諸暨市湖畈區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革模式實(shí)踐

樓建勛，胡 翠

(1. 諸暨市水利局，浙江 諸暨 311800；2. 龍游縣林業(yè)水利局，浙江 龍游 324400；3. 龍游縣農(nóng)村水利服務(wù)中心，浙江 龍游 324400)

農(nóng)業(yè)是用水大戶，實(shí)施國家節(jié)水行動，要求通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效率，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，不斷加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管理，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供基礎(chǔ)支撐和保障[1-3]。本文以諸暨市湖畈區(qū)為例，探索以湖畈水利會為抓手的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革模式。

1 湖畈區(qū)用水管理現(xiàn)狀

1.1 湖畈區(qū)基本情況

諸暨市地處長江三角洲南翼，上海、杭州及寧波的“經(jīng)濟(jì)三角區(qū)”之間，現(xiàn)有耕地面積4.27萬hm2。全市境內(nèi)丘陵山地起伏，三面環(huán)山，中間低洼，地勢由南向北漸次傾斜。浦陽江縱貫全境南北，其兩岸堤防的圍堤內(nèi)地勢較低，形成一低洼盆地，地面高程6.0～7.5 m，低于浦陽江洪水位3.0～4.0 m，全市農(nóng)田絕大部分位于盆地之中，一半人口分居在沿江兩岸，有村莊489個(gè)，農(nóng)田1.73萬hm2。諸暨市地理位置特殊，水系復(fù)雜，浦陽江上游源短流急、河道陡峻，中下游兩岸地勢低洼、河道彎曲。特定的地理環(huán)境和復(fù)雜的水系條件形成了具有諸暨特色的湖畈區(qū)，境內(nèi)農(nóng)田自浦陽江安華以下兩岸高者為畈，低者為湖。

1.2 湖畈區(qū)用水管理現(xiàn)狀

湖畈是諸暨市的一大特色。目前，諸暨市千畝以上湖畈，由所在鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)，建立湖民代表會制度，成立水利會，配備負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)、工程等人員。湖畈水利會是以自然水系、流域或以共同受益的水利工程為紐帶組織和聯(lián)合起來的群眾性管理水利日常事務(wù)的民間自治組織，是諸暨市特有的基層水利管理機(jī)構(gòu)。水利會負(fù)責(zé)人身份主要是曾擔(dān)任過行政村主要負(fù)責(zé)人，對轄區(qū)水利現(xiàn)狀相對較為熟悉[4]。全市現(xiàn)有湖畈51個(gè)，其中白塔湖水利管理協(xié)會和西泌湖水利協(xié)會分別于2006年和2007年經(jīng)民政部門登記注冊而具有法人資格。

諸暨市湖畈區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理以水利會為主。水利會以湖畈地域劃定管理范圍，基本上一湖一會，也有個(gè)別水利會管轄幾個(gè)小湖畈。水利會行政上隸屬當(dāng)?shù)劓?zhèn)(街道)政府領(lǐng)導(dǎo)，跨鎮(zhèn)(街道)的以受益田畝多的鎮(zhèn)(街道)為主，業(yè)務(wù)上受市水利局指導(dǎo)[5]。目前，全市共有51個(gè)湖畈水利會，管理人員92人，管理面積1.73萬hm2。一般66.7 hm2以下的湖畈配專管人員1人；66.7～333.3 hm2配1～2人；333.3～666.7 hm2配2～3人，666.7～1333.3 hm2配3～5人；1333.3 hm2以上配5～8人。

