海域立體分層使用的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善

李彥平,李晨鈺,劉大海

(1.自然資源部第一海洋研究所 青島 266061;2.中國海洋大學(xué)法學(xué)院 青島 266100)

1 背景與進(jìn)展

1.1 問題的提出

2019年4月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》,首次從中央層面提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”。在此之前,國家海洋局于2016年10月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海上風(fēng)電用海管理的意見》,提出“鼓勵(lì)實(shí)施海上風(fēng)電項(xiàng)目與其他開發(fā)利用活動(dòng)使用海域的分層立體開發(fā),最大限度發(fā)揮海域資源效益。海上風(fēng)電項(xiàng)目海底電纜穿越其他開發(fā)利用活動(dòng)海域時(shí),在符合《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》且利益相關(guān)者協(xié)調(diào)一致的前提下,可以探索分層確權(quán)管理,海底電纜應(yīng)適當(dāng)增加埋深,避免用海活動(dòng)的相互影響”。以上兩個(gè)文件的實(shí)施,肯定了未來海域空間管理思路從“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì),同時(shí),也將帶來整個(gè)海洋空間管理制度體系的調(diào)整或變革。

“平面化”是現(xiàn)行海域管理制度體系的基本思路,貫穿于《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡(jiǎn)稱《海域使用管理法》)及配套的海洋功能區(qū)劃、海域權(quán)屬、海籍管理等制度中。在這種管理思路下,海域使用在平面上具有排他性,同一海域平面內(nèi)只能設(shè)立一項(xiàng)海域使用權(quán)。隨著海域開發(fā)利用深度和廣度的不斷拓展,近海各類海洋產(chǎn)業(yè)密集布局,尤其越來越多的海底電纜管道、海上風(fēng)電、跨海大橋、海底隧道需要穿越近海養(yǎng)殖區(qū)或航道等功能區(qū),使現(xiàn)行制度體系已難以滿足日益增長的立體用海管理需求。2014年和2016年,連云港市和福鼎市分別探索了海域立體確權(quán)的試點(diǎn),其出發(fā)點(diǎn)均是為解決跨海橋梁用海與核電取水口用海重疊引起的分層用海需求與現(xiàn)行法律框架之間的沖突。海域立體開發(fā)利用的技術(shù)復(fù)雜、潛在矛盾多,立體空間規(guī)劃、海籍管理等制度體系尚未建立,使海域立體分層設(shè)權(quán)的落地面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.2 海域分層利用及確權(quán)研究進(jìn)展

近年來,我國海洋開發(fā)利用規(guī)模持續(xù)增長,平面化管理模式無法解決不可避免的交叉用海、重疊用海問題,專家學(xué)者開始從立體分層視角對(duì)海域確權(quán)、使用、管理的模式進(jìn)行研究。如翟偉康等[1]從海域水面與底土空間權(quán)限、三維海籍管理模式兩方面提出分層用海權(quán)屬問題的解決思路;趙夢(mèng)等[2]分別從法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及管理等角度對(duì)海域立體確權(quán)可行性進(jìn)行了探討研究。王淼等[3-4]根據(jù)海域資源的種類把海域使用權(quán)分為水面層使用權(quán)、水體層使用權(quán)、海床層使用權(quán)、底土層使用權(quán)和綜合使用權(quán),并對(duì)海域分層確權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了研究。李彥平等[5]從海域資源立體化配置的視角,對(duì)不同用海活動(dòng)分層使用海域的可行性進(jìn)行了判別和分析。

