城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展：廣西現(xiàn)狀與出路

文 _ 尚毛毛（廣西宏觀經(jīng)濟研究院高級經(jīng)濟師）

張鵬飛（廣西工業(yè)和信息化廳信息中心高級經(jīng)濟師）

文建新（廣西產(chǎn)業(yè)與技術(shù)經(jīng)濟研究會經(jīng)濟師）

城鄉(xiāng)融合是具有鮮明中國特色的城鄉(xiāng)發(fā)展新路子，是我國社會結(jié)構(gòu)性變遷的重要組成部分。黨的十九大明確提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。廣西在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中積累了豐富的經(jīng)驗，形成了具有廣西特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展新亮點。但同時也存在諸如城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素配置不佳、城鄉(xiāng)金融市場不健全以及城鄉(xiāng)基本公共服務均等化存在差距等問題。為此，提出要加大城鄉(xiāng)要素保障促進要素自由流動、推動規(guī)模經(jīng)營消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化以及推動基層鄉(xiāng)村治理方式的創(chuàng)新。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破除城鄉(xiāng)二元體制、解決發(fā)展不平衡不充分問題的最有力抓手

伴隨著經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系也發(fā)生了一系列變化，特別是城市與農(nóng)村之間的人口流動量明顯變多，鄉(xiāng)村建設(shè)進入了快速發(fā)展階段，一些社會資本、第三方投資機構(gòu)逐漸瞄準了鄉(xiāng)村發(fā)展，紛紛將資本投入到鄉(xiāng)村尋找發(fā)展機遇，城市與鄉(xiāng)村之間的分工協(xié)作格局愈來愈合理，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的格局正在形成，發(fā)展效益正在逐步顯現(xiàn)。在這樣的大背景下，分析當前已有的“軟環(huán)境”，比如城鄉(xiāng)之間的發(fā)展制度、城鄉(xiāng)改革等不同程度存在滯后甚至對城鄉(xiāng)融合的發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙作用，亟須加以解決。具體來看，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展不平衡不充分問題，亟須通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展加以改善，城市反哺鄉(xiāng)村，應更加重視鄉(xiāng)村振興。

對于廣西而言，城市和鄉(xiāng)村發(fā)展存在較大差異，主要體現(xiàn)在農(nóng)村發(fā)展不充分、基礎(chǔ)條件落后、資金保障欠佳等。要實現(xiàn)國家“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，應充分發(fā)揮鄉(xiāng)村的特點和優(yōu)勢，推動高質(zhì)量的城鄉(xiāng)融合，進一步解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，如城市與鄉(xiāng)村存在不同產(chǎn)權(quán)、不同地塊建設(shè)用地，這些建設(shè)用地一旦統(tǒng)一起來，納入城鄉(xiāng)發(fā)展的大市場，既能提高建筑用地的使用效率，又能降低用地成本。同時，通過鄉(xiāng)村發(fā)展解決農(nóng)村大量剩余勞動力問題，進一步促進城市發(fā)展。如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、綠色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村農(nóng)莊等，不僅可以增加農(nóng)村居民收入，還可以吸納更多的城市消費需求，進一步帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。

_廣西富硒農(nóng)業(yè)發(fā)展呈星火燎原之勢，開發(fā)了富硒大米、富硒羅漢果、富硒茶等30多種富硒農(nóng)產(chǎn)品

二、廣西推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特點與存在問題

（一）廣西推動城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)狀特點

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平顯著提升。廣西在推動城鄉(xiāng)融合規(guī)劃管理建設(shè)方面成效顯著，出臺了一系列規(guī)劃、意見等政策文件。推進實施“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)，出臺了《自治區(qū)鄉(xiāng)村清潔條例》《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展實施意見》，推動宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，重點提升綠色鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。加快推進5個國家級農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點示范縣建設(shè)，探索出多種類型的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，尤其是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，優(yōu)勢明顯，如富硒農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)等發(fā)展強勁，三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的模式逐步完善。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快實施，重點加強實施“六大工程”和“六大保障”（六大工程：特色農(nóng)業(yè)強優(yōu)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化、文化繁榮興盛、治理能力提升、脫貧惠民富民、體制機制創(chuàng)新；六大保障：強化組織、規(guī)劃、政策、金融、人才、法治），加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。啟動城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃編制工作，城鎮(zhèn)設(shè)計水平不斷加強，城鎮(zhèn)規(guī)劃動態(tài)監(jiān)控體系初步建立。