1.3 存在的問題

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，諸暨市大部分地區(qū)已不再向農(nóng)戶收取灌溉水費(fèi)，湖畈區(qū)仍收取少量水利費(fèi)。湖畈區(qū)主要以水利會管理為主，水利會根據(jù)區(qū)域范圍內(nèi)受益的農(nóng)田按面積收取應(yīng)負(fù)擔(dān)的水利費(fèi)，一般45～135元/hm2，其收取的依據(jù)是根據(jù)區(qū)域內(nèi)水利設(shè)施的年維修運(yùn)行管理費(fèi)、水利會正常開支等方面來制定，并報(bào)湖民代表大會討論通過(目前此項(xiàng)費(fèi)用多由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)，市級財(cái)政每年會給湖畈區(qū)補(bǔ)助一定量的管理和維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。作為諸暨市農(nóng)村民主化管理比較成熟的水利會，參與終端管理的程度也不夠，尤其是農(nóng)業(yè)用水灌溉的終端管理。全市92名水利會管理人員中，50歲以上的60人，40歲以上的90人，年齡結(jié)構(gòu)不合理，管理水平參差不齊；且一般水利會只有2～3人，管理職責(zé)側(cè)重于防洪排澇，由于人員的不足、經(jīng)費(fèi)的短缺，用水管理能力難以滿足灌區(qū)管理需求。以西泌湖水利協(xié)會為例，管理面積0.15萬hm2，工作人員6人，水利費(fèi)補(bǔ)貼82.5元/hm2，人均經(jīng)費(fèi)僅20 167元，不能滿足協(xié)會日常運(yùn)轉(zhuǎn)和工作人員工資，如無其他收入來源，則水利會難以可持續(xù)發(fā)展，更不能將管理職能擴(kuò)展，參與農(nóng)業(yè)用水管理。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)政策與實(shí)踐

2.1 堅(jiān)持一個(gè)重點(diǎn)

一是通過政府引導(dǎo)，加大對水利會的支持力度。諸暨市在做好最大的湖畈水利會——白塔湖水利管理協(xié)會試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步對全市51個(gè)水利會組織進(jìn)行優(yōu)化整合和完善，進(jìn)一步規(guī)范水利會運(yùn)作機(jī)制，為水利會組織尋求法律保障。同時(shí)，諸暨市還加大資金扶持力度，從農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革等資金中切出資金，補(bǔ)助各水利會，用于農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)行管理。

二是發(fā)揮水利會的用水管理作用，推進(jìn)農(nóng)民自治。水利會是諸暨人民在抗擊洪澇等自然災(zāi)害中產(chǎn)生并逐步形成的智慧結(jié)晶，在長期的社會實(shí)踐中，為區(qū)域范圍內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展做出了較大貢獻(xiàn)，在農(nóng)村民主化管理進(jìn)程中起到了十分重要的作用。諸暨市水利會在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革期間，在政府部門的資金支持下，在現(xiàn)有管理體制的框架下(圖1)，新增灌溉用水管理、設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)等職能，與村集體協(xié)作，統(tǒng)籌各項(xiàng)管理任務(wù)、統(tǒng)一調(diào)配放水員，形成更大、更專業(yè)的用水管理、工程維護(hù)團(tuán)隊(duì)。

圖1 諸暨市湖畈區(qū)農(nóng)業(yè)用水終端管理組織框架

2.2 調(diào)動兩個(gè)積極性

一是通過節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動放水員的積極性。水價(jià)綜合改革期間，實(shí)行“一把鋤頭放水”，以行政村或灌片等受益區(qū)為單元，組建村級用水管理組織，由村放水員組成，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)灌區(qū)用水配水的實(shí)施、灌溉制度的執(zhí)行、日常巡查檢查并及時(shí)向村集體反映工程設(shè)施狀況等，每個(gè)村設(shè)置1～2個(gè)放水員，每個(gè)放水員管理1～2灌片。根據(jù)放水員的工作開展情況，將其作為節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)對象，節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)根據(jù)考核結(jié)果，按照30元/hm2、75元/hm2、120元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

二是通過精準(zhǔn)補(bǔ)貼，充分調(diào)動村集體的積極性。湖畈區(qū)內(nèi)的田間灌排設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)由水利會協(xié)同村集體統(tǒng)籌安排，結(jié)合田間灌排設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)水平的考核結(jié)果，由市財(cái)政、水利部門對其發(fā)放精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金，提高村集體參與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的積極性。此外，對管理面積達(dá)到一定規(guī)模(1.33 hm2以上)、灌排設(shè)施維養(yǎng)到位，由村集體給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，提高其參與農(nóng)田水利設(shè)施管理及用水管理的積極性。