1.3 土地分層利用研究與實(shí)踐進(jìn)展

由于陸域空間開發(fā)利用比海域開發(fā)利用更為成熟,且土地分層利用比海域分層利用更具可行性,因此,土地利用相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富,能夠?yàn)楹Ｓ蚬芾硖峁┙梃b。《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)第一百三十六條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán),不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”,從物權(quán)角度明確了土地立體空間的物權(quán)屬性。各地根據(jù)《物權(quán)法》的原則性規(guī)定,紛紛開展地下空間開發(fā)管理的探索。早在2008年,深圳市就實(shí)施了《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》,明確指出“開發(fā)利用地下空間應(yīng)當(dāng)取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)充分考慮相鄰空間的發(fā)展需要,避免相互妨礙、危害。本市實(shí)行地下空間有償、有期限使用制度,法律、法規(guī)另有規(guī)定的,從其規(guī)定”。通過實(shí)施《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》,深圳市率先規(guī)定有關(guān)地下建設(shè)用地使用權(quán)的問題,對(duì)空間使用權(quán)進(jìn)行分層設(shè)置,在實(shí)踐中將地鐵建設(shè)的空間結(jié)構(gòu)分三層設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)。2015年,青島市印發(fā)《地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》,首次對(duì)青島市地下空間予以定義,明確以有償使用方式供應(yīng)地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán),并將地下空間分為三層,實(shí)行分層收取土地出讓金。2018年,煙臺(tái)市施行《地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》,明確規(guī)定可以協(xié)議出讓地下建設(shè)用地使用權(quán),并根據(jù)地下空間的特殊性,對(duì)地下空間建設(shè)用地使用的用途、地下車庫(位)以及地鐵工程等做出規(guī)定。

針對(duì)土地分層的研究較多,基本都是基于《物權(quán)法》第一百三十六條展開探討。如梅夏英[6]闡明了土地分層制度就是力求通過傳統(tǒng)的用益物權(quán)制度來解決空間的獨(dú)立利用問題,并對(duì)傳統(tǒng)土地所有權(quán)、界定土地使用權(quán)的客體范圍是否與所有權(quán)的客體范圍一致、空間地上權(quán)的性質(zhì)以及空間地上權(quán)的征收等問題進(jìn)行了探討。王燕霞[7]從法律角度對(duì)空間建設(shè)用地使用權(quán)的界定、土地空間范圍的界定、普通的建設(shè)用地使用權(quán)附屬范圍內(nèi)的空間使用權(quán)人可否再設(shè)立地下建設(shè)用地使用權(quán),以及土地立體空間的不同用益物權(quán)之間的權(quán)利沖突與協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行探討。李威[8]在明晰《物權(quán)法》關(guān)于土地分層利用規(guī)定的局限性基礎(chǔ)上,將空間權(quán)利與土地權(quán)利做理論上的分離,為未來空間利用的發(fā)展提供理論支持。

2 海域空間屬性與分層使用的邏輯起點(diǎn)

2.1 海洋空間自然屬性及對(duì)海域立體分層使用的影響

2.1.1 利用方式的多宜性

海域資源包括生物資源、礦產(chǎn)資源、海水資源、可再生能源、空間資源等類型[9],這些資源并不孤立存在,常以多種組合分布于同一海域空間,使海域具有多種開發(fā)潛力,只是在海洋功能區(qū)劃制度下,除了明確主導(dǎo)功能外,其他的利用價(jià)值尚未得到體現(xiàn),例如海洋功能區(qū)劃劃定某一海域功能為航道區(qū),該區(qū)域除了可供船舶航行外,也可以進(jìn)行海水養(yǎng)殖。

2.1.2 資源分布的立體特征

從空間視角來看,這些資源分布具有明顯的立體特征(表1),如海洋生物資源分布在海水層,礦產(chǎn)資源一般分布在海床或底土層,可再生能源分布在水體或水面,海水資源分布在海水層中。空間本身也是一種資源,主要體現(xiàn)為承載功能(如,船舶航行、敷設(shè)電纜)和容納功能(如,排水、傾廢)。各類海洋資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依托于各類海洋開發(fā)利用活動(dòng),海域資源分布的立體特征決定了海域功能的實(shí)現(xiàn)并不完全依托豎直方向的所有空間。從豎向范圍來看,海水養(yǎng)殖、船舶航行、敷設(shè)海底電纜管道等多數(shù)用海活動(dòng)僅使用部分空間,剩余空間則處于閑置狀態(tài),在滿足一定條件下,可同時(shí)供其他用海活動(dòng)使用,此即為海域立體分層使用的前提。

表1 主要海洋資源用途與空間分布特征

2.1.3 海水的流動(dòng)性與開放性

海水是填充海洋空間的主要介質(zhì),海域中各種物質(zhì)、能量和信息的傳遞,大多以海水為媒介。海水的流動(dòng)性決定了鄰近海域空間是緊密聯(lián)系的,由于沒有明顯的物理邊界將不同層用海活動(dòng)隔離開,用海主體和管理部門不得不從更大尺度考慮區(qū)域開發(fā)利用活動(dòng)的相互影響,增加了海域立體使用的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性,也增加了相應(yīng)的建設(shè)和管理成本。

