面向?qū)嵤┑奈錆h市體育設(shè)施規(guī)劃編制實(shí)踐

徐莎莎

準(zhǔn)確把握新時(shí)期全民健身發(fā)展內(nèi)涵的深刻變化，滿足居民在開展健身鍛煉、運(yùn)動(dòng)休閑等方面的生活需求，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)全民健康的重要突破口。然而，空間對(duì)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模的制約始終存在，面對(duì)“量”與“質(zhì)”的雙重壓力，武漢市體育設(shè)施空間布局規(guī)劃在編制過程中，積極探索如何從追求用地規(guī)模、建設(shè)大型場館向合理滿足公眾需求轉(zhuǎn)變，從編制內(nèi)容和實(shí)施路徑兩方面進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐。

一、武漢市體育設(shè)施建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問題

1.體育設(shè)施規(guī)模滯后于城市快速拓展的步伐

近十年間，武漢市常住人口年均增長速度接近3%，這意味著要達(dá)到規(guī)劃設(shè)定的人均體育用地目標(biāo)，體育用地總量也需保持相當(dāng)?shù)脑鲩L速率。盡管全市體育用地面積逐年增加，但人均用地面積仍呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。2018年武漢市人均體育用地面積為0.37平方米，較之2015年人均減少0.02平方米。

同時(shí)，在實(shí)際建設(shè)中，由于建設(shè)資金、投資主體、土地儲(chǔ)備與供應(yīng)等種種原因，體育設(shè)施往往未能與周邊功能區(qū)同步建設(shè)，出現(xiàn)“建設(shè)空洞”現(xiàn)象，尤以新城區(qū)最為突出。按照2000米服務(wù)半徑測(cè)算，體育設(shè)施對(duì)現(xiàn)狀建成區(qū)的服務(wù)覆蓋率主城區(qū)為54%，新城區(qū)僅為39%。

2.重上輕下的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定使得基層體育設(shè)施不健全

在《城市公共體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》（（86）體計(jì)基字559號(hào)）和《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（GB50442-2008）中，只有對(duì)于市、區(qū)級(jí)體育設(shè)施規(guī)劃用地指標(biāo)的明確規(guī)定；《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)劃》（GB50180-93）(2016版)中，僅對(duì)文體設(shè)施有個(gè)籠統(tǒng)的千人用地控制指標(biāo)，對(duì)于居住區(qū)及居住小區(qū)中配套的基層體育設(shè)施，均缺乏明確的用地規(guī)模和項(xiàng)目建設(shè)要求。而城市建設(shè)往往以解決“大設(shè)施、大用地和大問題”為導(dǎo)向，在節(jié)事活動(dòng)的推動(dòng)下，面向賽事的大中型體育場館建設(shè)逐步得到完善，基層體育則明顯存在建設(shè)動(dòng)力不足。在2015年開展的武漢市公共體育設(shè)施建設(shè)情況調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，武漢市現(xiàn)有小區(qū)配套體育設(shè)施多為建設(shè)方自行設(shè)定，場地面積偏小、活動(dòng)內(nèi)容單一、室內(nèi)場地缺乏等問題普遍。

3.部門多頭管理阻礙體育設(shè)施資源的共建共享

根據(jù)第六次全國體育場地普查后的跟蹤統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年末武漢市符合普查標(biāo)準(zhǔn)的各類體育場地共計(jì)20880個(gè)，場地面積1531.74萬平方米。其中，中小學(xué)、高等院校和以公園綠地為代表的其他系統(tǒng)中的體育場地?cái)?shù)量分別達(dá)到了17%、13%和68%，面積占比更是高達(dá)25%、33%和38%，從絕對(duì)數(shù)量和可以提供的有效健身服務(wù)上，上述用地上的體育設(shè)施已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過體育用地上的設(shè)施。由于部門之間的條塊分割、各自為政和管理交叉等問題，以及設(shè)施共建共享政策的缺失，造成現(xiàn)狀部分體育設(shè)施的實(shí)際效能未充分發(fā)揮。

二、規(guī)劃編制內(nèi)容創(chuàng)新

1.構(gòu)建與實(shí)施管理相銜接的規(guī)劃層級(jí)

明確的用地控制是保障公共服務(wù)設(shè)施配置最為直接的手段，而明確的責(zé)權(quán)劃分則是推進(jìn)實(shí)施、規(guī)范管理的重要環(huán)節(jié)。對(duì)應(yīng)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制模式，規(guī)劃形成“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級(jí)體育設(shè)施建設(shè)與管理主體。按照“競賽觀演在省市、運(yùn)動(dòng)享受在區(qū)級(jí)、科學(xué)鍛煉在街道、健身活動(dòng)在社區(qū)”的總體思路，規(guī)劃根據(jù)人口分布特點(diǎn)與運(yùn)動(dòng)偏好，在武漢市域范圍內(nèi)構(gòu)建了城鄉(xiāng)一體化的“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級(jí)體育設(shè)施體系。市、區(qū)級(jí)體育用地結(jié)合城市總體發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌布局，街道級(jí)體育設(shè)施面向城鄉(xiāng)居民日常健身需求，結(jié)合街道行政管理界限，在全市建成區(qū)控規(guī)編制單元中予以均衡落實(shí)，確保設(shè)施服務(wù)范圍對(duì)居住用地全覆蓋。

