《中華人民共和國食品安全法實施條例》解讀

2019年10月11日，國務院總理李克強簽署第721號國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國食品安全法實施條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》已于2019年12月1日施行。

修訂背景

黨中央、國務院高度重視食品安全。黨的十九大報告提出，實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。習近平總書記指出，民以食為天，食品安全工作必須抓得緊而又緊，落實最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保所有食品安全違法行為都要追究到個人，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。李克強總理強調，要加快健全從中央到地方直至基層的權威監管體系，落實最嚴格的全程監管制度，嚴把從農田到餐桌的每一道防線，對違法違規行為要零容忍、出快手、下重拳。

2015年4月，十二屆全國人大常委會第十四次會議通過了新修訂的《中華人民共和國食品安全法》（以下稱新《食品安全法》）。新《食品安全法》實施以來，我國食品安全整體水平穩步提升，食品安全總體形勢不斷好轉，但仍存在部門間協調配合不夠順暢，部分食品安全標準之間銜接不夠緊密，食品貯存、運輸環節不夠規范，食品虛假宣傳時有發生等問題，需要進一步解決；同時，監管實踐中形成的一些有效做法也需要總結、上升為法律規范。根據新《食品安全法》的規定，針對當前存在的實際問題，有必要對2009年7月國務院制定的《中華人民共和國食品安全法實施條例》進行修訂。

修訂過程

2016年7月，原食品藥品監管總局向國務院報送了《中華人民共和國食品安全法實施條例（修訂草案送審稿）》。收到此件后，原國務院法制辦先后兩次征求有關部門、地方政府和部分行業協會、企業的意見，并向社會公開征求意見；赴天津、吉林、黑龍江等地調研；多次召開企業座談會聽取意見。在此基礎上，原國務院法制辦會同原食品藥品監管總局、原衛生計生委、原質檢總局、原農業部等部門對送審稿作了反復研究、修改，形成了《中華人民共和國食品安全法實施條例（修訂草案）》。2018年9月，國務院食品安全委員會召開第一次全體會議。根據會議精神，司法部、市場監管總局會同有關部門和單位對草案作了修改完善。2019年3月26日，國務院常務會議審議通過了草案，2019年10月11日，國務院正式公布《條例》。

總體思路

《條例》在總體思路上主要把握了以下幾點：一是細化并嚴格落實新《食品安全法》，進一步增強制度的可操作性。二是堅持問題導向，針對新《食品安全法》實施以來食品安全領域依然存在的問題，完善相關制度措施。三是重點細化過程管理、處罰規定等內容，夯實企業責任，加大違法成本，震懾違法行為。

進一步明確職責、強化食品安全監管

主要有五方面的內容：一是要求縣級以上人民政府建立統一權威的食品安全監管體制，加強監管能力建設。二是強調部門依法履職、加強協調配合，規定有關部門在食品安全風險監測和評估、事故處置、監督管理等方面的會商、協作、配合義務。三是豐富監管手段，規定食品安全監管部門在日常屬地管理的基礎上，可以采取上級部門隨機監督檢查、組織異地檢查等監督檢查方式；對可能摻雜摻假的食品，按照現有食品安全標準等無法檢驗的，國務院食品安全監管部門可以制定補充檢驗項目和檢驗方法。四是完善舉報獎勵制度，明確獎勵資金納入各級人民政府預算，并加大對違法單位內部舉報人的獎勵。五是建立黑名單，實施聯合懲戒，將食品安全信用狀況與準入、融資、信貸、征信等相銜接。

完善食品安全風險監測、食品安全標準等基礎性制度

完善食品安全基礎制度，有利于提高食品安全工作的科學性、有效性。為此，《條例》從四個方面對食品安全風險監測、標準制定作了完善性規定：一是強化食品安全風險監測結果的運用，規定風險監測結果表明存在食品安全隱患，監管部門經調查確認有必要的，要及時通知食品生產經營者，由其進行自查、依法實施食品召回。二是規范食品安全地方標準的制定，明確對保健食品等特殊食品不得制定地方標準。三是允許食品生產經營者在食品安全標準規定的實施日期之前實施該標準，以方便企業安排生產經營活動。四是明確企業標準的備案范圍，規定食品安全指標嚴于國家標準或者地方標準的企業標準應當備案。

進一步落實生產經營者的食品安全主體責任

生產經營者是食品安全第一責任人。《條例》從四個方面進一步強調了食品生產經營者的主體責任。一是細化企業主要負責人的責任，規定主要負責人對本企業的食品安全工作全面負責，加強供貨者管理、進貨查驗和出廠檢驗、生產經營過程控制等工作。二是規范食品的貯存、運輸，規定貯存、運輸有溫度、濕度等特殊要求的食品，應當具備相應的設備設施并保持有效運行，同時規范了委托貯存、運輸食品的行為。三是針對實踐中存在的虛假宣傳和違法發布信息誤導消費者等問題，明確禁止利用包括會議、講座、健康咨詢在內的任何方式對食品進行虛假宣傳；規定不得發布未經資質認定的檢驗機構出具的食品檢驗信息，不得利用上述信息對食品等進行等級評定。四是完善特殊食品管理制度，對特殊食品的出廠檢驗、銷售渠道、廣告管理、產品命名等事項作出規范。