2.新型城鎮(zhèn)化試點為城鄉(xiāng)融合發(fā)展添能蓄力。近年來，廣西的國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點建設(shè)取得顯著發(fā)展成果，形成了一批在全國推廣的好經(jīng)驗好做法，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入了新的發(fā)展動能。柳州市積極深入探索、創(chuàng)新實踐，持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)城協(xié)同發(fā)展機制和綜合環(huán)境，統(tǒng)籌推進重大項目和基礎(chǔ)配套，經(jīng)濟發(fā)展實力、綜合服務能力、城市環(huán)境魅力快速提升，發(fā)展形象煥然一新，成為國家發(fā)改委重點支持建設(shè)的產(chǎn)城融合示范區(qū)，開創(chuàng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新城高質(zhì)量發(fā)展新格局。來賓市加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制和鼓勵社會資本通過PPP等舉措，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。桂林市全州縣根據(jù)縣城發(fā)展實際，形成“一城五組團七片區(qū)”的空間格局，將產(chǎn)業(yè)融入城區(qū)之中，城市功能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務，形成“產(chǎn)在城中、產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展、城市功能為產(chǎn)業(yè)配套城市同步壯大發(fā)展的產(chǎn)城互動融合”的良性發(fā)展格局。

3.特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為城鄉(xiāng)融合新載體。近年來廣西加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)，不斷推進特色名鎮(zhèn)、民族小鎮(zhèn)建設(shè)工作，取得了顯著成效，一批基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務健全、經(jīng)濟發(fā)展活躍、城鎮(zhèn)特色凸顯的小城鎮(zhèn)脫穎而出。玉林北流市以日用陶瓷產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)打造了特色陶瓷小鎮(zhèn)，通過陶瓷產(chǎn)品設(shè)計、陶瓷藝術(shù)交流、陶瓷文化展示等方式將陶瓷小鎮(zhèn)打造成集休閑旅游度假于一體的中國陶瓷小鎮(zhèn)，建設(shè)成為國際性高品質(zhì)陶瓷出口基地、國家級陶瓷藝術(shù)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)新地標、廣西產(chǎn)城融合示范基地。河池市南丹縣丹泉小鎮(zhèn)依托丹泉生態(tài)釀酒基地，開發(fā)建成世界上最大天然藏酒洞——洞天酒海，每年吸引游客近百萬，并獲評吉尼斯世界紀錄和國家4A級旅游景區(qū)。 北海市合浦縣以悠久的月餅生產(chǎn)制作歷史為基礎(chǔ)，融入奶產(chǎn)品加工、水產(chǎn)品加工以及啤酒飲料加工等產(chǎn)業(yè)，打造以發(fā)展特色食品加工業(yè)為主的月餅小鎮(zhèn)。柳州市柳南區(qū)螺螄粉小鎮(zhèn)按照產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、旅游、基礎(chǔ)設(shè)施等要素融合發(fā)展、協(xié)同推進“五位一體”的方式創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)，把螺螄粉小鎮(zhèn)的發(fā)展目標與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)緊密結(jié)合。

4.積極探索出具有特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。在不少工作領(lǐng)域，廣西都已先行探索，比較有代表性走在全國前列的有廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)同城化戶籍制度改革、來賓市的特色棚戶區(qū)改造模式，以及百色市田東縣的農(nóng)村金融改革等。具體來看，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的同城化戶籍制度改革成效顯著，基本上取消了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)性質(zhì)的戶口登記辦法，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度。來賓市推行的“以購代建”棚戶區(qū)改造模式，解決了困難群眾住房問題，保障了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能享受平等待遇的權(quán)利。百色市田東縣通過農(nóng)村金融改革，讓農(nóng)民享受到同等的金融服務，解決了農(nóng)民資金缺、貸款難等問題，形成了獨具地域特色的“田東模式”。廣西積極總結(jié)形成了具有廣西特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新經(jīng)驗，探索非試點區(qū)域的適用性，構(gòu)建了定期定點提升推廣的串聯(lián)體系，逐漸形成“試點—總結(jié)—推廣”發(fā)展模式。

