減稅降費：倒逼地方應急治理效能提升

劉洋

摘要：減稅降費作為政府稅制改革工作的重頭戲，既是推進結構性改革的重要突破口，同時也是符合當下突發公共事件管理的應然之舉。然而，這一舉措卻容易成為地方政府財政缺口的“背鍋俠”，易引發減稅降費與應急治理背道而馳的深層矛盾。建議地方政府主動提升應急治理效能，助力產業轉型升級、與社會、企業共享政策紅利。

關鍵詞：減稅降費;治理效能;地方財政;應急治理

2019年末湖北武漢爆發新型冠狀病毒肺炎疫情，各行各業均受到極大的沖擊，延期復工的“鐵命令”已然使得部分中小微企業不堪重負，新一輪的減稅降費勢在必行。政策的實施體現在"問題提出——落實響應——強化服務"三個維度。地方政府作為落實主體，如何在現實條件的約束下，保證地方經濟合理運行，做大“財力蛋糕”，提升納稅人的滿意度，將成為檢驗其應急治理效能的試金石。

一、減稅降費的理論根基與現實選擇

2018年9月20日，國家稅務總局印發《關于進一步落實好簡政減稅降負措施更好服務經濟社會發展有關工作的通知》。一時間減稅降費成為社會關注的熱點話題，通過百度指數搜索，其在2019年的日均值達到22322次。對于減稅可行性的研究主要集中在兩個層次：一是關于減稅降費的理論支撐。國內學者賈康（2002）得出減稅降費具有促進總需求和總供給雙增長的優勢。減稅降費能夠縮小稅楔效應，理性人會選擇增加勞動供給，企業為此降低了用工成本，多方因素共同作用增加社會總供給。二是關于減稅降費的現實選擇。Danielovaetal.（2011）指出，投資激勵和稅收激勵是擴大企業投資力度的兩種通用方法，采用最優的投資和稅收激勵雙重組合可以增加政府福利。我國經濟處于增速換擋期、刺激政策消化期、結構調整陣痛期三期疊加的特殊階段，減稅降費是充分考慮現階段國內外經濟發展環境等多方面因素推出的重要舉措（楊燦明，2017）[1]。地方政府作為執行主體，如何在經濟增長受到威脅的前提下，打好減稅降費“組合拳”，在這一長效機制中有效提高地方政府的主動性，倒逼其積極提升應急治理效能將成為本文研究的重點。

二、減稅降費現階段實踐中存在的突出問題

（一）行業獲得感不均

重點行業制造業、交通運輸業、建筑業是主要受益行業，其他行業實際稅負可能會變相提升。分稅制的稅制結構失衡引發嚴重的扭曲效應，間接稅比重過高，具有累退性的特點，收入越低的企業稅負越重，這對于初創企業來說顯然不利。在以間接稅為主導的稅制結構下，地方政府也更傾向扶持具有豐裕稅基的行業，相關稅費優惠政策的落實也大打折扣。

（二）基層財政部門活力不足

減稅降費給群眾、企業發福利的同時，政府的財政壓力會明顯增加。各政府主導建設的許多基礎建設項目資金減少，影響其順利完工及后續工作。減稅降費的效果需要時間來反饋，如果時間過長或市場反饋效果并不良好，會對下一年的財政收入和國內經濟造成不良影響，影響基層財政部門的決心[2]。

（三）企業騙取稅收優惠現象普遍

虛開和騙稅仍呈現高發態勢。2017年全國各級稅務機關公布稅收違法“黑名單”4228件，同比增長了近2倍。2018年虛開發票和騙稅企業數為11.25億個，同比增加64%。盡管在打擊違法企業數量上取得了一定進展，然而一些地方越權操作、擅自批準等問題仍很普遍。專項財政資金的合規性、合法性性和效益性得不到保障。

