粵港澳大灣區應急管理的體制機制再造問題研究

摘要 粵港澳大灣區正在逐步的形成當中，此過程自然會伴隨著各種危機的生成和發展，本著節約資源，合理有效的利用現有大灣區內的資源，及時有效的應對和化解各種危機，有必要在完善大灣區內9市現有的緊急應急體制機制的基礎上，融合香港澳門的危機應對體制機制，再造大灣區的緊急應急對策和流程：從風險評估和預案編制、預案的評估、演練和修改以及應急隊伍的打造等幾方面著手構建與世界一流灣區相適應的緊急應急體制機制。

關鍵詞 粵港澳大灣區 緊急應急管理 預案 演練 應急隊伍

作者簡介：秦春花，武漢大學法學博士，深圳技師學院副教授。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.134

粵港澳大灣區由于歷史原因，目前存在著三種體制機制和治理結構，因此，應急管理體制機制也相應的存在著三種。如何協同三種不同的應急管理體制機制，達到三地并肩協同作戰，共同應對危機事件。實現大灣區內應急管理的無縫銜接，節約資源，合理應用資源，管理和管好大灣區內的各種危機事件，保持大灣區和平安穩，為大灣區的持續健康發展保駕護航正是本文研究的出發點和歸宿。

一、大灣區應急管理體制機制重塑的理論基礎

根據現有的突發事件公共危機管理的理論：危機管理的“全危機管理”理論，即對涉及危機的所有環節和流程，包括所有人和物都要實施管理，各級政府及其機構、各界群眾及其社區組織如街道辦、居委會、村民委員會、小區物業管理等;其次，根據生命周期的四個環節的理論共四個階段，應該早發現，及時采取措施，同時，按照危機管理大師羅伯特·希斯（Heather）的4R理論，縮減、預備、反映和恢復。

首先，應該著力縮減危機的影響力，爭取在危機的第一階段沒有發生發展的萌芽階段把危機消滅掉，這是縮減的最佳狀態。實在不行，也要爭取在危機的第二階段成長期把危機干掉。如果任其發展到成熟期，則縮減的功能幾乎為零了，會付出很高代價才能靜待危機消亡。為了到達最佳的縮減狀態，在萌芽狀態消滅掉危機，最好的辦法就是，盡可能早的發現潛在的風險，然后進行風險評估，這就是針對風險要素盡早設立預案，并且越詳細越好，越具有操作性越好，一旦評審通過后預案則具有一定的不可撤銷性，要在平時多訓練多擴散，爭取讓更多的人知道和掌握相關的避險技巧和注意事項等，這就是“預案”階段;接下來是反應階段，當得到確切消息，危機出現，一旦接警，政府的危機管理部門必須立即啟動相應的對策措施，并積極協調指揮各方面的力量，爭取盡快把危機因素消滅掉。

其次，每個階段都還要及時進行評估。把控好危機的整個處理環節和場景、細節，甚至是個人。防止，粗暴執法，防止克減公民過渡，行政權力濫用;同時，也防止措施不到位，災情疫情泛濫，出現不可收拾的場面，甚至直接導致政府生命終結。

最后，就是災害重建，希斯把它稱為“恢復”階段，政府應該調動各方力量，盡快進行災害生產恢復、生活等方面的災后重建工作。

二、香港、澳門的應急管理機構及其機制的改造、升級

從管理機構設置的角度分析，香港并沒有設立專施緊急應急管理（或者是危機應對）的中心，新近設置了一個香港民安隊具體負責香港的緊急應急。“香港政府轄下的一支須穿制服并受紀律約束的志愿應急隊伍，隊員來自社會各階層，他們志愿登記后，通過遴選成為正式隊員。隨著社會發展，民安隊的職能與時俱進，由初期的擔負備戰防御任務，轉型成為一支訓練有素、能夠執行多元化安保、服務任務的輔助應急部隊”，澳門與香港在體制機制上非常相似的，澳門由于區域領土面積不大，特別行政區政府是澳門的行政機關，政府的首長是行政長官。澳門特別行政區政府設司、局、廳、處。機構設置和人員的管理沒有香港繁瑣，緊急應急機構主要是以行政長官辦公室下設一系列機構，包括警察總署、民安隊、應用指揮緊急平臺等組成。類似于香港的緊急應急管理體制機制，但是在緊急出警、搶險救災方面還需要盡快打造一支具有較強專業素養和良好裝備的應急隊伍。

三、內地9市與香港、澳門應急管理體制機制的銜接和重塑

（一）灣區緊急應急對策和流程再造

首先，風險評估和預案編制。粵港澳大灣區聯合指導委員會（機關爭端解決機制委員會二）領導下的預案專家小組，要針對涉及到大灣區內全社會各方面工作、生活過程中可能遇到的問題和潛在的風險，進行風險因素評估，并完成總體應急預案的編制、由廣東省應急管理廳負責撰寫，報審批通過則下發各區地方政府，包括香港、澳門（如果香港、澳門的行政長官投了反對票，則一票否決），同時備案并向全社會公告。通過這種模式，可以實現一定程度上的粵港澳大灣區內真正的緊急應急聯動。各區地方政府在總預案的指導下，根據地方實際存在的風險因素和資源情況完成地方總綜合預案編制，撰寫由地方應急部門完成;各地區的其他機關和部門、企事業單位根據地方總預案完成專項預案、部門預案、現場預案等的調研和撰寫，報上級主管部門批準（部門預案不用上報審批，備案就直接生效）。另外，企事業單位制訂的預案，及時上報相關的業務主管部門備案，上級主管部門，可以根據需要協調預案各方，保障預案順利實施。

