從風險與信息披露談PPP融資模式的優化建議
——以N市地鐵x號線項目為例

黃彤欣 河海大學

一、選題背景及意義

為了適應現代經濟的發展，各國越發重視公共基礎設施建設，為了彌補BOT模式的不足，一種新型的項目融資模式（即PPP模式）逐漸出現并在國內外興起。這種模式，是指政府部門或地方政府在建設公共基礎設施的過程中，通過市場競爭的方式，選擇具有投資運營能力的社會資本，簽訂合同，讓非公共部門所擁有的資源提供公共產品和服務。近年來，PPP模式在我國落地并且應用越發廣泛，在我國基礎設施建設領域發揮著極其重要的價值。但同時，其在應用中的一些問題也逐漸暴露出來。

二、PPP模式在N市地鐵x號線中的應用分析

（一）N市地鐵x號線PPP項目概述

N市地鐵x號線是N市軌道交通線網的骨干線路，全長37.4公里，預計2020年底建成通車。x號線建成后將成為N市全網客流量、客流強度最大的線路之一。

2016年，項目規劃階段，由于N市地鐵集團公司債務負擔較重，為緩解政府財政負擔，決定采取PPP模式建設地鐵x號線。經過公開招標，2016年10月，宣布由A公司控股全資子公司B集團有限公司（以下簡稱B集團）與某隧道工程有限公司（以下簡稱C公司）組成的聯合體中標，并在社會各界的大力支持下，正式簽訂協議并于當年12月投入建設。

（二）N市 地 鐵x號 線PPP運 營模 式分析

地鐵x號線工程總投資額約為339.72億元，PPP項目建設部分總投資約219.48億元，其中工程費用195.77億元。PPP項目注冊資本約為總投資額的30%，58.84億元，其中N市地鐵集團代表政府方擬出資約5.88億元，占比10%；社會資本方，即B集團與C公司共出資90%，其中B集團擬出資約52.87億元，占比89.85%，主要負責投資、融資以及運營管理工作，而C公司擬出資500萬元，占比0.08%，主要負責項目的建設與管理。

N市發改委、市地鐵指揮部與x號線項目公司簽訂了為期 16 年的特許經營協議，其中建設期5年、試運營期1年、運營期10年。由于B集團和C公司都不具備地鐵運營管理的能力和經驗，x號線項目公司與N市地鐵運營公司簽訂了委托運營協議，將x號線的建設期運營籌備、建成后的運營工作都委托給了N市地鐵運營公司（見圖1）。

（三）地鐵x號線PPP項目成效與優勢

（1）促進政府職能轉換，減輕財政負擔

截至2018年末，N市已開通地鐵線路共10條，有6條線路處于建設階段，為發展城市交通軌道建設，已投入數百億財政資金，負擔著巨額財政債務。采取PPP融資模式建設地鐵交通，主要由社會資本企業投資建設，有效地緩解了N市政府的財政負擔，彌補建設資金不足的問題。同時，經濟飛速發展，公眾需求也不斷上升，而政府部門能力有限，難以在基本職能的實現與滿足越發多樣化的需求之間達到平衡，采取PPP模式可以促進政府從繁重的事務中脫身出來，從過去的公共基礎設施建設的提供者轉換為監管者的角色，督促地鐵建設的實施，保證工程質量。

（2）推動社會資本進入多元化公共服務領域

B集團作為世界知名房地產企業，具有較強的市場競爭性與壟斷性。不同于傳統的政府部門生產，社會資本能夠從市場化的競爭中脫穎而出，加入社會基礎設施建設，其能夠提供更為多元化與差異化的產品與服務，不僅能夠激活社會公共服務領域，推動其多元化發展，同時也能夠推動社會資本與基礎服務建設領域的競爭化與市場化。

（四）地鐵x號線PPP項目問題與風險

截至2019年上半年，B集團已完成投資為38.93億，與預期進度有些許差異，顯然在項目推進的過程中存在問題使得工程進度延緩。

圖1 N市地鐵x號線項目PPP項目運營模式

（1）缺乏有力監督

在該項目中，N市地鐵集團由政府授權，負責項目的建設監管。然而，由于缺乏相關經驗以及對監管環節的重視，政府只簡單地套用傳統的監管模式與手段，粗糙地對監管的權力進行了授權，未針對PPP模式進行優化與更新，缺乏對各主體的具體職責、監管內容的系統規定，未能明確劃分各責任主體，導致監管權責含糊不清，大大減弱了監管效果，使得該項目效果未達到預期。

（2）合同存在含糊部分，分工職責不明確

N市地鐵x號線項目在建設實施中存在多處分工含糊、職責不明確的問題。首先是自建工程部分與PPP項目工程的交接不明確。該項目分為政府自行建設與PPP項目融資模式下的建設，但在事先簽訂協議的過程中，對這方面的工作劃分、工程時間銜接未充分考慮。其次，項目承包公司內部分工不明確，存在分歧。B集團和C公司雖然作為聯合體中標，但實際上是兩個獨立的社會資本。這些都導致實際項目建設過程中存在難以明確劃分的模糊部分，增加了各實施方與承包方推卸責任、降低建設效率的風險。