（二）主要瓶頸

一是城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素沒有得到高效配置。廣西大多數(shù)農(nóng)村基礎(chǔ)條件較差，農(nóng)村勞動力待遇較低，針對農(nóng)村勞動力的激勵機制尚不健全，導致農(nóng)村很難留住勞動力，與此同時，農(nóng)村勞動力受教育水平有限，培訓成本高，資金缺口較大。造成人才和民工返鄉(xiāng)困難，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)信息渠道不多、平臺不健全、扶持體制機制不完善等問題仍較突出。農(nóng)村土地制度改革步入深水區(qū)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場尚未建立，農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地尚不能進入市場流轉(zhuǎn)。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展大多以小規(guī)模、小作坊和小農(nóng)戶為主，沒有產(chǎn)生規(guī)模效應，農(nóng)村科技成果轉(zhuǎn)化缺乏載體，研發(fā)與實際生產(chǎn)的需求存在一定的脫離，導致成果無法轉(zhuǎn)化到實際應用之中。

二是城鄉(xiāng)金融市場存在嚴重的藩籬。廣西鄉(xiāng)村營商環(huán)境水平較低，資金缺乏有效的雙向流動，城鄉(xiāng)金融機構(gòu)分布失衡，現(xiàn)存農(nóng)村金融機構(gòu)有效供給不足，融資扶持政策落地難、資金及項目審批程序復雜等問題和現(xiàn)象突出，工商資本下鄉(xiāng)缺少政府的正確引導，城市工商企業(yè)短期內(nèi)尚難適應鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境，僅靠財政扶持帶動鄉(xiāng)村固定資產(chǎn)投資提升的模式難以為繼。同時，由于現(xiàn)行土地制度的缺陷，城市資本適度合理進入農(nóng)村土地市場的機制也還未建立。農(nóng)村金融尤其是金融扶貧服務面廣、投入成本高、風險大，在農(nóng)村信用相對較低、風險保障相對較弱、相關(guān)政策支持不到位的情況下，金融機構(gòu)服務“三農(nóng)”的積極性不高，服務新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主動性不夠，創(chuàng)新涉農(nóng)產(chǎn)品和服務方式的內(nèi)生動力不足，影響農(nóng)村金融的有效供給。

三是城鄉(xiāng)基本公共服務均等化仍存在差距。近年來，廣西在推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化工作中取得了顯著成效，在普及九年義務教育、農(nóng)村基本醫(yī)療保險以及基本養(yǎng)老保險等方面取得一定成效。但與全國其他地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)相比仍存在較大差距。人才缺失成為制約農(nóng)村城鄉(xiāng)公共服務均等化的主要因素，特別是教師和醫(yī)護人員缺失嚴重。2019年全區(qū)中小學教師公開招聘崗位中有1835個崗位無人報考，其中大部分為鄉(xiāng)村教師崗位。農(nóng)村教師收入低、農(nóng)村教育環(huán)境惡劣、交通不完善等原因?qū)е罗r(nóng)村師資力量出現(xiàn)斷層現(xiàn)象，青年教師不愿留鄉(xiāng)支教，鄉(xiāng)村教師老齡化問題凸顯。城鄉(xiāng)醫(yī)療服務結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，縣級行政單位三級醫(yī)院普遍較少，縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療的床位供給能力、設(shè)備技術(shù)水平已不能滿足城鄉(xiāng)居民就近就醫(yī)發(fā)展需求。

