減稅降費(fèi)：倒逼地方應(yīng)急治理效能提升

劉洋

摘要：減稅降費(fèi)作為政府稅制改革工作的重頭戲，既是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的重要突破口，同時(shí)也是符合當(dāng)下突發(fā)公共事件管理的應(yīng)然之舉。然而，這一舉措?yún)s容易成為地方政府財(cái)政缺口的“背鍋俠”，易引發(fā)減稅降費(fèi)與應(yīng)急治理背道而馳的深層矛盾。建議地方政府主動(dòng)提升應(yīng)急治理效能，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、與社會(huì)、企業(yè)共享政策紅利。

關(guān)鍵詞：減稅降費(fèi);治理效能;地方財(cái)政;應(yīng)急治理

2019年末湖北武漢爆發(fā)新型冠狀病毒肺炎疫情，各行各業(yè)均受到極大的沖擊，延期復(fù)工的“鐵命令”已然使得部分中小微企業(yè)不堪重負(fù)，新一輪的減稅降費(fèi)勢在必行。政策的實(shí)施體現(xiàn)在"問題提出——落實(shí)響應(yīng)——強(qiáng)化服務(wù)"三個(gè)維度。地方政府作為落實(shí)主體，如何在現(xiàn)實(shí)條件的約束下，保證地方經(jīng)濟(jì)合理運(yùn)行，做大“財(cái)力蛋糕”，提升納稅人的滿意度，將成為檢驗(yàn)其應(yīng)急治理效能的試金石。

一、減稅降費(fèi)的理論根基與現(xiàn)實(shí)選擇

2018年9月20日，國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)好簡政減稅降負(fù)措施更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)工作的通知》。一時(shí)間減稅降費(fèi)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題，通過百度指數(shù)搜索，其在2019年的日均值達(dá)到22322次。對于減稅可行性的研究主要集中在兩個(gè)層次：一是關(guān)于減稅降費(fèi)的理論支撐。國內(nèi)學(xué)者賈康（2002）得出減稅降費(fèi)具有促進(jìn)總需求和總供給雙增長的優(yōu)勢。減稅降費(fèi)能夠縮小稅楔效應(yīng)，理性人會(huì)選擇增加勞動(dòng)供給，企業(yè)為此降低了用工成本，多方因素共同作用增加社會(huì)總供給。二是關(guān)于減稅降費(fèi)的現(xiàn)實(shí)選擇。Danielovaetal.（2011）指出，投資激勵(lì)和稅收激勵(lì)是擴(kuò)大企業(yè)投資力度的兩種通用方法，采用最優(yōu)的投資和稅收激勵(lì)雙重組合可以增加政府福利。我國經(jīng)濟(jì)處于增速換擋期、刺激政策消化期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期三期疊加的特殊階段，減稅降費(fèi)是充分考慮現(xiàn)階段國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等多方面因素推出的重要舉措（楊燦明，2017）[1]。地方政府作為執(zhí)行主體，如何在經(jīng)濟(jì)增長受到威脅的前提下，打好減稅降費(fèi)“組合拳”，在這一長效機(jī)制中有效提高地方政府的主動(dòng)性，倒逼其積極提升應(yīng)急治理效能將成為本文研究的重點(diǎn)。

二、減稅降費(fèi)現(xiàn)階段實(shí)踐中存在的突出問題

（一）行業(yè)獲得感不均

重點(diǎn)行業(yè)制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)是主要受益行業(yè)，其他行業(yè)實(shí)際稅負(fù)可能會(huì)變相提升。分稅制的稅制結(jié)構(gòu)失衡引發(fā)嚴(yán)重的扭曲效應(yīng)，間接稅比重過高，具有累退性的特點(diǎn)，收入越低的企業(yè)稅負(fù)越重，這對于初創(chuàng)企業(yè)來說顯然不利。在以間接稅為主導(dǎo)的稅制結(jié)構(gòu)下，地方政府也更傾向扶持具有豐裕稅基的行業(yè)，相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的落實(shí)也大打折扣。

（二）基層財(cái)政部門活力不足

減稅降費(fèi)給群眾、企業(yè)發(fā)福利的同時(shí)，政府的財(cái)政壓力會(huì)明顯增加。各政府主導(dǎo)建設(shè)的許多基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目資金減少，影響其順利完工及后續(xù)工作。減稅降費(fèi)的效果需要時(shí)間來反饋，如果時(shí)間過長或市場反饋效果并不良好，會(huì)對下一年的財(cái)政收入和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成不良影響，影響基層財(cái)政部門的決心[2]。

（三）企業(yè)騙取稅收優(yōu)惠現(xiàn)象普遍

虛開和騙稅仍呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。2017年全國各級稅務(wù)機(jī)關(guān)公布稅收違法“黑名單”4228件，同比增長了近2倍。2018年虛開發(fā)票和騙稅企業(yè)數(shù)為11.25億個(gè)，同比增加64%。盡管在打擊違法企業(yè)數(shù)量上取得了一定進(jìn)展，然而一些地方越權(quán)操作、擅自批準(zhǔn)等問題仍很普遍。專項(xiàng)財(cái)政資金的合規(guī)性、合法性性和效益性得不到保障。