其次，預案的評估、演練和修改。預案一旦生效，就必須定期組織評估，這個評估可以是編制單位內部評估，也可以外聘第三方機構進行評估，這是為了防止預案評估走流程;演練，至少二年演練和實操不得少于一次，目的是為了讓相關各方熟悉相關環節，同時，及時發現問題，及時修改。根據《國家預案管理辦法》，總體、專項的預案至少是5年一次，街道、鄉鎮的至少是2年一次，其他則是3年一次。為了防止演練走過場，演練之前，要宣傳動員，讓社會各界和相關演練主體明確演練的目的和熟悉預案的實施和操作流程，然后，要制訂演練方案和演練手冊，做到演練參與人手一冊，這樣才能保障演練能達到備戰的目的。

最后，應急隊伍的打造。應急搶險隊伍國家層面要有幾支，大灣區層面也應該有幾支，但是考慮到突發事件往往都是需要綜合型的搶險救援隊，地方層面很難實現這個全日制的建制。參考香港的民安隊的做法，地方層面，可以考慮以下幾個步驟籌建自己的救援搶險隊伍。第一，建立人才共享數據庫，由相應的地方應急機構管理并實現共享，也包括香港、澳門（當然，香港、澳門的人才調動必須得到香港、澳門政府的贊同及其本人的自愿）。第二，分類建檔，按搶險救災的行業和專家人才的級別來建檔，還要注意時時更新。這樣，一旦發生突發事件，需要相關的專業人才時，只要從數據庫了調查聯系方式即可。不過，建檔時，必須及時與相關專家和搶險救災的專業人才溝通好，至少要告知對方，最好給對方發一張聘書。并如果可能，演練時的訓練可以聘請相關專家和專業人才對普通大眾進行培訓，付給少量的報酬。

（二）廣東省緊急應急管理廳、各地市應急管理局的體制機制重塑

首先，體制改革，依照國家應急管理部的綜合性職能轉型為中心的改造，設置自己的管理機構。實現對整個大灣區緊急應急管理的協調統籌規劃。當然，按照《基本法》的規定，對香港、澳門的協調統籌和規劃跟對其他9市的略有不同，無論是在機構設置還是物質、人員的調撥等方面，都只能是協商解決，不能直接強制調撥。也不能直接下命令，只能是溝通達到一致后，共同采取行動。萬一溝通協商失敗，則必須通過請示中央才能確定下一步的行動。

當然，改造后廣東省緊急應急廳的主要職能，除了原來的那些職能外，還要增設對疾病控制、社會治安管理等管理職能，當然，該職能是否需要增加，得看國家應急管理部的職能是否從單一調整為綜合而定。如果調整職能，那么廣東省緊急應急管理廳的管理職能擴大到疾病控制和社會治安管理后，其管轄權和位階，以及管理模式等都應該有相應的轉變。要從目前單線條的管理模式，向多線條，分階段進行。

其次，粵港澳大灣區內部的應急管理的對接問題。9市之間的對接問題不大，它們的機構設置幾乎是一模一樣的，并且廣東省已經設立了應急指揮中心平臺，基本完成了對9市應急聯動的指揮控制問題，只需要適當的進行信息補充、溝通方式、響應方式，機構人員對接等方面進行疏通，確保機制暢通，就能實現應急聯動了。關鍵是與香港、澳門的聯動問題。不但體制阻隔，機制更不通，權限也不同，因此，這方面需要重點打造。爭取在短時間內先完成信息共享和互通，中間時間完成溝通協商，長時間完成法律法規共建（通過委員會一、委員會二共同努力完成區域協同緊急應急法律法規體系建設），達到大灣區內步調一致的聯動應對突發事件，保持灣區安定、穩定和團結。

最后，預案啟動。針對不同的事故、疫情、災害現場等情況，隨著現場處置程序的不斷變化，預案也要相應的不斷升級到更高一層級的預案，這就是預案的啟動。根據《突發事件應對法》第三條的“邊處理邊報告”的原則性規定，這種隨著現場處置情況變化而適時啟動更高一級預案，使災害現場能夠得到控制的情況，就是預案啟動的過程。因為預案一旦啟動，特別是層次高的預案的啟動，很可能會克減公民的權利，此時緊急行政權的使用，即公定力之緣故，國家、政府此時行使暫時限制公民人身自由等超出日常法律邊界的行政行為，是為了保障自由民主國家之秩序。不過，在賦權給政府緊急行政權時，還必須把這種賦權同時控制在一定的法治的秩序內，那就必須從預案啟動程序上嚴格按照法律規定執行，并穩妥適時的推進粵港澳大灣區內的應急管理體制機制的再造和協同。