美國改革商業遙感許可制度，確保全球領先地位

文 | 白保存 龔燃

2020年5月20日，美國商務部（DOC）通過國家海洋與大氣管理局（NOAA）發布了最新版《私營遙感航天系統許可最終規則》，對現有的許可制度（15CFR第960部分，2006年發布）進行了改革。本規則于2020年7月20日正式生效。本文對該規則的發展現狀和主要內容進行介紹，并得出結論。

一、現狀與問題

由于商業遙感衛星數據質量高，美國對其管理進行了嚴格的安全監控，即對私營衛星公司采取許可證機制。在1992年頒布的《陸地遙感政策法案》中，美國國會授權商務部部長簽發私營遙感空間活動經營許可。1994年，美國發布《關于美國對外國獲取空間遙感能力的政策》，授權美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）負責私營公司申請經營商業航天遙感系統的審批。由此，NOAA于1995年發布《私營空間陸地遙感系統授權許可的最終規定》，對商業遙感系統的審批立項流程進行了明確，并于2006年進行了更新，對于促進美國商業遙感的發展以及遙感數據的廣泛應用起到了推動作用。

總體上，之前的法案和許可證制度均側重于保護美國的國土安全，且存在缺乏透明度、審批時間過長、出口限制太嚴格等一系列問題。由此，商務部認為必須推進商業遙感監管的改革，調整其監管方法，以更好地應對這些變化，幫助確保美國在全球天基遙感數據市場繼續保持領先地位。

2018年5月，特朗普正式簽署了《第二號太空政策指令：簡化空間商業使用條例》，要求商務部重新制定私營商業遙感許可。美國商務部原本計劃用一年時間來完成新規制定，但實際上，在2019年5月發布一稿規則草案后，就受到了業界的強烈批評，被認為“可能會威脅到美國產業未來10年的發展”，并敦促商務部“立即減少目前對市場領先的遙感衛星系統施加的監管限制和許可條件”。

歷時一年，經數月跨部門審核后，新版商業遙感規則于2020年5月20日發布，并獲得了一致認可。商務部部長表示，新規則去掉了原先對系統施加的許多限制，將“確保讓美國私營企業能在快速發展的全球商業遙感產品與服務市場上繼續保持競爭力”。

二、范圍與對象

本規則的權限范圍為國會法定定義的“陸地遙感”，僅包括“私營遙感衛星系統或儀器”，僅適用于在地球軌道上生成遙感圖像的系統，不包括用于任務保證及其他技術目的儀器；僅適用于遙感儀器，以及支持其運行、未增強數據接收以及數據預處理的其他儀器，不包括圖像高級處理和數據存儲。

本規則的適用對象為在美國境內或境外運營遙感衛星的美國自然人、法人以及外國人。根據規定，未獲美國商務部許可的美國人不得運營遙感衛星系統。此外，根據本規則，目前持有許可證的遙感衛星系統需要進行更換，未來擬開展私營遙感衛星業務的美國相關企業均須提前申請許可證。

三、目標與意義

本規則旨在促進美國私營企業在全球遙感領域的持續創新和領導地位，在維護美國國家安全、保護外交政策和遵守國際義務的基礎上，提高許可制度透明度和確定性、簡化審批流程、減輕監管負擔等。

四、主要內容變化

新版規則與2006版規則相比主要有三個方面變化。一是修改系統分類方法，基于未增強數據的可用性來分類，而不是風險評估；二是消除當前許可證，包括清單中已存在的，且僅保留最低限度的永久許可條件；三是審批過程更加透明，更符合《行政程序法》。此外，還包括縮短審批時間、減少審批工作量與其他政府部門的聯動等。

總體上，美國政府將在維護國家安全方面承擔更多責任，而不是繼續將這一負擔主要放在美國遙感許可證制度上。商務部表示，這些變化將釋放美國的創新能力，并使其能夠在全球遙感領域具有強大的競爭力。

1．取消風險劃分，更改為三層審批條件

本規則取消了之前規則中的根據風險來劃分，而是對系統能力進行劃分，與可從全球市場上獲得的能力進行比較，將申報許可證的衛星系統分為三層。

（1）第一層

指所生成的未增強數據與非經商務部許可的渠道（如國外系統）“本質相同 ”的系統（“本質相同”是指綜合能力，綜合考慮空間分辨率、時間分辨率、譜段、數據采集量等），其限制條件最少。商務部認為，無論監管有多嚴，也無法防止“第一層”系統可能給國家安全造成的損害，因為大致相同的未增強數據也能從美國之外的渠道獲得，因此對此類系統的運營不設限制。