三、推動城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的對策建議

（一）加大城鄉(xiāng)要素保障促進要素自由流動

當前，城鄉(xiāng)之間的要素流動主要集中在人才、土地、資金以及技術(shù)等方面，只有打破了這些要素的體制機制障礙，才能有效合理促進城鄉(xiāng)要素自由流動，推動優(yōu)質(zhì)要素向農(nóng)村流動。為此，我們要加強城鄉(xiāng)融合治理工作人才培養(yǎng)和引進，建立健全公務員、事業(yè)單位和企業(yè)間相互掛職鍛煉制度。深化城鄉(xiāng)融合試點和重大項目資金統(tǒng)籌制度，科學配置利用各類資源要素，廣泛引領(lǐng)金融資金、社會資金、自籌資金等投入改革試點領(lǐng)域。加大城鄉(xiāng)融合發(fā)展重大項目和工程用地支撐，優(yōu)先保障建設(shè)用地和增減掛鉤等指標，在穩(wěn)定土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，深化土地三權(quán)分置改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。爭取國家加大對廣西在內(nèi)的西部地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持力度，提高東西部地區(qū)跨省交易范圍和數(shù)量，拓寬城鄉(xiāng)融合發(fā)展資金來源。

（二）推動規(guī)模經(jīng)營消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟

全面消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟，破除制度藩籬，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，激活農(nóng)村土地使用方式，開展適度規(guī)模經(jīng)營，加快建立健全農(nóng)企利益聯(lián)結(jié)機制，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，進一步釋放農(nóng)村發(fā)展?jié)撃埽茖W優(yōu)化配置農(nóng)村生產(chǎn)要素，加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。圍繞多元化高質(zhì)量發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，不斷提升鄉(xiāng)村“造血”能力，加快建立健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，完善土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，推進農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款改革，為規(guī)模經(jīng)營提供基本條件。出臺和完善特色小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村物流園、信息平臺等平臺建設(shè)管理辦法。完善利益分享和聯(lián)結(jié)機制。制定完善桂系列品牌評選和宣傳體制機制，大力完善農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)機制。制定出臺市縣農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)龍頭企業(yè)培育和引進政策。

（三）推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

合理配置城鄉(xiāng)基本公共服務資源，推進城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享，促進城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務、社會保障等基本公共服務一體化發(fā)展。健全城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享體制機制，實施城鄉(xiāng)基本公共服務體系標準化建設(shè)專項行動。制定出臺全區(qū)“十四五”時期城鎮(zhèn)基本公共服務標準體系建設(shè)方案，建立城鎮(zhèn)重點領(lǐng)域公共服務建設(shè)清單制度，實施城鄉(xiāng)教育資源均衡配置行動、城鄉(xiāng)健康服務網(wǎng)絡(luò)化行動、城鄉(xiāng)社會保障一體化行動、城鄉(xiāng)公共文化服務標準化品牌建設(shè)行動。健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“規(guī)建管護一體化”發(fā)展機制，實施系列城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃工程，完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機制，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化高效管護。

（四）推動基層鄉(xiāng)村治理方式的創(chuàng)新

加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，建立健全黨和政府主導的維護群眾權(quán)益機制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。推進基層鄉(xiāng)村治理體系和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。進一步推動權(quán)力下放、資源下放，健全科學的干部激勵機制，實施容錯糾錯機制，充分激發(fā)基層干部在推動城鎮(zhèn)化建設(shè)中的熱情。建立鎮(zhèn)村聯(lián)動管理體系，統(tǒng)籌抓好規(guī)劃編制、項目建設(shè)、環(huán)衛(wèi)保潔、綜合執(zhí)法等工作，實現(xiàn)鎮(zhèn)村規(guī)范管理。推進擴權(quán)強鎮(zhèn)，除明確要求實行派駐體制的機構(gòu)外，縣級職能部門依照規(guī)定，將基層迫切需要且能夠有效承接的經(jīng)濟社會管理權(quán)限依法下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。縣直派出機構(gòu)原則上實行屬地管理，整合配優(yōu)基層審批服務執(zhí)法力量。依托政務服務平臺，推動縣、鎮(zhèn)職能部門之間信息共享和業(yè)務協(xié)同。為新型特色城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興打下良好的基礎(chǔ)。（本文系2020年廣西社科界智庫重點課題“廣西經(jīng)濟發(fā)展與周邊省的對比研究”階段性成果）