（四）實(shí)際操作落實(shí)不到位

首先體現(xiàn)在對稅務(wù)機(jī)關(guān)的挑戰(zhàn)，征稅與減稅難成"一盤棋"。征稅更多的是執(zhí)行老政策，減稅更多的是要落實(shí)新政策;征稅更多的是運(yùn)用老機(jī)制，減稅更多的是要建立新系統(tǒng);征稅體現(xiàn)統(tǒng)一性，減稅考慮差異性。就今年而言，落實(shí)好減稅降費(fèi)的難度更高。部門多、統(tǒng)籌難，情況差異復(fù)雜，不同稅種費(fèi)種，需要協(xié)同推進(jìn)的事項(xiàng)各有不同。

（五）納稅人獲得感不足

納稅人對政策紅利不敏感。社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，存在一個(gè)繳費(fèi)基數(shù)的調(diào)整或做實(shí)問題。一旦做實(shí)社保繳費(fèi)基數(shù)，降低的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)被基數(shù)的上升所抵消。2018年部分地方政府的稅務(wù)機(jī)關(guān)擅自啟動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追征，由此導(dǎo)致了企業(yè)部門的恐慌。各地收緊了過去相對寬松的征管措施，稅務(wù)部門對企業(yè)應(yīng)繳稅款的征收采取了相對嚴(yán)格的策略，應(yīng)繳必繳。

三、減稅降費(fèi)落實(shí)難的原因分析——利益梗阻與價(jià)值選擇

突發(fā)事件發(fā)生后，政府部門的價(jià)值選擇機(jī)制容易偏離公眾利益。公共選擇理論假定， 政治行動(dòng)者個(gè)人都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對其最有利的行動(dòng)方案，為部門利益梗阻創(chuàng)造條件：一方面，力求本部門利益損失最小化，推諉義務(wù)和責(zé)任;另一方面， 追求部門自身行為獲益最大化，主導(dǎo)資源流向[3]。在減稅降費(fèi)的背景下，地方政府舉債融資方式和規(guī)模受到嚴(yán)格管理，財(cái)政面臨“減收”的壓力。從收支均衡角度看，地方政府事權(quán)不斷擴(kuò)大，需發(fā)揮服務(wù)性職能和建設(shè)地方基礎(chǔ)性設(shè)施等職能，財(cái)政支出難以壓縮。在本位主義的影響下，地方政府認(rèn)為減稅降費(fèi)意味著減收，分割了自己的“奶酪”。面臨地方財(cái)政支出責(zé)任逐漸增加的情形，減稅降費(fèi)儼然成為其不求上進(jìn)的借口。

四、當(dāng)前背景下減稅降費(fèi)政策落實(shí)的路徑

地方政府作為這一傳導(dǎo)機(jī)制的核心，理應(yīng)成為減稅降費(fèi)政策最強(qiáng)有力的支持者，提升實(shí)力，打造“硬核”政府，為減稅降費(fèi)落地生根留出更為寬廣的執(zhí)行空間。

（一）夯實(shí)地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

培育優(yōu)質(zhì)財(cái)源，做強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)，是增強(qiáng)減稅降費(fèi)可持續(xù)性的有力保障。地方政府應(yīng)科學(xué)制定財(cái)政收支預(yù)算、加大地方政府財(cái)源建設(shè)、實(shí)施政府支出削減與減稅降費(fèi)聯(lián)動(dòng)的政策，不斷完善投融資機(jī)制，提倡政府和社會(huì)資本開展合作，通過財(cái)政金融等方式進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與，增強(qiáng)自身突發(fā)公共事件管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[4]。

（二）積極提升治理效能

積極轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化營商環(huán)境，提升應(yīng)急治理效能，是增強(qiáng)減稅降費(fèi)可持續(xù)的根本舉措。為此，地方政府應(yīng)堅(jiān)持服務(wù)優(yōu)先，落實(shí)簡政放權(quán)，創(chuàng)新工作方式，優(yōu)化審批流程，為減稅降費(fèi)提供更為可行的制度保障。在地方政府的科學(xué)指導(dǎo)下，共同消解疫情防控的不利影響。做好小微企業(yè)的認(rèn)定工作，根據(jù)實(shí)際情況允許經(jīng)營困難企業(yè)延期納稅，適當(dāng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（三）加強(qiáng)大數(shù)共享平臺(tái)建設(shè)

借助大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，讓納稅人更有感，是增強(qiáng)減稅降可持續(xù)性的關(guān)鍵一招。借力大數(shù)據(jù)服務(wù)，"減稅降費(fèi)紅利賬單"使國家減稅降費(fèi)的宏觀部署在每個(gè)納稅人面前一"賬"了然。每個(gè)納稅人明晰國家為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)中的初心，增強(qiáng)納稅人的獲得感，提高政府公信力。通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)，加強(qiáng)部門業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，將納稅信用與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)緊密結(jié)合。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊燦明.減稅降費(fèi)：成效、問題與路徑選擇[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2017，38（09）：5-17.

[2]戴樂.基層財(cái)政如何應(yīng)對“減稅降費(fèi)”的影響[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2019：187+189.

[3]聲明科，郭群英.公共突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)應(yīng)急的部門利益梗阻及治理研究[J].中國行政管理，2014（03）38-42.

[4]陳小亮.中國減稅降費(fèi)政策的效果評估與定位研判[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2018（09）90-98.