法律責任的完善

主要作了五方面的規定：一是落實黨中央和國務院關于食品安全違法行為追究到人的重要精神，對存在故意違法等嚴重違法情形單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款。二是細化屬于情節嚴重的具體情形，為執法中的法律適用提供明確指引，對情節嚴重的違法行為從重從嚴處罰。三是針對《條例》新增的義務性規定，設定嚴格的法律責任。四是規定食品生產經營者依法實施召回或者采取其他有效措施減輕、消除食品安全風險，未造成危害后果的，可以從輕或者減輕處罰，以此引導食品生產經營者主動、及時采取措施控制風險、減少危害。五是細化食品安全監管部門和公安機關的協作機制，明確行政拘留與其他行政處罰的銜接程序。

加強學校食品安全監管

學校的食品安全關系廣大青少年的身體健康，廣受社會關注。為細化新《食品安全法》的規定，進一步加強學校食品安全，《條例》規定，學校食堂應當執行原料控制、餐具飲具清洗消毒、食品留樣等制度，并定期開展食品安全自查；承包食堂的，應當取得食品經營許可，對食堂的食品安全負責；學校應當督促承包方落實食品安全管理制度，并承擔管理責任。

加強保健食品監管

保健食品屬于特殊食品，安全風險較高，國家對其實行嚴于一般食品的監管制度。為進一步加強監管，在新《食品安全法》基礎上，《條例》主要補充了以下內容：一是不允許對保健食品等特殊食品制定食品安全地方標準，防止一些食品生產者對本應實行特殊嚴格管理措施的保健食品等特殊食品以地方特色食品的名義生產，逃避法定義務。二是加強生產環節的把關，規定保健食品生產工藝有原料提取、純化等前處理工序的，生產企業應當具備相應的原料前處理能力。三是加強對銷售環節的監管，規定銷售者應當核對保健食品標簽、說明書內容是否與經注冊或者備案的內容一致，不一致的不得銷售；保健食品不得與普通食品或者藥品混放銷售。

對食品虛假宣傳行為的規定

為進一步治理食品虛假宣傳，《條例》在新《食品安全法》基礎上補充了以下規定：一是禁止利用包括會議、講座、健康咨詢在內的任何方式對食品進行虛假宣傳。二是明確非保健食品不得聲稱具有保健作用。三是針對實踐中一些組織和個人擅自發布未取得我國資質認定的機構出具的食品檢驗信息欺騙誤導消費者的行為，《條例》規定任何單位和個人不得發布未依法取得資質認定的食品檢驗機構出具的食品檢驗信息，不得利用上述檢驗信息對食品、食品生產經營者進行等級評定，欺騙、誤導消費者，對違法者最高可以處100萬元罰款。

《校園食品安全守護行動方案（2020-2022年）》

6月15日，教育部會同市場監管總局、公安部、國家衛生健康委聯合印發《校園食品安全守護行動方案（2020-2022年）》（以下稱《行動方案》），部署開展2020年至2022年校園食品安全監管工作。

《行動方案》要求各地全面落實校外供餐單位食品安全主體責任和學校食品安全校長（園長）負責制，切實強化監管，治理突出問題，加強校園食品安全社會共治。

《行動方案》要求校外供餐單位落實食品安全主體責任，制定科學有效的食品安全管理制度，定期開展食品安全自查，倡導建立HACCP或ISO22000體系。嚴格篩選食品原料供應商，嚴格執行食品原料進貨查驗要求。按照《餐飲服務食品安全操作規范》要求，規范食品加工制作行為。主動接受監督，向學校、市場監管部門、教育部門公開食品原料采購和加工制作信息。定期對大宗食品原料、餐用具清洗消毒效果等進行檢驗檢測。

《行動方案》要求落實食品安全校長（園長）負責制，學校制定明確、可操作的校園食品安全防控要求和食品安全自查制度、自查計劃并嚴格落實。要以肉蛋奶、米面油等食品原料為重點，實行大宗食品公開招標、集中定點采購制度。要大力推進食堂“明廚亮灶”。要建立并落實學校負責人陪餐制度。要加強學校食堂承包或委托經營管理。鼓勵學校建立先進的管理體系，提升管理水平。

《行動方案》要求各地持續加大監督檢查力度和頻次，嚴懲重處校園食品安全違法違規行為，主動公開查處結果。加強農村義務教育學校食堂監管，落實好農村義務教育學生營養改善計劃。