2.3 依靠三個(gè)方面力量

一是監(jiān)管靠機(jī)制，定標(biāo)準(zhǔn)、重考核。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長期任務(wù)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的機(jī)制一旦形成，則具有穩(wěn)定性和長期性，事關(guān)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的成敗。(1)制定考核和獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，有等級有類別。考核是推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要手段，諸暨市在水價(jià)改革過程中，強(qiáng)化考核，制定考核等級標(biāo)準(zhǔn)，分別按105元/hm2、150元/hm2、195元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。(2)細(xì)化考核考核評價(jià)指標(biāo)，有依據(jù)有重點(diǎn)。諸暨市將小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)情況作為重點(diǎn)考核對象，對小型灌排泵站、田間灌排渠道和高效節(jié)水灌溉工程維修養(yǎng)護(hù)不到位的，未按要求開展巡查并做好記錄的，實(shí)行倒扣分制，作為年度考核的賦分依據(jù)。以小型灌排泵站為例，將考核依據(jù)分為四類，分別為管理范圍內(nèi)整體情況、標(biāo)識標(biāo)牌及管理制度的配備情況、泵房進(jìn)出水池的完好情況、機(jī)電設(shè)備的正常運(yùn)行情況等。

二是落實(shí)靠資金，實(shí)臺賬、明獎(jiǎng)補(bǔ)。為保障終端用水管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有“人”管，保障農(nóng)田灌排設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)有“錢”管。諸暨市根據(jù)精準(zhǔn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)落實(shí)改革資金，補(bǔ)齊維修養(yǎng)護(hù)資金缺口，確保農(nóng)田水利工程維養(yǎng)到位及良性運(yùn)行。(1)對照基本達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本的改革要求，由市財(cái)政安排農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革專項(xiàng)資金，保障機(jī)埠、渠道等農(nóng)田水利設(shè)施的養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金，通過補(bǔ)助補(bǔ)貼，引導(dǎo)村級集體經(jīng)濟(jì)組織加強(qiáng)田間工程管理，引導(dǎo)水利會、大戶等管護(hù)好農(nóng)田水利設(shè)施。如2019年，安排專項(xiàng)資金610萬元，將原本由村集體兜底的“暗補(bǔ)”資金，精準(zhǔn)計(jì)算為“明補(bǔ)”資金，建立長效管護(hù)制度。(2)強(qiáng)化臺賬建設(shè)與管理，確保資金使用規(guī)范有效，保證資金用在實(shí)處、發(fā)揮作用。諸暨市通過制定《小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)考核打分表》，對于涉及小型農(nóng)田水利工程的小型灌排泵站、田間灌排渠系、高效節(jié)水灌溉工程的管護(hù)情況進(jìn)行打分，同時(shí)提高維修養(yǎng)護(hù)和農(nóng)業(yè)節(jié)水的考核比重(占比50%)，并將日常巡查記錄、維修養(yǎng)護(hù)記錄、用水灌溉記錄等作為考核評價(jià)的重要依據(jù)，確保改革資金發(fā)揮實(shí)效。

三是推進(jìn)靠宣傳，印手冊、設(shè)海報(bào)。諸暨市改革任務(wù)重，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村多，為保障農(nóng)業(yè)水價(jià)改革順利推行下去，把各方面特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的積極性充分調(diào)動起來，諸暨市通過多方面宣傳農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的領(lǐng)導(dǎo)及廣大人民群眾了解改革、支持改革。(1)通過印制《諸暨市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革宣傳手冊》、《諸暨市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革“八個(gè)一”宣傳手冊》、設(shè)置農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革宣傳牌、開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革交流培訓(xùn)會，提高基層群眾對農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的理解與認(rèn)識，促進(jìn)其參與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的積極性。(2)通過在人民網(wǎng)浙江頻道、新浪浙江網(wǎng)、紹興市人民政府網(wǎng)、紹興市水利網(wǎng)、諸暨市人民政府網(wǎng)等網(wǎng)站對水價(jià)改革重要事項(xiàng)進(jìn)行了宣傳和報(bào)道。

3 結(jié) 語

本文在分析諸暨市湖畈區(qū)用水管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了以湖畈水利會為代表的民間用水自治組織為抓手的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革方向。諸暨市在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推進(jìn)過程中，通過“堅(jiān)持一個(gè)、調(diào)動兩個(gè)、依靠三個(gè)”的改革模式，充分發(fā)揮湖畈水利會的紐帶作用，其上與水利局、鎮(zhèn)(街道)進(jìn)行溝通，下與村集體、農(nóng)戶進(jìn)行聯(lián)動，對開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作起到了積極的推動作用，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的持續(xù)推進(jìn)提供了參考。