金融科技背景下的監(jiān)管變革

□ 文 魏佳卿

1、引言

隨著金融科技的發(fā)展與滲透，我國成為世界上應用金融科技最為廣泛的國家，金融科技在促進金融普惠性和市場效率性的同時，也使得金融機構、科技企業(yè)和金融市場基礎設施間的聯(lián)系更加緊密，三者之間任何一環(huán)出現(xiàn)問題，都可能被迅速放大并形成系統(tǒng)性風險。

在我國語境下，金融科技引發(fā)的監(jiān)管壓力的主要來源是，有部分互聯(lián)網(wǎng)金融科技業(yè)務尚未被納入金融監(jiān)管的范疇，部分金融科技企業(yè)惡意利用現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體系的空白進行套利。例如，部分大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過新設機構、控股或參股金融企業(yè)等方式，已演化為事實上的金融控股集團，但其本身并不直接受到監(jiān)管。其中，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以單純獲取金融牌照為目的，將所控金融機構作為資本運作平臺，追逐高額金融投資回報，偏離服務實體經(jīng)濟。2015年至2016年間，多家實質從事非法集資行為的P2P平臺倒臺，給金融監(jiān)管機構收緊監(jiān)管口徑敲響了警鐘，隨后出臺了一系列規(guī)范性文件開啟了對互聯(lián)網(wǎng)金融亂象的整治，如《國務院辦公廳關于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案的通知》《網(wǎng)貸機構業(yè)務活動管理暫行辦法發(fā)布》《關于進一步做好互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治清理整頓工作的通知》。

許多域外國家表示，金融科技的發(fā)展加劇了洗錢和恐怖組織融資的風險，如何對新興起的加密資產(chǎn)（如比特幣）行業(yè)進行監(jiān)管同樣是困擾他們的難題。此外，數(shù)字化時代下金融科技使得大量復雜金融交易產(chǎn)生了海量數(shù)據(jù)，大型金融機構壟斷整個信息鏈條，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露或遭受網(wǎng)絡攻擊，甚至可能對整個國家的數(shù)據(jù)安全造成威脅，這對傳統(tǒng)金融機構監(jiān)管數(shù)據(jù)治理亦帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

由此可知，為兼顧金融市場維穩(wěn)和鼓勵金融科技創(chuàng)新，金融科技監(jiān)管框架亟需完善。本文擬在分析金融科技所引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)與現(xiàn)有監(jiān)管結構的劣勢的基礎上，借鑒域外國家較為成熟的監(jiān)管經(jīng)驗，為我國金融科技監(jiān)管體系的完善提出建議。

2、金融科技引發(fā)的商業(yè)變革及風險點

（一）金融科技的定義及新型商業(yè)模式的誕生

1.金融科技的定義

2.金融科技背景下新型合作模式的誕生

在金融與科技深度融合的背景下，大數(shù)據(jù)、分布式記賬、云計算和人工智能等高科技手段被廣泛運用于金融領域，傳統(tǒng)的金融機構與金融科技公司的合作成為金融領域的新常態(tài)。二者的合作關系通常呈現(xiàn)為兩種形態(tài)。一為服務的提供者與接受方的關系，金融科技公司為傳統(tǒng)金融機構提供建立和維護機構內部技術基礎設施的服務；二為競爭對手的關系，金融科技公司直接為金融消費者提供服務，與傳統(tǒng)金融機構展開競爭，在這種情況下，如果金融科技企業(yè)所提供的業(yè)務只能滿足消費者的部分需求，那么它可能仍需要與現(xiàn)有的金融機構開展合作。

（二）新型合作模式的特征和由此引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)

1.新型合作模式的特征

金融科技公司與金融機構的合作關系的顯著特征為，金融科技企業(yè)作為第三方服務機構，其經(jīng)歷了從核心業(yè)務輔助者到參與者的角色轉變。過去金融機構委托第三方提供的一般為托管服務或基礎設施服務（如寬帶服務），但現(xiàn)如今金融機構與金融科技公司開展深度合作，金融機構通常將數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)處理等工作均委托給第三方機構，部分金融科技公司的服務范圍甚至觸及了金融機構的核心業(yè)務。

