自信思想。文化自信是黃河水文化建設的行動指南，水利專項規劃要吸收文化自信思想，增強黃河水文化自信。

水利專項規劃的流程：①確定目標。水利專項規劃是一項十分重要且艱巨的工作，需要滿足多種水利需求，踐行多維指導思想，設計多個規劃任務，制定明確的規劃目標是規劃流程的首要步驟。②摸清現狀。在確定規劃目標的基礎上，全面了解黃河流域規劃區域的自然條件、經濟社會概況、水利發展水平，以便認清實際情況和目標的差距。③識別問題。摸清基本狀況后，需要深入剖析目前存在的問題及原因，尋找規劃的切入點。④擬定方案。針對存在的問題提出可行的解決方法，并結合水利專項編制規則制定規劃方案。⑤影響評價。環境影響評價能檢查規劃后的環境保護效果，若評價為不合格，則說明規劃不合理。因此，影響評價是規劃流程的關鍵一步。⑥保障措施。通過不斷調整規劃方案，使其影響評價達到合格水平，從而論證方案的合理性。最后，制定管理、資金和法律等保障措施，確保規劃方案的順利實施。

3.2 水利專項規劃目標任務

基于黃河流域生態保護和高質量發展對水利工作的需求，遵循水利專項規劃指導思想，制定以下5個規劃目標任務。①黃河長治久安。黃河是世界上含沙量最高的河流，改善不協調的水沙關系是黃河治理的難點。水利專項規劃的首要目標任務是保障黃河長治久安，發揮水利建設為人民謀福祉的功能。②水資源節約集約利用。水利規劃主要包括當地水資源開發利用，結合節水優先思想，將水資源節約集約利用作為水利專項規劃的目標任務之一。③水生態保護與修復。黃河流域生態環境易受人類活動干擾的特性導致水生態環境保護形勢非常嚴峻，水生態保護與修復是水利專項規劃目標任務的重點。④水沙關系調控。水少沙多、水沙關系不協調是黃河復雜難治的癥結所在。水沙關系調控是水利專項規劃的關鍵目標任務。⑤流域管理體制機制。九龍治水、管理能力不足問題是黃河管理機制的短板，水利專項規劃亟須創新流域管理體制機制。

為了完成上述規劃目標任務，需要綜合運用系統分析方法、節約用水技術、水生態修復技術、水沙調控技術、流域綜合管理等技術方法。①黃河長治久安是最根本的目標任務，和其他目標任務是相輔相成的，缺一不可，因此需要運用系統分析方法，將保障黃河長治久安作為一項系統治理工程，同時要識別和其他目標任務的獨立性和關聯性，以便化整為零、精準施策。②水資源節約集約利用的核心技術是高效節水技術，農業、工業、生活和環境等用水部門對應的節水技術分別為節水灌溉技術、中水回用技術、節水器具研發技術、水量監控技術等。③水生態保護與修復需要利用人工增氧技術、復合生態濾床技術、生物膜凈化技術、水生植物修復技術、底泥生物氧化技術、生物多樣性調控技術等技術方法。④改善黃河流域水沙不協調關系，關鍵要利用水土保持技術、植被恢復技術、淤地壩技術和水庫攔沙技術等。⑤完成流域管理體制機制目標任務需要創新流域綜合管理方法，提升流域綜合管理水平。

4 水利專項規劃內容框架

4.1 結構層次

水利專項規劃目標任務多、難度大，在設置其規劃內容時，首先需要構建層次分明的結構框架。水利專項規劃內容框架一般可分為5個層次：①區域概況，全面介紹規劃區域的自然、經濟社會和水利情況;②目標任務，依據規劃指導思想和原則，制定規劃目標任務;③專題規劃，實現規劃目標任務，需要編制具體的規劃內容;④建設實施，實施規劃方案，需要制度建設和實施計劃支撐;⑤保障措施，為保障目標任務得以順利實施，需采取管理、資金和法律等方面的具體措施。總的來看，水利專項規劃的結構層次是環環相扣、層層遞進的，表現為現狀-目標-方案-實施-保障的形式。因此，應按照該結構層次劃分規劃編制章節，確保規劃內容完整、關系緊密。

4.2 規劃編制章節安排及主要內容

水利專項規劃報告章節安排框架見圖2。第一章為區域概況，主要包括區域范圍、自然條件概況、經濟社會概況等;第二章為水利條件現狀評價，主要包括水資源開發利用、水環境與水生態、洪澇災害、水利工程建設、水文化建設等評價情況、目前存在的問題等;第三章為規劃指導思想與目標任務，主要包括規劃范圍和水平年、指導思想和規劃原則、規劃目標任務與控制指標等;第四章為水生態環境保護規劃，主要包括水環境治理與保護、水生態保護與修復、水土保持、水源涵養、地下水綜合治理等;第五章為防洪保安規劃，主要包括防洪能力分析、防洪標準確定、河道綜合治理規劃、蓄滯洪區規劃、非工程措施規劃等;第六章為水資源節約集約利用規劃，主要包括節水目標、節水標準、節水指標、節水措施、節水設施建設等;第七章為高質量發展水利支撐規劃，主要包括水利工程措施規劃、非工程措施規劃等;第八章為水文化建設規劃，主要包括水文化保護、水文化教育、水文化交流、水文化產業建設等;第九章為制度與能力建設，主要包括水治理政策法規體系建設、水管理制度建設、水管理體制機制改革、水管理能力建設等;第十章為規劃工程及實施安排，主要包括規劃工程、投資匡算、實施安排等;第十一章為環境影響評價及實施效果分析;第十二章為規劃實施保障措施，主要包括加強組織領導、保障資金投入、逐級分解落實、嚴格監督評估、推進公眾參與等。

5 結 語

本文在分析黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的提出背景和重點內容基礎上，總結了該戰略對水利工作的需求，論證了水利專項規劃的必要性。基于人水和諧等多維指導思想和水利專項規劃原則，提出了水利專項規劃思路。最后，針對規劃目標任務，構建了包括結構層次、章節安排和主要內容的水利專項規劃框架。

黃河流域生態保護和高質量發展水利專項規劃涉及因素眾多，目標要求很高，規劃編制難度很大。厘清規劃思路和提出規劃內容框架雖可在一定程度上為水利專項規劃編制提供參考，但在實際執行具體規劃方案時仍會遇到各種困難。因此，需要更多水利科技工作者集思廣益、群策群力，為使水利專項規劃更好地支撐黃河流域生態保護和高質量發展貢獻智慧。

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【責任編輯 張華興】