2.1.4 豎向空間邊界的不穩(wěn)定性

從物質(zhì)構(gòu)成來看,低空海域由空氣組成,水體由海水組成,底土由泥沙、巖石等構(gòu)成,而水面是空氣與水體的交界面,海床為水體與底土的交界面。海平面時(shí)刻處于漲落過程中,使水面的位置和水體的深度處于動(dòng)態(tài)變化中;此外,由于海床也時(shí)刻受到底層海水水流、波浪等的綜合影響,也處于變化中,尤其是深度較小區(qū)域,變化更加頻繁。因此,盡管可以根據(jù)物質(zhì)構(gòu)成將海域分為“水面、水體、海床、底土”特征明顯的四層空間,但實(shí)際上各層空間邊界處于動(dòng)態(tài)變化中,并不固定。

2.2 立體分層使用的邏輯起點(diǎn)

近年來持續(xù)增長的用海規(guī)模,使海域立體分層使用成為緩解用海沖突、提高空間利用效率的有效途徑。一方面,不斷新增的海底電纜管道、跨海大橋、海底隧道等長距離建設(shè)項(xiàng)目,在工程選址時(shí)面臨近海空間被各類用海活動(dòng)占用,而不得不穿越航道、養(yǎng)殖區(qū)等難題,以及核電溫排水需要對(duì)近岸大范圍海域面積進(jìn)行確權(quán),而不得不與跨海橋梁等用海活動(dòng)交叉;另一方面,隨著近海后備空間接近枯竭,而沿海地區(qū)用海需求依然不減,在此情況下,只能探索海域空間立體分層使用,以提高空間利用效率。

基于以上需求,本研究認(rèn)為海域立體分層使用以海域空間的立體性和利用方式的多宜性為基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)不同用海活動(dòng)協(xié)調(diào)用海為目標(biāo),本質(zhì)上是試圖協(xié)調(diào)分層用海活動(dòng)之間的矛盾,建立不同用海活動(dòng)之間相互和諧、避免沖突,甚至相互促進(jìn)的關(guān)系,使不同主體用海需求得以滿足,海域空間利用效率得到提升。

3 海域立體確權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 海域立體空間分層

根據(jù)《物權(quán)法》“一物一權(quán)”的原則,明確用海活動(dòng)在豎向范圍的權(quán)利邊界,是海域立體分層使用的前提和基礎(chǔ)。因此,有必要根據(jù)海域的自然屬性進(jìn)行空間分層,并明確用海活動(dòng)所占用的豎向空間范圍。目前,海域立體空間共有兩種分層思路,其中,《海域使用管理法》中提出的“水面、水體、海床和底土”作為海域立體分層的法律依據(jù)而被廣泛采納[10-11]。也有專家提出“水面以上、水面、水體、海床和底土”的分層方法[1,12],將水面以上一定范圍的空間作為單獨(dú)的空間。

實(shí)際上,根據(jù)《海域使用管理法釋義》,“水面、水體、海床和底土”的表述更側(cè)重于解釋海域的豎向空間范圍,并非以海域立體分層使用為出發(fā)點(diǎn)。而從幾何學(xué)和海洋地理學(xué)的角度來看,水面和海床為平面結(jié)構(gòu),而海水和底土為立體結(jié)構(gòu)。因此,按照平面結(jié)構(gòu)理解的“水面”和“底土”顯然不能作為豎向空間承載用海活動(dòng)。此外,無論是哪種分層方法,都未解釋水面和海床的空間范圍,但專家通過闡述用海活動(dòng)的活動(dòng)范圍已經(jīng)給出了理解。例如,“四層分法”認(rèn)為船舶航行使用水面空間,海底電纜管道敷設(shè)使用海床空間等,均默認(rèn)為水面和海床是具有一定深度的三維空間。