2.新型合作模式引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)

國際金融協(xié)會（Institute of International Finance）的報告指出，新型合作模式給金融監(jiān)管工作帶來的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)為三個方面。第一，金融科技公司并非受金融監(jiān)管機構管理的對象，因此，金融監(jiān)管機構不一定知曉新型的合作安排的風險點，并且可能缺乏管控此類風險的工具手段。第二，在金融科技公司的規(guī)模遠大于金融機構的情形下，金融機構能否有效地監(jiān)控和防止金融科技公司從事高風險行為是存在疑問的，僅僅依靠金融機構來管控由合作安排引起的第三方風險可能性并不充分。第三，新型的合作模式中通常涉及共享和處理客戶數(shù)據(jù)，金融監(jiān)管機構目前可能缺乏適當?shù)膶I(yè)知識和能力來監(jiān)督潛在的數(shù)據(jù)風險。

3、傳統(tǒng)監(jiān)管模式在金融科技背景下呈現(xiàn)局限性

在對金融機構與金融科技公司間合作關系的監(jiān)管問題上，傳統(tǒng)監(jiān)管模式的基本思路是，監(jiān)管機構的監(jiān)管對象僅為金融機構，而金融機構負有監(jiān)督金融科技公司所從事的合作業(yè)務處于風險可控狀態(tài)的義務。通過賦予金融機構監(jiān)管義務的方式實現(xiàn)了監(jiān)管機構間接管控金融科技公司的效果。正如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的報告所顯示的，大多數(shù)國家的監(jiān)管機關表示，他們僅在有限的情況下對第三方服務提供商（即金融科技公司）進行監(jiān)管。

現(xiàn)有監(jiān)管模式的弊端在于可能會抑制金融機構與金融科技公司開展合作。如前所述，在現(xiàn)有監(jiān)管模式下，在對金融科技公司的監(jiān)管問題上，金融機構負擔了全部的監(jiān)督成本。在對合作關系可能產(chǎn)生的風險進行評估的基礎上，金融機構會設計出一套符合“成本——收益”原則的合規(guī)措施進行風險防控。但隨著合作關系的復雜化和技術化，金融機構很可能沒有能力事先預估潛在的風險。在這種情形下，為了實現(xiàn)合規(guī)的目標，金融機構會不得以采取最大化程度的風險防控舉措。長此以往，金融機構可能會因受累于高昂的監(jiān)管成本減少甚至不愿意與金融科技公司開展合作。

國際移動通信衛(wèi)星系統(tǒng)(Inmarsat)的第4代衛(wèi)星(I-4)可提供FBB(FleetBroadband)業(yè)務，其中速度最快的FBB 500船站帶寬可達432 Kbit/s。根據(jù)最新有關Inmarsat FBB加入GMDSS系統(tǒng)的評估報告NCSR 5-14-1顯示，經(jīng)過國際海事衛(wèi)星組織(International Maritime Sateline Organization,IMSO)的技術與運行評估，Inmarsat FBB已經(jīng)完全滿足A.1001(25)的要求，這預示著2020年FBB船站加入GMDSS服務中的原計劃將可能實現(xiàn)。

如果由于難以管理的合規(guī)風險而阻礙金融機構與金融科技創(chuàng)新者合作，將至少產(chǎn)生兩個直接的弊端。首先，金融科技最大的潛力在于其促進了金融創(chuàng)新和金融包容性。如果金融機構僅以自己的能力開發(fā)金融科技解決方案，那么它們可能會局限于傳統(tǒng)的經(jīng)商方式，而無法有效地滿足消費者的需求。其次，金融科技公司與金融機構的合作為非金融公司提供了絕佳的了解和適應現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架的機會。如果浪費了這些機會，監(jiān)管機構將不得不耗費更大的成本促使金融科技公司遵金融監(jiān)管的規(guī)章與制度。