（2）第二層

指所生成的未增強數據只有美國國內部分系統“本質相同”的系統。“第二層”系統沒有國外競爭者，因此除了與“第一層”系統審批條件相同外，還需遵守其他限制性運營指令。例如，可對非地球成像（NEI）、夜間成像（NIT）等進行限制，進行非地球成像任務前須獲得人造空間物體（ARSO）所有者的許可，并在執行拍攝任務前提前五天向商務部通報。

（3）第三層

指擬建系統將生成的未增強數據能力無法在市場上獲得，屬于“全新能力”。因為沒有其他競爭者，所以受到的限制更加嚴格，除了遵守“第二層”系統所需的限制性運營指令外，還需根據國防部的要求，經與商務部協商，遵守一些暫時性的條件。暫時性條件的有效期為一年（從系統首顆衛星投入運營時算起），國防部提出要求并獲得商務部認可后還有兩次可延長一年的機會。如國防部和國務院要求繼續研究，則可延長。一旦臨時限制到期，系統便可以不受這些臨時限制的干擾而運行，持有許可證的系統其所處層級根據實際情況可進行升級或降低調整。

2．取消永久性運營限制

根據本規則，“第三層”系統的臨時性條件不再是通過無限期限制美國私人遙感系統的能力來保護美國國家安全，而是需要美國政府及時采取措施，來減輕遙感系統可能造成的任何損害。這些臨時性條件旨在為美國政府留出采取措施的時間。一旦臨時性條件到期，該系統便可以不受任何條件限制而運行。

除了“第二層”和“第三層”系統要遵守限制性運營指令和暫時性條件外，再無其他永久性運營條件。除非系統被列入“第三層”，之前對合成孔徑雷達（SAR）、夜間成像（NIT）、短波紅外成像（SWIR）的要求已不再包含在本規則中。“第一層”系統取消了非地球成像限制，未增強的非地球成像也不設限制，“第二層”和“第三層”系統的非地球成像限制條件也大幅減少。

其中，SAR衛星系統劃入“第一層”和“第二層”的可能性很高，這樣許可證就不設置對SAR衛星的永久性運營限制。如果列入“第二層”，持有許可證意味著需要在執行地球軌道人造空間物體（ARSO）成像任務前，需獲得認可并滿足提前通報要求，以及其他附加運營指令。除此之外，運行SAR衛星將不再受永久性限制條件約束。

3．增加與其他部門聯合審批

針對全新的系統，就國家安全、國際義務和政治因素對分層產生的影響，美國商務部將與國務院、國防部進行協商，必要時也會與申報企業共同商議，來擬定暫時性許可條件。

由美國商務部頒發許可證的衛星系統也要獲得美國聯邦通信委員會（FCC）和美國聯邦航空管理局（FAA）咨詢委員會的相關許可。美國聯邦通信委員會對衛星通信、軌道碎片和衛星離軌處置有相關規定，美國聯邦航空管理局咨詢委員會對發射有相關許可要求。商務部具有調查和執法義務，必要時將聯合其他政府部門監督運營活動的合規情況。

4．縮短審批時間，多方面減輕監管負擔

美國商務部表示，為落實將私營遙感衛星系統的國家安全責任交由政府負責而非企業來負擔，在新條例中大幅取消和簡化審批條件，從而達到降低私營遙感天基系統的準入門檻、減少申報許可證準備文本材料的復雜程度、縮短準備申報材料的時間、減少行政審批工作量、提高審批效率、縮短申請時間的效果。

本規則的規定減少了許可證申請的文本準備工作，因此也減少了行政管理費用。商務部要求運營商每年對許可證信息進行復核填報。之前SAR衛星系統的許可證審批時間可能長達120天，甚至更長。當時許可證的限制條件涉及數據下傳地點、閾值、開始時間等等。新條例提出無論系統劃分到哪個級別，其審批時間均在60天以內完成。

本規則將大幅減輕監管負擔，取消了大部分永久性許可條件，減輕了與合規性有關的行政流程，例如，取消了許多文書工作，并減少了要求匯報的數量和品類，提高了監管的確定性、透明度和可預見性。美國商務部認為絕大部分美國航天遙感小企業的系統均將劃分到“第一層”中，并由此獲得更多的經濟利益。

五、結論

天基遙感技術加速提升和產業的迅速發展，催化了商業遙感許可制度的改革，商業監管適時調整，不斷實現規范現代化。通過制定本規則，美國政府不但對私營遙感衛星系統的監管有了更加精細的法律依據，且依舊保持著對本國遙感衛星系統的全面知情權與絕對監管權，尤其對于具備頂尖技術能力的系統，管控指標非但未減少，管理力度更甚從前。目前美國商務部和國家海洋與大氣管理局正在努力推進本規則的具體實施和落實，后續執行層面依然充滿了挑戰。