特朗普氣候政策再評述
——評《美國氣候外交研究》

文 | 張瀟然

作者供職于上海國際問題研究院

在努力擺脫新冠疫情危機的時候，需要警惕氣候變化問題以及進行更好的經濟復蘇，新增長應當是可持續的、包容性的、低碳的以及市場導向型的增長。

氣候和能源問題是全球性問題，需要全球治理和大國合作，因此理解和分析世界大國美國的氣候外交政策及其背后原因至關重要。于宏源教授新作《美國氣候外交研究》嘗試對包括政黨基礎、外交體制、經濟因素、能源和產業結構、民意變化、地方政府、學術界和社會組織，以及全球地緣政治變化等因素在內的多種動因進行綜合考量。

國際氣候談判是全球氣候治理的主要機制，也日益成為大國合作提供公共產品的重要場所。美國氣候能源決策的基本制度和結構是基本維持不變的，但是決策者和利益相關者的力量對比在發生變化，而他們所受到的國內外因素的影響也在發生變化。

縱觀歷史經驗的決策動因分析，美國政府對氣候變化的相關政策總是出現反復，體現出很強的“周期性”和“易變性”。特朗普就任以來，以“美國第一能源計劃”為基礎頒布了一系列與奧巴馬政府政策基調完全相反的氣候政策。其中，特朗普宣布美國退出《巴黎協定》的決策引發了激烈討論，考慮到這一決策將對美國本土及世界氣候治理以及中美氣候能源合作帶來的巨大影響，了解特朗普政府制定該決策的背景原因、理順其氣候政策背后的邏輯至關重要。

特朗普于2017年初就任美國總統之后，出臺并實施了一系列重大舉措與政策行動，旨在全面調整奧巴馬時期的政策方向并逐一兌現其競選承諾。在能源與氣候領域，特朗普政府也動作不斷，特朗普2017年6月1日發表的關于巴黎氣候協定的聲明清晰表明美國的選擇：“美國將退出巴黎氣候協定”，并且“美國將停止一切關于沒有約束力的巴黎協定的實施以及該協定強加于美國之上的苛刻的金融和經濟負擔”。并聲稱該協議是對美國的不公平待遇，對于美國經濟形勢和就業率而言將帶來諸多負面影響。

事實上，該聲明表明特朗普政府同時選擇了兩個選項（退出和違背），公開宣稱美國將不實行巴黎協定。一個國家通常不會正式宣稱自己將不再遵守“游戲規則”，考慮到條約當事國有義務尊重國際義務（即便其決定退出）直到其完成退出程序為止，特朗普宣言的內容是違反國際法的。特朗普的退出聲明引發國際輿論嘩然。

美國特朗普政府編織了一張“以《美國優先能源計劃》為核心，以總統行政命令和備忘錄為重要支撐，具體包括能源部（DOE）、內政部（DOI）和環境保護署（EPA）相關法規、政策、規章和指導”的政策網。特朗普對美國能源和氣候變化政策的一系列調整給全球氣候治理帶來深遠影響。

首先，特朗普采取了以復興化石能源與核能為核心的國內能源產業政策，以加強能源獨立、鼓勵能源出口為核心的國際能源貿易政策，以削減降低支持力度為核心的新能源開發政策，以革除減排約束為核心的氣候政策等等。作為全球第一大經濟體和第二大排放國，美國對全球氣候治理的進程有著至關重要的影響。一方面，美國的低碳轉型是否成功關系到任何國際氣候協定和全球低碳發展的實際效果。另一方面，美國的消極態度也可能引發其他國家的動搖，從而造成更大的破壞性影響。

其次，特朗普政府退出《巴黎協定》的決策是在全球氣候治理積極發展的背景下做出的，其完全不同于前任政府的氣候外交政策是美國氣候政策周期變化的一部分，新政府參與全球氣候政策的意愿急速下降，處于歷史最低的“波谷”階段。

美國退出《巴黎協定》后，歐盟對以中國為首的新興發展中國家的引領作用寄予厚望。自主貢獻減排模式作為《巴黎協定》的一大特色，歐盟2019年12月通過了《歐洲綠色協議》（European Green Deal），該協議旨在將歐盟轉變為“無溫室氣體凈排放”、經濟增長與資源利用脫鉤、資源高效且富有競爭力的現代經濟體。承諾2050年在歐盟境內實現溫室氣體零排放，并提出將全球氣溫升幅控制在1.5℃內的新方案；南非、日本等國家也相繼出臺應對全球變暖問題的新政策。

新冠疫情給公共衛生與全球經濟帶來前所未有的威脅，迫切需要采取強有力的集體行動，挽救世界經濟，保護就業。在努力擺脫新冠疫情危機的時候，需要警惕氣候變化問題以及進行更好的經濟復蘇，新增長應當是可持續的、包容性的、低碳的以及市場導向型的增長。

百年未有之大變局應作為全球攜手應對生態環境危機的重要機遇期，利用各國出臺的經濟刺激計劃，重新審視氣候環境因素對人類發展的影響并納入能源的重要考慮因素。盡管當前疫情引起的經濟活動放緩可能導致溫室氣體排放減少并在一定程度提高空氣質量，但根據世界氣象組織最新數據，全球溫室氣體總量依然在增長。

過去的經驗表明，經濟危機之后的排放下降將伴隨報復性反彈。2008-2009年全球金融危機導致全球來自化石燃料燃燒和水泥生產的二氧化碳排放量下降了1.4%，而到2010年，二氧化碳排放量增長了5.9%。為應對疫情，二十國集團將啟動總價值5萬億美元的經濟計劃，美國總統特朗普亦已簽署了美國有史以來規模最大的刺激計劃。為避免未來幾十年人類社會因生態環境危機付出更為嚴重的代價，各國應同等重視疫情防控、經濟發展和環境保護工作，在經濟刺激計劃中，考慮氣候變化、生物多樣性保護等因素，加大對可再生能源產業的支持，在航空公司救助計劃中督促其考慮溫室氣體排放，推動社會發展加快向氣候環境友好型轉變。

從中美關系來看，現階段雙方對話空間越來越收緊，共同點似乎越來越少，環境和氣候變化問題可作為雙方對話和釋放兩國關系壓力的重要平臺。盡管當前特朗普政府對氣候變化等環境問題依舊呈消極態度，但從民主黨重新掌控眾議院以來通過的第一個2020財年預算方案來看，美國對氣候環境國際合作的支持呈好轉態勢。如果民主黨候選人當選下一任美國總統，中美雙方在環境領域將擁有更為廣泛的對話平臺。