4、域外金融科技的監(jiān)管路徑

國際貨幣基金組織在調研中發(fā)現(xiàn)，2/3的受訪國家稱他們已經(jīng)認識到了金融科技存在巨大潛力，并且正在或將要實施一系列戰(zhàn)略舉措為金融科技發(fā)揮其創(chuàng)造力提供便利條件，這些舉措可被概括為以下三個方面。

第一，在監(jiān)管立法層面，許多國家對金融科技活動制定了有針對性的規(guī)則。如美國貨幣監(jiān)理署稱其正在探索構建針對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管體系；歐洲銀行管理局則發(fā)布了《金融科技監(jiān)管路徑》，對其金融科技工作的目標和范圍進行聽證；英國于日前發(fā)布了《通過互聯(lián)網(wǎng)眾籌及其他媒介發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管辦法》，對網(wǎng)絡借貸平臺的信息披露、消費者保護作出明確要求。

第二，在監(jiān)管執(zhí)法的原則層面，許多國家采取了功能監(jiān)管與持牌監(jiān)管“雙管齊下”的監(jiān)管模式。由于金融科技并未改變金融市場的現(xiàn)有格局和金融業(yè)務項下的基礎法律關系，主要國家大多采取沿用過往監(jiān)管框架的模式，根據(jù)業(yè)務屬性對金融科技相關業(yè)務進行歸口管理，實施功能監(jiān)管。對于網(wǎng)絡借貸、眾籌股權融資等屬性明確的業(yè)務，監(jiān)管機構通常通過牌照審批等方式進行準入監(jiān)管。對于業(yè)務屬性較為模糊且尚未形成規(guī)模效應的創(chuàng)新業(yè)務，暫時以行業(yè)自律措施進行監(jiān)督，待到具體風險進一步明確時再做具體的規(guī)制決斷。此外，有部分國家將金融科技公司納入了金融監(jiān)管的對象，對金融科技公司和傳統(tǒng)金融機構實施相同的監(jiān)管待遇。

第三，在監(jiān)管執(zhí)法的實操層面，許多國家開始使用創(chuàng)新型和技術型的監(jiān)管工具，以更好地平衡風險管控與鼓勵創(chuàng)新的關系。英國金融行為監(jiān)管局于2015年領先全球開始進行監(jiān)管沙盒試驗，此后新加坡、我國香港地區(qū)、澳洲等地也相繼建立了自己的監(jiān)管沙盒制度。監(jiān)管沙盒的工作原理是，在一個風險規(guī)模可控的模擬環(huán)境下，金融機構和金融科技公司可以測試創(chuàng)新的產(chǎn)品、服務及商業(yè)模式，并與金融監(jiān)管機構進行密切協(xié)作，共同解決和發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品運作過程中所發(fā)現(xiàn)的法律風險、市場風險和消費者保護風險等問題。透過實驗沙盒與產(chǎn)業(yè)進行合作，金融監(jiān)管機構能更為透徹地了解科技，這有助于制定更具針對性的監(jiān)管舉措。對金融科技從業(yè)者而言，有機會在相對寬松的規(guī)制環(huán)境下測試新產(chǎn)品，并與監(jiān)管機構合作摸索出恰當?shù)谋O(jiān)管的舉措，能夠大大減輕產(chǎn)品在發(fā)行初期的合規(guī)壓力，從而助推金融科技的快速發(fā)展。同時，許多監(jiān)管機構開始重視監(jiān)管科技（Suptech）的運用，通過科技手段促進監(jiān)管效率。目前，英格蘭銀行正嘗試建立分布式清算系統(tǒng)，法國央行正在進行銀行間市場區(qū)塊鏈交易模式試點，奧地利央行探索用數(shù)據(jù)立方模式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的監(jiān)管數(shù)據(jù)報送等。