武漢市規(guī)劃體育設(shè)施配置體系示意圖（筆者自繪）

2.突出戰(zhàn)略與普惠雙極發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)制定

此次規(guī)劃將視角由傳統(tǒng)的“大設(shè)施、大用地和大問題”轉(zhuǎn)移到“小設(shè)施、微空間和細(xì)問題”，提出了“戰(zhàn)略預(yù)控”和“普惠均衡”并重的雙極發(fā)展模式，即通過對(duì)市、區(qū)級(jí)大中型體育設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃用地預(yù)控，滿足未來舉辦洲際綜合賽事需求；強(qiáng)化市民日常運(yùn)動(dòng)設(shè)施的均衡布局，為全民健身提供空間保障。

在標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范基礎(chǔ)上，為保障基層體育設(shè)施的供給數(shù)量與品質(zhì)，規(guī)劃結(jié)合本地特色，按照“10分鐘健身圈、30分鐘健身苑”的標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)明確了街道及社區(qū)體育設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，包括功能定位、服務(wù)人口、用地規(guī)模、場地類型等內(nèi)容。街道級(jí)設(shè)施主要滿足市民30分鐘科學(xué)鍛煉需求，至少包括籃球、羽毛球、乒乓球、游泳、健身器械等8項(xiàng)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，按人均用地面積0.2～0.3平方米測(cè)算，采用室內(nèi)運(yùn)動(dòng)中心和室外綜合運(yùn)動(dòng)場地結(jié)合的形式，鼓勵(lì)與鄰里中心復(fù)合建設(shè)。社區(qū)級(jí)體育設(shè)施主要是滿足市民就地就近開展簡單體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目需求，一般不獨(dú)立占地，以住宅項(xiàng)目配套為主，人均面積不得低于室外0.3平方米、室內(nèi)0.1平方米，按不同區(qū)位采用梯度標(biāo)準(zhǔn)控制。社區(qū)級(jí)體育設(shè)施以乒乓球、籃球、健身路徑、兒童活動(dòng)場地、游泳池為基礎(chǔ)項(xiàng)目庫。

3.強(qiáng)化以資源共享為基礎(chǔ)的設(shè)施構(gòu)成

在土地和財(cái)政資源有限的情況下，充分整合、挖掘、增加全市體育場地資源，是完善基層體育設(shè)施，實(shí)現(xiàn)均等化建設(shè)的重要舉措。鼓勵(lì)陸域面積在3000平方米以上的公園綠地，適當(dāng)配套運(yùn)動(dòng)休閑設(shè)施，在綠化造景之外，兼顧運(yùn)動(dòng)和游憩功能，原則上以布局經(jīng)濟(jì)實(shí)用的室外體育場地為主，有條件的可設(shè)置室外游泳池。鼓勵(lì)中小學(xué)在不影響正常教學(xué)秩序的前提下，以“有限開放”形式，將運(yùn)動(dòng)場地向周邊居民開放，使學(xué)校具備社區(qū)體育場地的實(shí)際使用功能。

三、規(guī)劃實(shí)施路徑探索

1.建立跨部門協(xié)作機(jī)制

通過市區(qū)統(tǒng)籌、街道主導(dǎo)的實(shí)施模式，提高體育場地資源的社會(huì)化共享程度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。首先通過市、區(qū)政府統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)和理清各部門管理職責(zé)，并輔以財(cái)政扶持和稅收減免等方式調(diào)動(dòng)相關(guān)部門和市場的積極性；其次以街道為主導(dǎo)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)體育資源進(jìn)行統(tǒng)籌支配，具體實(shí)施體育設(shè)施的資源共享，并負(fù)責(zé)各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策的落實(shí)。

2.促進(jìn)市場化、產(chǎn)業(yè)化的多元投資

在加強(qiáng)政府財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，拓寬投資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)力量投資建設(shè)面向社會(huì)的公共體育設(shè)施和體育經(jīng)營場所，由政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體共同完善體育設(shè)施建設(shè)。在此必須注重兩點(diǎn)：一是政府仍是主導(dǎo)，以此保障體育設(shè)施的公共屬性，主導(dǎo)方式包括直接投資以及制定管控政策等；二是鼓勵(lì)社會(huì)資金向大眾化體育設(shè)施類型的投入，以此保障普通居民切實(shí)享受到所需的配套服務(wù)。

3.跟進(jìn)保障性政策法規(guī)

法規(guī)層面，國務(wù)院發(fā)布施行的《全民健身?xiàng)l例》，對(duì)合理利用學(xué)校體育資源，規(guī)定公園綠地等公共城市管理單位安排全民健身活動(dòng)場地等進(jìn)行了原則性規(guī)定。地方政府應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)，跟進(jìn)相應(yīng)實(shí)施意見、指導(dǎo)辦法等規(guī)范性文件，進(jìn)一步細(xì)化包括工作協(xié)調(diào)機(jī)制、管理實(shí)施辦法、激勵(lì)和保障政策以及房地產(chǎn)項(xiàng)目的強(qiáng)制性配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。

四、結(jié)語

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平的提高，公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)日益受到關(guān)注。而當(dāng)前處于高速發(fā)展期的很多城市，在公共服務(wù)設(shè)施的實(shí)施過程中均面臨著和武漢相同的困境。本文基于提升規(guī)劃的務(wù)實(shí)性和科學(xué)性，對(duì)武漢市體育設(shè)施規(guī)劃編制內(nèi)容和方法的梳理總結(jié)，希望能為其他特大城市公共設(shè)施規(guī)劃的編制提供參考。