（四）實際操作落實不到位

首先體現在對稅務機關的挑戰，征稅與減稅難成"一盤棋"。征稅更多的是執行老政策，減稅更多的是要落實新政策;征稅更多的是運用老機制，減稅更多的是要建立新系統;征稅體現統一性，減稅考慮差異性。就今年而言，落實好減稅降費的難度更高。部門多、統籌難，情況差異復雜，不同稅種費種，需要協同推進的事項各有不同。

（五）納稅人獲得感不足

納稅人對政策紅利不敏感。社會保險轉由稅務機關征收，存在一個繳費基數的調整或做實問題。一旦做實社保繳費基數，降低的費率標準就會被基數的上升所抵消。2018年部分地方政府的稅務機關擅自啟動社會保險費的追征，由此導致了企業部門的恐慌。各地收緊了過去相對寬松的征管措施，稅務部門對企業應繳稅款的征收采取了相對嚴格的策略，應繳必繳。

三、減稅降費落實難的原因分析——利益梗阻與價值選擇

突發事件發生后，政府部門的價值選擇機制容易偏離公眾利益。公共選擇理論假定， 政治行動者個人都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案，為部門利益梗阻創造條件：一方面，力求本部門利益損失最小化，推諉義務和責任;另一方面， 追求部門自身行為獲益最大化，主導資源流向[3]。在減稅降費的背景下，地方政府舉債融資方式和規模受到嚴格管理，財政面臨“減收”的壓力。從收支均衡角度看，地方政府事權不斷擴大，需發揮服務性職能和建設地方基礎性設施等職能，財政支出難以壓縮。在本位主義的影響下，地方政府認為減稅降費意味著減收，分割了自己的“奶酪”。面臨地方財政支出責任逐漸增加的情形，減稅降費儼然成為其不求上進的借口。

四、當前背景下減稅降費政策落實的路徑

地方政府作為這一傳導機制的核心，理應成為減稅降費政策最強有力的支持者，提升實力，打造“硬核”政府，為減稅降費落地生根留出更為寬廣的執行空間。

（一）夯實地方經濟基礎

培育優質財源，做強地方經濟，是增強減稅降費可持續性的有力保障。地方政府應科學制定財政收支預算、加大地方政府財源建設、實施政府支出削減與減稅降費聯動的政策，不斷完善投融資機制，提倡政府和社會資本開展合作，通過財政金融等方式進一步鼓勵社會資本的參與，增強自身突發公共事件管理的經濟基礎[4]。

（二）積極提升治理效能

積極轉變職能，優化營商環境，提升應急治理效能，是增強減稅降費可持續的根本舉措。為此，地方政府應堅持服務優先，落實簡政放權，創新工作方式，優化審批流程，為減稅降費提供更為可行的制度保障。在地方政府的科學指導下，共同消解疫情防控的不利影響。做好小微企業的認定工作，根據實際情況允許經營困難企業延期納稅，適當減輕企業負擔。

（三）加強大數共享平臺建設

借助大數據服務平臺，讓納稅人更有感，是增強減稅降可持續性的關鍵一招。借力大數據服務，"減稅降費紅利賬單"使國家減稅降費的宏觀部署在每個納稅人面前一"賬"了然。每個納稅人明晰國家為打贏疫情防控阻擊戰中的初心，增強納稅人的獲得感，提高政府公信力。通過大數據平臺，加強部門業務聯動，將納稅信用與經濟活動緊密結合。

參考文獻：

[1]楊燦明.減稅降費：成效、問題與路徑選擇[J].財貿經濟，2017，38（09）：5-17.

[2]戴樂.基層財政如何應對“減稅降費”的影響[J].財會學習，2019：187+189.

[3]聲明科，郭群英.公共突發事件聯動應急的部門利益梗阻及治理研究[J].中國行政管理，2014（03）38-42.

[4]陳小亮.中國減稅降費政策的效果評估與定位研判[J].財經問題研究，2018（09）90-98.