（3）未來收益不確定性

由于絕大部分的社會資本企業實際上并沒有實施過地鐵PPP項目，整個大陸地區都缺乏相關經驗，所以會存在預算分析與籌劃不到位與低價競標的情況發生。在N市地鐵x號線項目中，B集團中標的一大原因即為低價投標，導致在后期建設中，公司可能還要倒貼融資費用，增加了財務風險。不僅如此，地鐵PPP項目實施過程復雜，建設周期較長，隨著項目實施與推進，逐漸會有新問題暴露出來，即使投入使用之后，其長期盈利能力也會受到市場和政策等因素影響，難以穩定估計和控制。

三、PPP融資模式中的信息披露

N市地鐵x號線工程作為一項PPP項目，其投資的主體多元化，不僅涉及政府部門（即N市地鐵集團），同時也涉及社會資本方（B集團與C公司），各主體之間成果共享風險共擔，利益關系復雜，因此在信息披露與會計處理方面存在不少問題。

（1）PPP項目未能在政府財務報告中體現

自2016年底N市地鐵x號線項目正式開工，N市地鐵x號線項目有限公司于當年10月成立，但N市地鐵即相關政府部門的財務報告中并未體現這一項目的相關信息。

我國的政府會計采用“雙基礎”模式。收付實現制下只反映政府的收支情況，對于PPP項目也只能進行大概的收支核算，不能完整地反映政府部門對于PPP項目投資完整與真實的財務狀況。而權責發生制度下，我國目前尚未落實將PPP項目反映在該制度下的政府財政報告中。

（2）PPP項目資產確認難以明確

我國《政府會計準則第 5 號——公共基礎設施》在第三條中規定，PPP模式下形成的公共基礎設施的確認和計量，適用其他相關政府會計準則。但實際上到底具體適用哪些準則并不明確。

首先，PPP項目資產應該確認在哪一方的賬面上難以明確。2018年末，N市地鐵x號線項目，除了B集團的財務報告確認了相關資產，C公司與N市相關部門均未確認該資產。

其次，PPP項目資產究竟應該確認為哪一種資產。2016年末，B集團將x號線項目確認為在建工程，而C公司將其確認為企業可供出售金融資產；2017年末，B集團將地鐵x號線項目轉入其他非流動資產，之后在此賬戶下調整項目的建設投資額。總體看來，國內對于PPP項目的會計確認與核算隨意性較強。

（3）PPP項目的信息披露不夠充分與規范

在N市地鐵x號線項目中，政府與社會資本共同投資建成的N市地鐵x號線項目公司缺少系統規范的財務信息披露，政府財務報告也不能具體反映這一項目的相關信息，而社會資本方，C公司除了2016年以外也找不到相關財務披露，B集團雖有披露與體現，但僅僅只是在相關賬戶下調整每年的投資額與建設進度，與該PPP項目相關的信息披露少之又少，難以了解其具體建設情況與投資資金使用情況。PPP項目涉及各方利益，不全面的信息披露會降低財政透明度，使得各個利益相關者無法得知項目實際成本，也難以體現與察覺項目的潛在風險。

四、基于N市地鐵x號線案例對我國PPP融資模式的優化建議

（一）強化政府的監管力度

首先必須明確監管各方的權利義務責任，就建設監管的權利義務責任進行細化明確，賦予足夠的權利、明確相應的責任，以便于監管方更好的開展工作；其次，政府監督管理體系應該覆蓋項目生命周期，從事前的準人監管到事中的執行再到事后的審核，貫穿項目始終，深入浸透各重要環節，保證項目的順利實施與推進。

（二）完善項目體系與細化合作機制

由于PPP項目涉及多方利益主體，包括政府部門、社會資本，甚至社會資本也有可能是多家企業，因此完善項目體系建設，建立起有效的協調機制，規避合作中的問題與分歧非常關鍵。

首先是要在合同初始階段就對各方的職責與權利劃定較為明確具體的界限，保證各利益方能在建設期間各司其職；另外，可以建立起針對整個項目的爭議協調機制，促進PPP項目各方定期或者不定期開展協調工作，解決合作中的爭議，推進項目順利進行。最后，也可以建立項目的再評估與完善機制，定期對項目進行問題分析和風險評估，不斷糾正與完善項目建設，以解決由于建設期較長導致的風險。

（三）完善建立相關的法律法規體系，規范PPP項目會計信息披露

首先是要加強相關法律法規建設，重視審計監督。我國相關法律與會計準則尚不完善，會計處理與審計環節都存在一定的隨意性，因此應盡快針對PPP模式出臺具體化的會計準則，規范會計處理，并且要加強對審計的監督，切實保證國家對此類項目的管理落到實處，服務于社會公眾。

其次，應基于控制法對PPP項目資產產權進行劃分。以地鐵建設為例，雖然項目期間由運營方運營維護，但實際上擁有定價權和最終控制權的是政府，同時對資產進行監管，通過向使用者收取費用來獲得利益，因此，將PPP項目確認為政府的資產似乎較為合適。

另外，需要拓寬相關信息披露渠道。PPP項目應在政府的財政報告中有所體現，“雙基礎”模式下，收付實現制與權責發生制都應較為詳細與全面地反映。也可以充分利用現代化信息技術，建立起全國 PPP 綜合信息管理和發布平臺，保證相關政府財務信息透明化。