3.2 海籍管理

海域立體確權(quán)必然帶動(dòng)海籍管理由二維向三維的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行海域管理體系采用平面“四至坐標(biāo)”的方法界定宗海界址。對(duì)海域單元豎向范圍的界定,《海籍調(diào)查規(guī)范》提出“遇特殊需要時(shí),應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目用海占用水面、水體、海床和底土的實(shí)際情況,界定宗海的垂向使用范圍”,但并未明確具體方法。如果將現(xiàn)行宗海界址“四至”坐標(biāo)的表達(dá)方法擴(kuò)展至立體“八至”坐標(biāo),在現(xiàn)實(shí)中不具可操作性:一是技術(shù)難度大,成本高;二是由于海平面高度時(shí)刻變化,海床因底層海水沖刷也會(huì)發(fā)生緩慢變化,導(dǎo)致水面和海床上下一定范圍的空間屬性處于動(dòng)態(tài)變化中,用海活動(dòng)的宗海界址也將處于動(dòng)態(tài)變化中。

3.3 缺少立體空間規(guī)劃

當(dāng)前,海洋空間規(guī)劃如海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃等均從平面視角對(duì)海域進(jìn)行功能分區(qū),給海域立體分層使用管理帶來一定困難。根據(jù)《海域使用管理法》,用海活動(dòng)須符合海洋功能區(qū)劃,而任何海域單元只能賦予一種用途,并且不能擅自改變。在實(shí)踐中,往往分層使用海域的用海活動(dòng)不屬于《海域分類體系》中規(guī)定的同一類用途,因此,很可能有一種用海活動(dòng)不符合海洋功能區(qū)劃的要求。由于海洋功能區(qū)劃也是用海項(xiàng)目審批的依據(jù),這也給海洋主管部門用海審批帶來困難。

3.4 利益相關(guān)者協(xié)調(diào)

在土地分層使用實(shí)踐中,常見的如地下空間開發(fā),由于地表和地下空間能夠通過混凝土結(jié)構(gòu)進(jìn)行物理隔離,使地上、地下活動(dòng)難以突破其空間邊界,相互之間的影響基本可以忽略。對(duì)海域來講,由于海域各層空間之間無法實(shí)現(xiàn)物理隔離,各層用海活動(dòng)極容易受到空間、環(huán)境質(zhì)量等方面的干擾,增加了利益相關(guān)者協(xié)調(diào)的難度。

此外,不同用海活動(dòng)取得海域使用權(quán)及建設(shè)期不一致,使不同用海活動(dòng)之間的影響更為復(fù)雜,增加了協(xié)調(diào)難度。從時(shí)間序列上,海域開發(fā)利用周期可分為建設(shè)期、運(yùn)營期和維護(hù)期。即使不同用海活動(dòng)在運(yùn)營期能夠避免相互影響,但是用海活動(dòng)的建設(shè)期和維修期(盡管時(shí)間相對(duì)短暫)的影響往往難以避免。以海底管道(埋設(shè))為例,在運(yùn)營期,海底管道置于底土中(近岸一般為海床下1～3 m 深度),受其他用海活動(dòng)影響較小,也不會(huì)影響其他用海活動(dòng)。但是,在管道建設(shè)和維護(hù)時(shí),作業(yè)活動(dòng)往往會(huì)影響水面、水體和海床其他空間的活動(dòng),假若其與海水養(yǎng)殖立體使用海域,在建設(shè)期和維護(hù)期必然影響海水養(yǎng)殖活動(dòng)。

4 海域立體分層使用的制度完善

針對(duì)海域立體分層使用的現(xiàn)實(shí)困境,本研究基于土地分層使用的經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合海域空間屬性及開發(fā)利用特點(diǎn),從立體空間分層方法、三維海籍信息表達(dá)、立體空間規(guī)劃、協(xié)調(diào)利益相關(guān)者矛盾等方面提出相關(guān)制度改進(jìn)建議。

4.1 海域分層方法

海洋空間豎向分層應(yīng)有利于明確權(quán)利與義務(wù)邊界,協(xié)調(diào)不同用海主體之間的矛盾。因此,海域空間分層要結(jié)合海域空間屬性和用海活動(dòng)的空間特征分析,既要合理分層,明確各層的概念和范圍,也要對(duì)用海活動(dòng)使用哪一層空間進(jìn)行界定。鑒于《海域使用管理法》中的分層方法已經(jīng)受到廣泛認(rèn)可,筆者建議采用“水面、水體、海床和底土”的分層方法,并明確每一層的范圍及相應(yīng)的用海活動(dòng)類型。