5、域外監(jiān)管經(jīng)驗對我國的啟示

（一）立法層面

立法機關應根據(jù)金融科技的特殊性，完善對口的監(jiān)管法規(guī)。根據(jù)行政法的一般原理，金融監(jiān)管機構應在法律授權的范圍內進行監(jiān)管執(zhí)法行為。明確金融科技領域的對口立法，對于劃定監(jiān)管權力的邊界、防止行政權力過度介入金融市場，打擊金融創(chuàng)新的積極性有重要意義。同時，明確監(jiān)管立法可以提高法的確定性和可預期性，避免金融科技業(yè)者因畏懼未知的法律風險而不愿從事創(chuàng)新金融活動。我國在完善對口立法層面已取得初步的進展，如在2014年至2017年間出臺了一系列以《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》為代表的專項整治網(wǎng)貸行業(yè)的規(guī)范性文件。未來應繼續(xù)對金融科技的發(fā)展態(tài)勢進行實時監(jiān)控，及時對潛在的金融安全風險進行法律規(guī)制。

（二）監(jiān)管體系層面

金融監(jiān)管的體系應從機構監(jiān)管向功能監(jiān)管轉變。功能監(jiān)管相較于機構監(jiān)管，是以產(chǎn)品的功能為基礎進行監(jiān)管，而非以提供產(chǎn)品的主體作為監(jiān)管依據(jù)，即相同的產(chǎn)品應獲得相同的監(jiān)管。當前有很多金融科技公司（如P2P借貸平臺公司），雖不屬于金融機構但所從事的是金融機構的核心業(yè)務，業(yè)務的類似性會導致風險的同質性，因此金融科技公司理應受到一視同仁的監(jiān)督管理。明確功能監(jiān)管的體系，對于防止金融科技公司進行監(jiān)管套利行為、避免扭曲金融市場的公平競爭秩序均有助益。向功能監(jiān)管轉型亦符合的我國監(jiān)管變革的當下趨勢，一方面，2018年出臺的《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》指出應強化功能監(jiān)管，并提出在此基礎上提高各監(jiān)管部門間協(xié)調，減少監(jiān)管套利行為。另一方面，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的成立，也意味著未來監(jiān)管導向是在功能監(jiān)管。

（三）監(jiān)管中性層面

通常情形下，金融市場結構和工具應按照市場機制進行調整，監(jiān)管者作為中立角色，僅在金融市場發(fā)生失衡時才可以進行干預和調節(jié)。在金融科技所引發(fā)的系統(tǒng)風險尚未明朗的情形下，若過度傾斜保護市場的穩(wěn)定性，給相關業(yè)務的開展施加諸多限制，會極大地拖延金融科技的發(fā)展進程。可以借鑒國外監(jiān)管沙盒的做法，在風險可控的范圍內允許金融科技公司突破現(xiàn)有規(guī)制框架進行試錯，監(jiān)管機構與業(yè)者合作研究與解決金融科技業(yè)務推廣范圍內可能導致的風險。截至目前，我國的北京、上海、深圳三個城市允許創(chuàng)新試點應用進入監(jiān)管沙盒進行測試。需要注意的是，“監(jiān)管沙盒”作為一項尚未成熟的技術，相較于項目的前期“入盒”，后續(xù)項目如何順利“出盒”，尚未國際通行的成熟做法，此領域仍需監(jiān)管者進行謹慎的利益衡量。■

注釋：

[1] EY. EY FinTech Adoption Index 2017 [EB/OL]. https：//www.ey.com/Publication/vwLUAssets/ey-fintech-exec-summary-2017/$FILE/ey-fintech-execsummary-2017.pdf.該報告中的調查數(shù)據(jù)顯示，在所有的受訪國家中，中國的金融科技普及率位列榜首，69%的中國受訪者承認在使用金融科技，與之相比，全部受訪對象的金融科技平均使用率是33%。

[2] FSB. FinTech and market structure in financial services： Market developments and potential financial stability implications[EB/OL]. https：//www.fsb.org/wpcontent/uploads/P140219.pdf.

[3] Meaghan Johnson. How Incumbent Banks Can Become Customer-Centric[EB/OL]. https：//www.elsewhen.com/blog/how-incumbent-banks-can-keep-pacewith-new-customer-expectations.

[4] BIS. Basel Committee on Banking Supervision[EB/OL]. https：//www.bis.org/bcbs/publ/d492.pdf.

[5] IMF. IMF Executive Board Discusses “Fintech： The Experience so Far”[EB/OL]. https：//www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2019/06/27/Fintech-The-Experience-So-Far-47056/.