水面層指海水表面及其上下各一定厚度的立體空間,該層空間的用海活動(dòng)包括船舶航行、跨海大橋橋梁等。水體層是水面和海床之間、充滿海水的立體空間,該層空間的用海活動(dòng)包括海水養(yǎng)殖等。海床層是海床表面及其上下一定厚度的立體空間,該層空間的用活動(dòng)包括海底電纜管道敷設(shè)、人工魚礁等。底土層是海床以下的立體空間,該層空間的用海活動(dòng)包括海底電纜管道埋設(shè)、海底隧道等。

4.2 三維海籍信息表達(dá)

由于平面邊界范圍容易明確,而豎向空間范圍難以界定,建議采用平面界址“四至”坐標(biāo)和豎向分層的海籍信息表達(dá)方式:宗海平面邊界,采用現(xiàn)有海籍管理制度體系,以最外圍界線確定宗海的平面界址;宗海豎向邊界,采用“水面”“水體”“海床”“底土”的定性表述。例如,對(duì)埋設(shè)的海底電纜宗海范圍的表述為:“四至坐標(biāo)”+“底土”,對(duì)海水養(yǎng)殖項(xiàng)目宗海范圍的表述為:“四至坐標(biāo)”+“水體”。

4.3 探索海域立體空間規(guī)劃與用途管制

對(duì)全部海域進(jìn)行空間立體規(guī)劃將極大增加規(guī)劃的技術(shù)難度、成本和時(shí)間,可行性低。因此,建議針對(duì)近海用海密集且立體分層用海需求大的海域編制立體空間規(guī)劃:①在資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和用海活動(dòng)適宜性評(píng)價(jià)環(huán)節(jié),結(jié)合近岸海域立體分層用海需求,針對(duì)規(guī)劃海底隧道、海上風(fēng)電、海底電纜管道、核電取排水口等特定用海區(qū)域進(jìn)行立體分層用海的規(guī)劃設(shè)計(jì);②加強(qiáng)海底電纜、海底管道、海底隧道等大長度、線性用海活動(dòng)的立體規(guī)劃,提前布局,明確底土以上空間的允許開發(fā)利用方式;③研究提出不同用海活動(dòng)立體分層使用海域的搭配清單,出臺(tái)《海域立體分層使用指引》,鼓勵(lì)跨海大橋、海底隧道、海上風(fēng)電、海底電纜管道等與其他用海活動(dòng)立體分層使用海域。

4.4 簽訂立體分層使用合同,探索設(shè)立海域役權(quán)

協(xié)調(diào)不同深度層用海活動(dòng)之間的沖突是海域立體分層利用的重點(diǎn),也是影響未來立體用海推廣的重要因素。筆者建議通過簽訂合同、設(shè)立海域役權(quán)等方式,規(guī)范和約束各用海主體的行為,嚴(yán)格實(shí)施用途管制措施。

從短期來看,可以由自然資源(海洋)管理部門牽頭,鼓勵(lì)用海主體之間簽訂規(guī)范用海行為的合同,根據(jù)海洋開發(fā)利用的特點(diǎn)、環(huán)境影響、空間使用需求等,制定各用海主體開發(fā)利用行為規(guī)范及潛在沖突解決方案,對(duì)允許類活動(dòng)和禁止類活動(dòng)予以明確,既滿足用海主體合理使用海域空間的需求,又不會(huì)對(duì)其他主體正常使用海域造成影響。

從長期來看,建議加強(qiáng)對(duì)海域役權(quán)的研究,并將其引入海域管理中,以協(xié)調(diào)和約束用海主體之間的行為關(guān)系,使立體空間之間的矛盾處理有法可依、有規(guī)可循。當(dāng)某一用海主體需要進(jìn)行施工或設(shè)施維護(hù)而不得不占用其他用海主體的確權(quán)空間時(shí),通過設(shè)置海域役權(quán),取得對(duì)其他層用海主體空間的利用權(quán)利;并且,當(dāng)該用海主體對(duì)其他層空間的利用超出其權(quán)利范圍時(shí),可依據(jù)海域役權(quán)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行協(xié)商解決。